石城水保預防監(jiān)督執(zhí)法工作現狀與展望

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　　摘  要：石城縣水保預防監(jiān)督執(zhí)法工作立足高起點，立求高標準，通過強化領導責任意識，不懈宣傳政策法規(guī)，內修業(yè)務外樹形象，主動加強部門協(xié)調配合，強化監(jiān)督管理和違法案件查處力度，狠抓“三權一方案、三同時”制度落實，使該縣水保監(jiān)督執(zhí)法工作基本步入法制化、正規(guī)化、規(guī)范化軌道；同時在工作中也還存在執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍建設不理想，執(zhí)法裝備差，上下聯(lián)動執(zhí)法缺乏和執(zhí)法人員培訓交流少等不足。對策與展望：1、合理規(guī)范執(zhí)法機構性質，強抓隊伍素質；2、多渠道籌措資金改善執(zhí)法裝備；3加強方案編制和審批管理，提高水土流失防治效率；4加強縣縣或縣市聯(lián)動執(zhí)法，強撥“釘子”；5加強業(yè)務培訓，為執(zhí)法人員提供相互交流平臺。
 
　　1.預防監(jiān)督執(zhí)法工作概況
　　地處贛江源頭的石城縣，全縣土地總面積1581.53平方公里，山地面積1167.59平方公里，水土流失面積400平方公里，占山地面積的34.3%，是個水土流失較為嚴重的貧困邊遠山區(qū)小縣。如何遏制水土流失肆意發(fā)展和蔓延，著力促進縣域經濟健康發(fā)展？飽償水土流失之苦的石城三十萬干部群眾深刻地認識到“只有停止破壞”。為此，該縣1989年根據當時的《國務院水土保持工作條例》，縣政府以“石府發(fā)[1989]85號”文件向全縣下發(fā)了關于在全縣范圍開展水土保持預防監(jiān)督工作的通知，從此拉開了該縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的序幕；1991年6月29日《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，該縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作力度更加強勁。應執(zhí)法工作的需要，1993年該縣水土保持機構撤辦改局，在局里專門設立了預防監(jiān)督股統(tǒng)領全縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保站織就了強有力的縣鄉(xiāng)兩級監(jiān)督執(zhí)法網絡。1993、1995年先后完成了全國第一、第二批水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點縣工作并通過驗收。1995年該縣十三屆人大通過并頒布了《石城縣實施〈中華人民共和國水土保持法〉細則》，為該縣水土保持監(jiān)督執(zhí)工作提供了更具操作性的法寶。2000年按照水利部要求，該縣高質量完成水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理規(guī)范化建設工作，基本實現了水土保持監(jiān)督執(zhí)法法制化、規(guī)范化、正規(guī)化，并于2002年5月被水利部評為“全國水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理規(guī)范化建設先進單位”。2005年，該縣憑借牢固的執(zhí)法基礎，立足高起點，力求高標準，自我加壓，監(jiān)督執(zhí)法工作實現了新的跨越，2006年4月，被水利廳評為“全省水行政執(zhí)法先進位”。開展執(zhí)法工作十八年來，水保監(jiān)督執(zhí)法人員牢牢把握“三權一方案”嚴格落實“三同時”制度，狠抓人為水土流失防止和水土流失治理成果保護，取得了顯著成效，全縣共審批各類開發(fā)、建設項目水土保持方案5889份，審批率達98%，收繳水土保持“兩費”290余萬元，落實水土保持投資936.1萬元，建立防護工程600余處，控制泥沙下泄1300余萬噸，復墾廢棄土地306.96公頃，保護水土流失治理成果331.51 km2，查處水土流失違法案件89起，追加水土保持投資147萬余元，增建防護工程23處，攔蓄泥沙260多萬噸。涌現了一批象縣消防大隊、縣萬噸水廠、縣城變電站、縣興隆花園開發(fā)建設等落實水土保持“三同時”制度的好典型?；仡櫾摽h監(jiān)督執(zhí)法工作走過的歷程，監(jiān)督執(zhí)法機構由小變大，監(jiān)督執(zhí)法隊伍由弱變強，預防監(jiān)督面從局部滲透到全縣每一個角落，如今已基本形成較為完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。
　　2.主要做法
　　2.1強化領導責任意識，加強部門協(xié)調配合
　　強烈的水土保持領導責任意識是該縣抓好水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作強有力的保障。該縣把水土流失防治責任列入縣鄉(xiāng)年終目標考核重要內容，強調“不抓水保的領導不是好領導，抓不好水保工作的領導不是合格領導”，要求縣級領導班子成員在水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作中，不給監(jiān)督對象說情寫條子打電話；為防止有些人借招商引資之名不依法辦事，縣委縣政府專門下發(fā)文件，明確規(guī)定“有可能造成水土流失的生產建設項目”不享受招商引資優(yōu)惠政策；在行政審批中，明確規(guī)定沒有水土保持方案的項目計委不得給予立項目，建設、環(huán)保、國土等部門不得為其辦理審批手續(xù)，并在行政審批窗口電腦中把水土保持方案設為其他部門審批項目的前置條件，未經水土保持部門審批水土保持方案，其他部門辦理不了業(yè)務。從源頭上抓好水土流失防治工作，有力地保障了水土保持方案報告制度的落實。
　　2.2內強業(yè)務，外樹形象
　　要想做好執(zhí)法工作，執(zhí)法人員自身素質是關鍵。“磨刀不誤砍柴功”，多年來，該縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法大隊始終堅持每星期半天業(yè)務學習制度，每半年舉辦一期全縣水保執(zhí)法人員學習班；在組織好集中業(yè)務學習的同時，該縣還積極鼓勵工作人員參加自學考試，提高綜合素質。通過開展學習水保執(zhí)法人員不僅對本部門法律法規(guī)了如指掌，而且對相關部門的法律法規(guī)也能做到心知肚明，從而在具體執(zhí)法工作中如庖丁解牛游刃有余。該縣在對內抓好執(zhí)法人員素質工程的同時，還對外認真塑造好水土保持部門執(zhí)法形象，一是要求執(zhí)法人員對待監(jiān)督對象的咨詢要做到百問不厭，當監(jiān)督對象對我們水保執(zhí)法工作有情緒時，只要沒有進行人身攻擊，執(zhí)法人員必須始終保持笑臉相迎。二是做好執(zhí)法服務工作，該縣要求執(zhí)法人員只要監(jiān)督對象在落實“三同時”工作中有困難找水保執(zhí)法人員幫忙時，按照首問負責制原則,執(zhí)法人員必須在最短時間內為其提供最優(yōu)質的服務；并且只要政策允許如防護措施設計，執(zhí)法人員還可以代為辦理。通過對內苦練內功，對外塑造水保良好形象，拉近了干群關系，減少了執(zhí)法阻力，提升了水土保持執(zhí)法形象。
　　2.3規(guī)范執(zhí)法行為，強化監(jiān)督管理
　　該縣在抓好隊伍“素質工程”的同時，不斷完善法規(guī)體系建設，規(guī)范執(zhí)法行為；根據新時期執(zhí)法工作的需要重新修訂了六個水土保持監(jiān)督管理規(guī)章制度，按《行政許可法》要求積極推行“四公開”和社會服務承諾制度，把水保行政審批政策依據制成鏡框，裝掛在各站、隊辦公顯眼處，讓群眾辦明白事，交放心錢。并提出“創(chuàng)廉戒貪、創(chuàng)勤戒懶、求真戒虛，求實戒浮”作為水保行業(yè)規(guī)范，要求全體職工加強自身修養(yǎng)，壯大整體實力，用高尚的社會道德，認真負責的敬業(yè)精神搞好水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。通過規(guī)范執(zhí)法行為，使“三權一方案、三同時”制度的落實有了可靠保障。為行使好“三權”，切實落實好“三同時、一方案”制度，該縣在對開發(fā)建設項目水土保持方審批管理時，要求做到“一個不漏，兩個不批，三個必須”。“一個不漏”，即：凡是在管理權限內的開發(fā)建設項目一個不漏地催報水土保持方案，“兩個不批”，即：凡是水土保持方案內容編制不合格的不予審批，凡是超越權限的水土保持方案一例不批；“三個必須”，即：凡是可能造成水土流失的生產、開發(fā)建設項目必須首先編制水土保持方案并辦理審批手續(xù)，已建或在建的項目必須限期補辦水土保持方案審批手續(xù)，對拒不編報水保方案的必須堅決查處。由此涌現出一批落實“三同時”制度的好典型。為確保監(jiān)督檢查權能行使到位，促進方案審批權和收費權的落實，該縣將全縣各類在建項目進行了認真梳理，根據建設規(guī)模和時間，可能造成水土流失的程度等分門別類建檔造冊，監(jiān)督執(zhí)法人員根據工程進度，定期開展現場檢查，發(fā)現問題，立即責成整改；對防護措施達不到完全防護目的的，限期修改工程設計并重新報水保部門審批。由于水保監(jiān)督執(zhí)法人員監(jiān)督檢查到位，有效地消除了人為水土流失的滋生點，杜絕了人為水土流失的發(fā)生。如在縣工業(yè)園建設中，水保監(jiān)督執(zhí)法人員提前介入，贏得了縣領導的支持，因此在項目可行性研究階段，就把水保問題當作重點加以研究，并多次向縣水保局工程技術人員征詢意見，制訂了可行性方案，編制了高質量的水保方案，在施工中，水保監(jiān)督人員隔三差五地到現場開展檢查，積極與施工單位聯(lián)系，當好他們的技術顧問，由于監(jiān)督人員恪盡職守，縣工業(yè)園在建設施工中始終堅持先建擋土墻后推土的方法施工，基本沒有造成水土流失危害。在全縣轟轟烈烈的果業(yè)開發(fā)熱潮中，該縣積極組織監(jiān)督人員大規(guī)模開展監(jiān)督檢查，在施工方法上堅決杜絕機械施工，在施工標準上，嚴格要求施工單位按等高水平外坎內溝的標準進行，使果業(yè)開發(fā)與水土流失治理有機結合起來，既完成了果業(yè)整地任務，同時又防止了新的水土流失，老百姓親切地稱“水土保持真正代表了廣大人民群眾的根本利益”。
　　2.4堅持不懈地做好政策法規(guī)宣傳。
　　該縣始終把政策法規(guī)宣傳作為水土保持工作的重點而常抓不懈。一是把宣傳陣地發(fā)展到村組，在村民小組刷寫永久性標語的基礎上，縣水保局專門拔出專款，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建起了黑板報，并且聘請了一位辦報員，每二個月出版一期。二是把握時機，做好對領導的宣傳，通過匯報工作，送行業(yè)報刊、雜志，發(fā)宣傳品，在縣“兩會”上專題發(fā)言，在政務，果業(yè)開發(fā)，公路建設、招商引資等會議上建言獻策等形式，時時提醒領導在決策時勿忘水土保持，從而引起他們對水土保持工作的重視。三是突出主題，把握重點，認真辦好宣傳月活動，每年6月份是該縣的水保宣傳月，在宣傳月期間，縣鄉(xiāng)都會開展一些重大的宣傳活動，通過開設廣播、電視專題節(jié)目，開展街頭咨詢活動，出宣傳車等形式，擴大了水保宣傳社會效應，目前，“水保與生態(tài)”專題節(jié)目已成為該縣廣播電臺的常設節(jié)目。四是實行以獎代補政策，鼓勵各方人士撰寫有份量的文章，向各級報刊投稿，及時認真宣傳好該縣水土保持的成就、經驗、好人好事，從而提高石城水保的知名度。多年來，該縣已向各級報刊投用稿件380多篇，并且從中篩選部分優(yōu)秀稿件編輯成書，題為“綠色從這里延伸”，供今后工作借鑒；投入宣傳經費35萬余元，舉辦廣播專題節(jié)目192期，請各級領導發(fā)表廣播電視講話88次，出板報680期，建立永久性宣傳碑牌76塊，刷寫永久性宣傳標語500余條，開展水保法知識競賽5次，組織干部職工水保法考試2次，并攝制了電視錄像片——《大地的呼喚》、《再造石城秀美山川》等在全縣放影。通過開展形式多樣的宣傳活動，全縣廣大干部群眾水土保持國策觀念和水土流失憂患意識明顯增強，對水土保持工作的重要性和緊迫性有了更高更強的認識，主動與水土保持違法行為作斗爭的事例層出不窮。2004年8月，小松鎮(zhèn)羅源村際腦小組，在未經許可的情況下，擅自剝山皮修路，造成嚴重水土流失，當地群眾在無力阻止的情況下及時向縣水保監(jiān)督大隊進行舉報，接到舉報后縣水保監(jiān)督大隊立即組織人員進行查處，限期整改了違法行為。
　　2.5加強違法案件查處力度，極時消除水土流失危害隱患
　　為能更有利于極時有效打擊水保違法行為，提高執(zhí)法效率，該縣水保部門借縣里構建“和諧‘110’”網絡的契機，積極爭取縣政法委領導的支持，把水保違法案件舉報、揭發(fā)列入縣政法委“和諧‘110’”網絡受理的范疇，實現了水保監(jiān)督執(zhí)法與全縣“和諧‘110’”聯(lián)動，卓有成效地提高了該縣水保監(jiān)督執(zhí)法隊伍快速、高效查處違法案件的執(zhí)法反應能力，有力地促進了該縣水保監(jiān)督執(zhí)法工作效能。目前，在該縣管轄范圍內只要有水土保持違法行為發(fā)生，群眾都能通過“和諧‘110’”熱線及時進行舉報揭發(fā)，使違法者受到應有懲處。2004年5月，琴江鎮(zhèn)長天管理區(qū)月山排村小組劉某某在沒有申報水保方案的情況下從事采石活動，棄渣到處亂堆，造成嚴重水土流失，縣水保監(jiān)督大隊工作人員接到舉報后及時對該案件進行了查處，使違法行為人劉某某得到應有懲處，并采取補救措施消除了水土流失危害隱患。據統(tǒng)計，該縣水保執(zhí)法與縣政法委和諧“110”實行聯(lián)動以來，違法案件查處率提高了43%，打擊違法行為反應能力提高了39%，及時消除水土流失危害隱患46起，遏制人為水土流失64起，處理水土流失糾紛23起，控制泥沙下泄61.3萬噸；水土保持重點治理措施保存率達80%以上，水土保持綜合治理效益提高了20%--30%。
　　3.預防監(jiān)督執(zhí)法工作存在的不足
　　石城水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法雖然取得了累累碩果，并且在長期的具體執(zhí)法工作中積累了不少好經驗好做法，但同時也還存在許多不足，其主要表現在：
　　3.1監(jiān)督執(zhí)法機構性質不理想，隊伍素質不高
　　石城縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法的主力軍——石城縣水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督大隊屬自收自支股級事業(yè)單位，機構的級別和自收自支的性質對于開展執(zhí)法工作既不合理也不合法；雖然工作人員有5人,可人員編制且只有3人，并且現在編人員都是退伍分配進來或通過其他渠道進來的人員，文化水平不高，自學能力差，導致隊伍整體素質提升緩慢，雖然工作干勁大，但在具體執(zhí)法工作中有時還是顯得出拳無力,擊不中要害。再則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中,由于種種原因,把原屬縣水保局直管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保管理服務站撤并進農業(yè)服務中心,機構撤而人心散，專職的水保監(jiān)督執(zhí)法人員成兼職，極大地制約了水保預防監(jiān)督執(zhí)法工作健康發(fā)展。
　　3.2執(zhí)法裝備太差，執(zhí)法效率低
　　多年來，石城一直立志于努力改善執(zhí)法裝備，以提高執(zhí)法效率，然而由于執(zhí)法經費緊張，所收費用剔除各級調控還不夠發(fā)執(zhí)法人員的工資。所以目前，該縣水保執(zhí)法裝備相對其他一些行政執(zhí)法部門顯得還較落后，執(zhí)法仍然靠的是摩托車、自行車和皮尺這樣一些既落后又簡單的交通和測量工具，既沒形象又影響工作效率。
　　3.3方案編審不分家，方案質量不高
　　多年以來，在水土保持方案編制和審批工作中，由于人員和機構等問題的困擾，水保方案一直是自編自審，水土保持機構既當運動員又當裁判員，不但收不到方案編制費用，而且還嚴重影響了方案質量的提高，對于防治人為水土流失起不到應有的作用；水土保持“三同時制度”落實較困難。
　　3.4爭取上級開展執(zhí)法督察工作和上下聯(lián)動開展執(zhí)法少。
　　在多年的執(zhí)法工作中，與其他執(zhí)法行業(yè)相比，我們感覺到水土保持執(zhí)法缺乏強有力的后盾，縣與縣、縣與市執(zhí)法機構沒有形成合力。上級執(zhí)法機構對下級執(zhí)法機構工作開展情況缺乏真實的了解，對一些所謂的“重點工程”、“形象工程”爭取上級開展執(zhí)法檢查和督察太少，尤其上下級執(zhí)法機構聯(lián)合開展執(zhí)法“撥釘子”活動少，導致縣與縣之間，縣與市之間各自搞單干，發(fā)展不平衡。
　　3.5上級組織下級執(zhí)法人員業(yè)務培訓少
　　多年來，我們感覺到上級組織縣、鄉(xiāng)兩級執(zhí)法人員培訓都只是停留在文件上和口頭上，實際舉辦培訓相當少，縣與縣、縣與?。ㄊ校﹫?zhí)法人員交流討論執(zhí)法工作少，導致執(zhí)法人員執(zhí)法能力提升緩慢，處理大案要案經驗不足；嚴重影響了執(zhí)法工作整體發(fā)展進程。
　　4.水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作展望
　　針對石城水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作客觀存在的不足，在今后的工作中，如何揚長避短，實現水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作再上臺階，我們遵循科學發(fā)展，和諧發(fā)展的原則，結合當前水土保持事業(yè)發(fā)展的需要和現狀，就做好今后水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作提出以下對策和展望與水保預防監(jiān)督執(zhí)法工作戰(zhàn)線的同行們共勉。
　　4.1合理規(guī)范執(zhí)法機構性質，強抓隊伍素質建設
　　水土保持執(zhí)法機構的機構級別、機構性質、機構規(guī)模全國各地各不相同，五花八門。在我們贛州十八個縣（市、區(qū)）雖然水土保持機構相對較統(tǒng)一，但作為專門從事執(zhí)法工作的機構——水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督大隊且也各不相同，有的是副科級單位，有的是股級單位，有的是全額撥款的事業(yè)單位，有的是自收自支的事業(yè)單位，人員配置就更不同了，多的有七八個，少的只有一兩個。按規(guī)定開展執(zhí)法工作最少要有兩個人以上，不然你的具體行政行為就不合法。為些，一方面我們建議上級業(yè)務部門應就縣級執(zhí)法機構的級別、性質、人員作出原則性規(guī)定，并與相關部門聯(lián)合下發(fā)文件；在有上級文件要求的情況下，我們就有理由爭取縣上領導支持，雙管齊下，共同把規(guī)范的水保執(zhí)法機構建立起來。另一方面嚴把進人關，以后執(zhí)法機構進人必須通過公開招考，積極引進高素質人才；對現有執(zhí)法人員進行系統(tǒng)培訓和嚴格的考核，對考核不合格的應清退出執(zhí)法隊伍。三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土保持管理服務站或中心站(中隊)建設,對現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保工作人員重新考核上收實行垂直管理,把素質好、工作敬業(yè)的同志吸收到水保隊伍中來，織牢縣鄉(xiāng)兩級監(jiān)督網絡。
　　4.2積極籌措資金改善執(zhí)法裝備
　　改善執(zhí)法裝備必須要有經費，經費從那來呢？我們認為可以從兩方面進行籌措。一是省、市從水土保持下?lián)芙涃M中擠一部份，建立執(zhí)法裝備配置基金，執(zhí)法裝備全部由省、市統(tǒng)一購置，統(tǒng)一標致后下發(fā)，這樣既可防止資金流失，又可提高水保執(zhí)法的社會形象。二是積極爭取縣上減少調控比例或免除調控，把爭取到的資金用于購置執(zhí)法裝備或執(zhí)法裝備保養(yǎng)和維修。執(zhí)法裝備有了保障，執(zhí)法工作效率也就自然會得到提高。
　　4.3嚴格實行方案編制與審批職能分離，確保方案質量的提升
　　在今后的方案編制和審批工作中，我們認為上級業(yè)務部門應以文件形式專門予以明確，切實將方案編制與審批職責分開；水土保持執(zhí)法機構工作人員不再進行方案編制，方案編制工作將由專門的方案編制設計單位完成，真正實現方案編制設計與方案審批分家，避免以前那種方案編制設計與審批同一個人的現象；嚴格實行方案評審制，確保方案的實用性與可操作性，并且應經常對方案編制設計者和方案審批者進行培訓，不斷提高他們的能力和水平，從而提高水土保持方案內容的質量，增強水土保持方案在落實過程中的可操作性。
　　4.4積極尋求執(zhí)法合力，加強縣縣或縣市聯(lián)動執(zhí)法
　　經常開展執(zhí)法檢查可以減少行政干擾“出生率”；經常上下聯(lián)動開展執(zhí)法工作，可以有效彌補下級執(zhí)法力量薄弱，掃除縣級水保執(zhí)法機構撥不動或不敢撥的“釘子戶”。因此，我們建議在今后的工作中，縣與縣之間，縣與市之間應經?；ネㄐ畔ⅲ犀F有執(zhí)法力量，經常開展聯(lián)合執(zhí)法，并且上級每年必須對縣級至少開展一次執(zhí)法檢查工作，開展兩次以上上下聯(lián)動執(zhí)法活動，在開展執(zhí)法工作時還必須把執(zhí)法情況反饋給當地政府以引起他們的重視，并將執(zhí)法結果在新聞媒體進行曝光，擴大水土保持執(zhí)法的社會影響力，有利于推動水保執(zhí)法工作進程。
　　4.5加強交流，共同進步
　　上級業(yè)務部門應多開展水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作研討活動，為縣級水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法人員提供交流學習的平臺。因此，我們建議上級業(yè)務部門每年至少應組織兩次以上的業(yè)務學習和工作研討，使縣與縣之間好的做法和經驗能夠得到及時推廣和借鑒，相互取長補短，達到共同提高的目的。
　　作者簡介：何慶九（1970.11-）男大專文化 助理工程師  江西省進賢縣人   一直從事水土保持預防監(jiān)督執(zhí)法工作。