水電開發(fā)如何應(yīng)對(duì)投資體制改革的決定

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毋庸置疑，水電是可再生的潔凈的能源。在當(dāng)前和可以預(yù)見的相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)能源資源的開發(fā)利用主要是煤炭和水電。我國(guó)水電資源總量居世界第一，水電資源是我國(guó)現(xiàn)有能源中唯一可以大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)的可持續(xù)能源。水電不僅在全國(guó)能源儲(chǔ)量結(jié)構(gòu)中具有等同于煤炭的重要地位，而且在水利防洪體系中，具有煤炭不可比擬的綜合利用效益和環(huán)境效益、社會(huì)效益。在全球性能源緊缺、環(huán)境狀況不容樂觀和我國(guó)電力供應(yīng)不足的嚴(yán)峻形勢(shì)下，優(yōu)先開發(fā)水電是國(guó)家制定的基本能源戰(zhàn)略和方針政策，必須貫徹執(zhí)行。在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制社會(huì)的建設(shè)中，如何促進(jìn)和加快水電開發(fā)，理順基本建設(shè)程序，保證工程建設(shè)質(zhì)量，是需要全社會(huì)理解、各部門有關(guān)業(yè)者深入思考和研究的問題。文章從水電前期工作、設(shè)計(jì)審查、立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程建設(shè)等方面提出了一些個(gè)人觀點(diǎn)，供討論和參考。

　　1.水電前期工作及其審查

　　在河流（河段）水電規(guī)劃的基礎(chǔ)上，水電工程，特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，才能進(jìn)入招標(biāo)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作。總結(jié)以往特別是最近的經(jīng)驗(yàn)，大中型水電前期工作的周期，一般為3～4年，長(zhǎng)則6～7年。從水電工程投資大、工期長(zhǎng)、涉及面廣、技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)而言，必要的前期工作時(shí)間和前期工作的投入是確?？睖y(cè)設(shè)計(jì)質(zhì)量和水平的基本要求，是決策準(zhǔn)確和提高效率的基本保證。

　　按照《建筑法》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及水利水電工程強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，水電工程必須分階段開展設(shè)計(jì)，循序漸進(jìn)，充分研究，科學(xué)論證，依法決策。預(yù)可行性研究階段的任務(wù)是，根據(jù)水電工程開發(fā)任務(wù)的要求，初步查明、分析和評(píng)價(jià)工程建設(shè)的基本條件，對(duì)工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境影響等因素進(jìn)行初步研究和論證，從市場(chǎng)需求和建設(shè)條件角度對(duì)工程規(guī)模和選址提出初步意見，編制工程預(yù)可行性研究報(bào)告，供項(xiàng)目法人確立投資項(xiàng)目和政府投資主管部門立項(xiàng)決策使用?？尚行匝芯侩A段的任務(wù)是結(jié)合電力市場(chǎng)形勢(shì)和發(fā)展規(guī)劃，具體分析工程建設(shè)必要性，工程建設(shè)條件，對(duì)重大技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等問題進(jìn)行專題研究，提出解決方案、具體措施和實(shí)施計(jì)劃，計(jì)算工程投資和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，提出工程可行性研究報(bào)告，供項(xiàng)目法人投資決策和政府主管部門核準(zhǔn)項(xiàng)目開工建設(shè)使用。

　　我認(rèn)為，大中型水電工程前期工作的兩個(gè)階段是必不可少的。貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》是在貫徹執(zhí)行《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該加強(qiáng)水電工程前期勘察設(shè)計(jì)工作的管理，執(zhí)行國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，才能確保水電工程建設(shè)質(zhì)量和安全，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高投資效益，實(shí)行科學(xué)決策。為簡(jiǎn)化審批程序，縮短前期工作時(shí)間，條件較為簡(jiǎn)單的中小型水電站的預(yù)可行性研究和可行性研究可以考慮合并，但需要在前期工作過程中，加強(qiáng)對(duì)工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響和其他社會(huì)問題的研究和決策。

　　水電工程勘測(cè)設(shè)計(jì)階段性研究報(bào)告的審查是政府主管部門、行業(yè)主管部門履行部門職責(zé)，實(shí)行水電工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量管理的基本途徑，是檢查落實(shí)工程建設(shè)法律法規(guī)、方針政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基本手段，是項(xiàng)目法人決策項(xiàng)目進(jìn)程和啟動(dòng)下一個(gè)設(shè)計(jì)階段的前提和基礎(chǔ)，是項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)和核準(zhǔn)的技術(shù)基本條件之一。水電工程前期工作設(shè)置預(yù)可行性研究報(bào)告和可行性研究階段性綜合審查是必要的和適當(dāng)?shù)摹＞C合性審查會(huì)議有助于與水電工程建設(shè)有關(guān)的各方，包括政府有關(guān)部門，互通信息，交流觀點(diǎn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)關(guān)系和解決問題，有助于明確進(jìn)一步工作的重點(diǎn)和方向，部署和落實(shí)有關(guān)任務(wù)，共同促進(jìn)和推動(dòng)水電工程建設(shè)有關(guān)工作的進(jìn)展。

　　除綜合性審查之外，水電工程還有不少的專項(xiàng)審查審批環(huán)節(jié)。這些專項(xiàng)審查審批環(huán)節(jié)過多，是造成水電工程立項(xiàng)程序復(fù)雜，手續(xù)繁瑣、周期過長(zhǎng)、建設(shè)成本增大的主要原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬變，審批程序繁瑣的確與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)不協(xié)調(diào)，容易延誤工程決策，造成工程建設(shè)的被動(dòng)局面，增大投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是大中型水電工程，其開工時(shí)間、機(jī)組發(fā)電投產(chǎn)時(shí)間，受到枯期、汛期的制約，耽誤一、二月時(shí)間，可能就會(huì)影響發(fā)電工期一年。因此，對(duì)于水電工程而言簡(jiǎn)化行政審批，簡(jiǎn)化立項(xiàng)程序，有關(guān)部門轉(zhuǎn)變政府職能，樹立服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)項(xiàng)目法人就顯得尤為重要。

　　目前，水電工程的專項(xiàng)審查包括環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)、水資源利用論證、水土保持方案、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、場(chǎng)地地震安全性、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等，每一項(xiàng)專題審查，還區(qū)分若干階段，如大綱的評(píng)審，報(bào)告書的評(píng)審、設(shè)計(jì)報(bào)告的評(píng)審，評(píng)審后提出意見修改補(bǔ)充，然后復(fù)審，再報(bào)批和批復(fù)，有時(shí)還需要等待很長(zhǎng)的報(bào)批和批復(fù)時(shí)間，實(shí)在是程序復(fù)雜，不厭其煩。本人并非一味反對(duì)專項(xiàng)審查，但希望合理設(shè)置設(shè)計(jì)審查批復(fù)程序，突出重點(diǎn)，提高效率，確保效果，真正起到專項(xiàng)審查的作用，特別是大中型水電工程的專項(xiàng)審查中，切忌本末倒置，喧賓奪主，而應(yīng)以促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展，滿足建設(shè)要求為出發(fā)點(diǎn)。

　　近些年，河流水電開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中，通常要求從流域和區(qū)域的角度，對(duì)水電工程的環(huán)境影響、環(huán)境保護(hù)、水土保持、水資源利用、地質(zhì)災(zāi)害等問題進(jìn)行充分論證，闡述，并且在規(guī)劃報(bào)告的審查或批復(fù)意見中對(duì)此有專門的結(jié)論和意見。水電前期工作中的環(huán)境影響應(yīng)該以規(guī)劃審查意見為基礎(chǔ)，著重于減免不利影響和對(duì)策措施的研究，盡量避免重復(fù)的評(píng)價(jià)和審批。我以為簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)審批程序，可取消環(huán)保、水保、勞動(dòng)安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項(xiàng)大綱評(píng)審，通過頒布標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，規(guī)定專項(xiàng)設(shè)計(jì)研究要求，并將專項(xiàng)評(píng)審納入階段性綜合審查之中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮，綜合處理。

　　建議有關(guān)部門按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制社會(huì)建設(shè)的要求，從國(guó)家利益出發(fā)，重新審視和修訂專業(yè)部門在水電工程建設(shè)上的管理體制和管理程序，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的要求，統(tǒng)一到國(guó)家綜合管理部門的管理體制和程序上。

　　2.立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程建設(shè)

　　按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)和備案制。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。應(yīng)該申請(qǐng)核準(zhǔn)而為未經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得開工建設(shè)，項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的有效期為2年。項(xiàng)目在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)，也未事先申請(qǐng)延期的，原項(xiàng)目核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。既要規(guī)范操作，又要加快建設(shè)，這些規(guī)定，給水電工程的前期工作、立項(xiàng)申請(qǐng)、施工籌建和施工準(zhǔn)備提出了新的要求。

　　大中型水電工程的建設(shè)周期很長(zhǎng)，除前期工作外，施工期少則5～6年，長(zhǎng)則7～8年，有的長(zhǎng)達(dá)10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準(zhǔn)備期、主體工程施工期和完建期四個(gè)階段。從準(zhǔn)備期開始至第一臺(tái)（批）機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電稱為發(fā)電工期，至全部機(jī)組投產(chǎn)稱為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內(nèi)。

　　根據(jù)有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和國(guó)內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項(xiàng)目包括對(duì)外交通、施工用水、用電、場(chǎng)內(nèi)主干道路（含橋梁）、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場(chǎng)地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作，水電工程籌建期一般為1年，有的長(zhǎng)達(dá)2年，且需要投入較大的人力、物力、財(cái)力和設(shè)備；施工準(zhǔn)備期工程項(xiàng)目主要有：施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等，水電工程施工準(zhǔn)備期一般為2年，長(zhǎng)的要3年。施工籌建和準(zhǔn)備工作不僅項(xiàng)目多、工期長(zhǎng)、投資大，而且矛盾集中、問題突出，協(xié)調(diào)解決難度較大，程序較復(fù)雜。

　　按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開工，是指工程截流，開始進(jìn)入主體工程施工階段。水電工程項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)批復(fù)之前，必須完成大量的現(xiàn)場(chǎng)施工準(zhǔn)備工作，才能確保進(jìn)入主體工程施工階段后，各項(xiàng)工程施工順利展開，項(xiàng)目之間、工序之間計(jì)劃進(jìn)度合理銜接，從而保證發(fā)電工期的實(shí)現(xiàn)和按照計(jì)劃完成工程建設(shè)。

　　面對(duì)水電前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，而各地要求加快水電開發(fā)的這一矛盾，必須正確處理勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和工程施工之間的關(guān)系，在保證必要的設(shè)計(jì)周期和前期投入的前提下，合理搭接勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和施工準(zhǔn)備三者間的時(shí)間，從而保證水電工程建設(shè)計(jì)劃的科學(xué)性和可行性。

　　為了合理銜接項(xiàng)目核準(zhǔn)和工程開工建設(shè)之間的法律手續(xù)，有必要在項(xiàng)目核準(zhǔn)之前，設(shè)立預(yù)核準(zhǔn)，類似項(xiàng)目建議書的審批，使獲得預(yù)核準(zhǔn)后的水電項(xiàng)目，能夠啟動(dòng)施工籌建和施工準(zhǔn)備工作，而不違背基本建設(shè)程序。

　　我認(rèn)為，項(xiàng)目預(yù)核準(zhǔn)的基本要求，包括

　　1）水電站預(yù)可行性研究報(bào)告通過審查；

　　2）水電站輸電方案研究報(bào)告通過評(píng)審；

　　3）水電站建設(shè)征地通過預(yù)評(píng)審；

　　4）移民安置去向獲得地方政府同意；

　　5）環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書通過評(píng)審；

　　6）水土保持方案報(bào)告書通過評(píng)審。

　　水電工程預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見具有技術(shù)法規(guī)性質(zhì)，可以作為可行性研究工作的基礎(chǔ)和啟動(dòng)其他相關(guān)工作的依據(jù)。例如，項(xiàng)目法人可依據(jù)預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見，當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和工程建設(shè)計(jì)劃進(jìn)度安排，及時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)下達(dá)封庫(kù)令；項(xiàng)目法人也可根據(jù)預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見、水電站輸電方案評(píng)審意見，委托接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)，從而為可行性研究的機(jī)電設(shè)備選型、布置以及電氣主接線設(shè)計(jì)提供依據(jù)；此外，以預(yù)可行性研究報(bào)告及其審查意見為基礎(chǔ)，可以委托建設(shè)征地預(yù)審；委托編制環(huán)境影響報(bào)告書；委托編制水土保持方案報(bào)告書；委托編制勞動(dòng)安全和工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告等等。

　　水電項(xiàng)目預(yù)核準(zhǔn)通過后，準(zhǔn)許開展施工籌建和施工準(zhǔn)備。其間，繼續(xù)深入設(shè)計(jì)研究，完成可行性研究報(bào)告以及項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，待項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告書獲得批準(zhǔn)，主體工程施工便可開始并順利實(shí)施。這種“合理搭接”需要以周密計(jì)劃和高效管理為保障，從而有助于保證勘察設(shè)計(jì)周期，加快工程建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　3.意見和建議

　　1）水電是可再生的清潔能源，落實(shí)優(yōu)先開發(fā)水電的基本戰(zhàn)略，需要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，鼓勵(lì)和保護(hù)投資人水電開發(fā)的積極性。

　　2）政府有關(guān)部門在水電開發(fā)權(quán)管理中，要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，特別是電力發(fā)展計(jì)劃，充分考慮前期工作周期、投入、立項(xiàng)核準(zhǔn)和投資風(fēng)險(xiǎn)等問題，合理確定工程建設(shè)進(jìn)度表。

　　3）條件比較簡(jiǎn)單的中小型水電工程，預(yù)可行性研究和可行性研究?jī)蓚€(gè)階段可合并為一個(gè)階段，或適當(dāng)簡(jiǎn)化，相應(yīng)有關(guān)專業(yè)評(píng)審、審查和批復(fù)以及立項(xiàng)核準(zhǔn)等管理程序也要考慮做適當(dāng)調(diào)整。

　　4）為合理搭接勘察設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和施工準(zhǔn)備三者間的時(shí)間，滿足加快水電開發(fā)，降低工程投資的要求，建議大中型水電工程實(shí)施預(yù)核準(zhǔn)制度，通過預(yù)核準(zhǔn)申請(qǐng)的項(xiàng)目，允許開展施工籌建和施工準(zhǔn)備。

　　5）簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)審批程序，可取消環(huán)保、水保、勞動(dòng)安全工業(yè)衛(wèi)生等的專項(xiàng)大綱評(píng)審，也可將專項(xiàng)評(píng)審納入階段性綜合審查，統(tǒng)一協(xié)調(diào)?；蛲ㄟ^有效決策程序，實(shí)行預(yù)可研和可研兩個(gè)階段專題評(píng)審的合理銜接，減少中間環(huán)節(jié)。

　　6）建議按照即將頒布實(shí)行的《水電工程預(yù)可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》，加深預(yù)可研勘測(cè)設(shè)計(jì)深度，達(dá)到選定壩址，基本確定建設(shè)規(guī)模和技術(shù)方案，以便在預(yù)可行性研究報(bào)告審查之后，能夠啟動(dòng)項(xiàng)目預(yù)核準(zhǔn)和開展施工籌建、準(zhǔn)備工作。

　　7）建議國(guó)家有關(guān)部門，國(guó)土、環(huán)保、水利、電網(wǎng)、公路、鐵道、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草場(chǎng)、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、工商稅務(wù)和安全生產(chǎn)監(jiān)管等，要針對(duì)水電建設(shè)工程的特點(diǎn)，建立協(xié)同配合的水電工程建設(shè)監(jiān)管體制和有關(guān)資質(zhì)管理體系，為工程建設(shè)服務(wù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。