我國小水電激勵政策框架設(shè)計

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摘要：政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，找出制約其發(fā)展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動小水電的可持續(xù)發(fā)展……

　　關(guān)鍵詞：我國 小水電 激勵政策 框架設(shè)計

　　政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查分析，找出制約其發(fā)展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動小水電的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。

　　1小水電技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析

　　在我國小水電定義為電力裝機(jī)50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點(diǎn)是：

　　1）資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為8700萬kW（80年代水能資源普查結(jié)果），占全國水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。

　　2）分布廣泛?？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區(qū)為5828萬kW，占全國可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。

　　3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。

　　由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機(jī)容量達(dá)到2626萬kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國農(nóng)村電力市場總用電量30％左右的份額。

　　開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。

　　尤其在為邊遠(yuǎn)地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農(nóng)村水電初級電氣化縣建設(shè)，不僅解決了1.2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實(shí)的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。

　　小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合3000萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。

　　2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析

　　與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：

　　我國現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　　為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和創(chuàng)建市場型。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。

　　屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款政策（已取消）。

　　這些現(xiàn)行政策是以基于計劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟(jì)的基本要素即價格和供需關(guān)系，市場機(jī)制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強(qiáng)制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項(xiàng)貸款、財政補(bǔ)貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場經(jīng)濟(jì)條件的新型激勵政策。

　　3小水電市場化運(yùn)作中存在的問題

　　小水電自身存在著生產(chǎn)規(guī)模小、工程造價持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運(yùn)營管理水平不高等內(nèi)部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機(jī)制不順、市場發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機(jī)制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，導(dǎo)致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動發(fā)展的能力。

　　1）電力生產(chǎn)規(guī)模小?？稍偕茉丛谏虡I(yè)化運(yùn)作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境中，裝機(jī)容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機(jī)容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競爭無疑處于弱勢地位。

　　2）電力輸出困難。由于國家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長期以來小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險增大。

　　3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。

　　4）電價機(jī)制不順。小水電電價形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對工作經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)現(xiàn)狀和國家政策未來走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)得的合理報酬。小水電現(xiàn)行電價水平既背離價值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過市場配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。

　　5）公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)提高水位，錯過發(fā)電機(jī)會；或是長期在低水頭運(yùn)行，機(jī)組出力下降，經(jīng)濟(jì)效益隨之受損。梯級開發(fā)的電站這方面的損失則更大。

　　4小水電激勵政策設(shè)計思路

　　小水電激勵政策設(shè)計是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計政策框架時既要考慮國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景，對其內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合分析評價，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經(jīng)驗(yàn)，將市場機(jī)制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來。以保證與有關(guān)部門政策的融合性，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)體系整體效益的目的。

　　我國目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW.常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0.20元／kW·h～0.30元／kW·h；小水電平均單位成本為0.30元／kW·h～0.40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0.40元／kW·h～0.50元／kW·h.小水電的經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競爭力。

　　小水電站經(jīng)濟(jì)性典型調(diào)查分析結(jié)果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達(dá)不到對項(xiàng)目設(shè)計進(jìn)行財務(wù)評價時的預(yù)期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設(shè)計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機(jī)組檢修事故停機(jī)等因素也是影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設(shè)計年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達(dá)50％以上。

　　小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19.6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)刎斄κ钟邢蓿虼诵∷姷呢?fù)債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達(dá)90％以上。

　　小水電運(yùn)行成本占單位平均成本的26.6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營運(yùn)水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業(yè)沒有足夠的財力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實(shí)際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場基礎(chǔ)上，有針對性地運(yùn)用行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵、創(chuàng)建市場等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強(qiáng)制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。

　　5小水電激勵政策框架設(shè)計

　　1）強(qiáng)化行政強(qiáng)制型政策。借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，對能源工業(yè)中的弱勢產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)制型政策促進(jìn)其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化小水電市場份額和發(fā)展目標(biāo)，規(guī)定在地方電力建設(shè)中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。

　　配額制在許多發(fā)達(dá)國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實(shí)施。同時要爭取國務(wù)院出臺關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購、電價機(jī)制、財政補(bǔ)貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對小水電實(shí)行電價優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動了當(dāng)?shù)匦∷姷陌l(fā)展。

　　2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機(jī)制時，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價值。最終建立起一個可持續(xù)發(fā)展的價格機(jī)制。

　　建議在實(shí)行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)后，政府對小水電上網(wǎng)實(shí)行市場價格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源競爭。并在此基礎(chǔ)上建立起激勵與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價制度。既要對小水電上網(wǎng)實(shí)行電價保護(hù)，對由公益性制約和外部經(jīng)濟(jì)性增加的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價，只要小水電企業(yè)的報價低于限價水平，電網(wǎng)只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業(yè)則會被淘汰出局。

　　小水電競價上網(wǎng)限價的確定，可以參考英國等市場經(jīng)濟(jì)國家比較成熟的公用事業(yè)價格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價的初始定價模型可以設(shè)計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價；C為小水電企業(yè)的平均社會生產(chǎn)成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度。）小水電上網(wǎng)限價的調(diào)整模型為：P′＝P×[1＋（ROI－X）]（其中：P′為調(diào)整價格；ROI為消費(fèi)物價指數(shù)；X是小水電勞動生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結(jié)合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經(jīng)濟(jì)性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補(bǔ)償。

　　3）完善稅收政策。要繼續(xù)執(zhí)行小水電交納6％增值稅的政策。應(yīng)明確不轉(zhuǎn)供大電網(wǎng)電力的小水電，按照“交6％，免11％開具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門的增值稅額，或?qū)嵭邢日骱蠓?，確保落實(shí)小水電減稅政策。參照國外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極制定能源環(huán)境稅收政策，對能源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設(shè)排放費(fèi)，收費(fèi)用于補(bǔ)貼清潔可再生能源建設(shè)。

　　4）加強(qiáng)小水電投融資的政策導(dǎo)向。小水電具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，因此需要政府在財政預(yù)算、投融資渠道及信貸市場方面給予扶持。國家應(yīng)建立起一個長期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投入小水電建設(shè)。建議將小水電建設(shè)投資計劃列入國家各級財政預(yù)算，財政資金主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量檢測和售后服務(wù)體系建設(shè)等?；謴?fù)小水電貸款（期限在25年以上）。通過開放市場，吸納社會、外資和民營企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設(shè)資金。這一政策特別適用于離網(wǎng)分布運(yùn)行的孤島型小水電。