快速城市化進(jìn)程中的城中村規(guī)劃管理對(duì)策分析

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摘 要：要實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展與繁榮，必須正確處理城中村的規(guī)劃管理，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的、高品位的規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)整個(gè)城市建設(shè)的高規(guī)格，進(jìn)而推進(jìn)城市化進(jìn)程向更高層次邁進(jìn)。對(duì)此，筆者針對(duì)當(dāng)前城中村規(guī)劃管理問(wèn)題，從三方面論述快速城市化進(jìn)程中的城中村規(guī)劃管理對(duì)策。 
　　關(guān)鍵詞：快速城市化 城中村 城市規(guī)劃 管理 對(duì)策 
　　 
　　城市規(guī)劃、建設(shè)與管理是一個(gè)密切關(guān)聯(lián)的完整系統(tǒng)，日益加快的城市化進(jìn)程，迫切要求城市規(guī)劃管理者加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)與管理指導(dǎo)，這是一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展與繁榮，必須正確處理城中村的規(guī)劃管理，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的、高品位的規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)整個(gè)城市建設(shè)的高規(guī)格，進(jìn)而推進(jìn)城市化進(jìn)程向更高層次邁進(jìn)。對(duì)此，筆者針對(duì)當(dāng)前城中村規(guī)劃管理問(wèn)題，從三方面論述快速城市化進(jìn)程中的城中村規(guī)劃管理。 
　　一、目前城中村規(guī)劃管理的現(xiàn)狀 
　　城中村問(wèn)題是在快速城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的管理體制對(duì)基于集體土地產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)屬性的城中村地區(qū)，在戶(hù)籍、土地、規(guī)劃、建設(shè)、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要體現(xiàn)在：外來(lái)人口將租賃房屋作為解決居住問(wèn)題主要方式，高度集中于城中村，人口密度過(guò)高；城中村建筑密度過(guò)大，布局混亂，有的城中村建筑密度達(dá)到70％以上，甚至達(dá)到90％；城中村暫住人口過(guò)多、構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)治安混亂；城中村的公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施欠缺，環(huán)境衛(wèi)生堪憂(yōu)，且存在諸多安全隱患，等等問(wèn)題。 
　　而以上諸多問(wèn)題的產(chǎn)生，正是由于我國(guó)正處于快速城市化時(shí)期，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市。一方面是由于戶(hù)籍制度、城市住房制度等問(wèn)題，另一方面，則是城市規(guī)劃問(wèn)題導(dǎo)致了城中村問(wèn)題的產(chǎn)生。如：城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制不完善、不銜接造成城中村建設(shè)無(wú)據(jù)可依；城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌安排，未考慮外來(lái)人口的居住需求；城市政府為節(jié)省開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，只征用農(nóng)用地，繞開(kāi)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)；城鄉(xiāng)二元化分割造成城中村規(guī)劃管理缺位、違法建設(shè)行為查處不力。 
　　城中村改造應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)和發(fā)展的總體規(guī)劃，科學(xué)制定各村的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋；按照“一步規(guī)劃到位，分期分批實(shí)施”的原則要求分步開(kāi)展，使各項(xiàng)建設(shè)有據(jù)可依，不要讓今天的規(guī)劃成為明天發(fā)展的障礙，更不能讓“今天建，明天拆”的現(xiàn)象發(fā)生；規(guī)劃編制完成后，應(yīng)按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤(pán)棋，一張藍(lán)圖繪到底”的要求，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)禁一切違章行為發(fā)生。此外，城中村改造后其城市管理體制應(yīng)在現(xiàn)有城市管理方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，全程加強(qiáng)新型社區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。 
　　二、城中村規(guī)劃管理的原則與模式 
　　城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。城市規(guī)劃管理是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)的過(guò)程，是對(duì)城市建設(shè)活動(dòng)的組織和控制。要想把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好、規(guī)劃藍(lán)圖能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是規(guī)劃管理。但是在我國(guó)城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城中村的規(guī)劃管理面臨以上諸多嚴(yán)峻問(wèn)題，及時(shí)解決城中村規(guī)劃管理的重要問(wèn)題，一定要明確城中村改造的原則和模式。 

要充分認(rèn)識(shí)快速城市化進(jìn)程中老城區(qū)更新和危破房、城中村改造工作的重大意義，按照規(guī)劃先行、合理布局，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、經(jīng)濟(jì)平衡，多輪驅(qū)動(dòng)、點(diǎn)面并進(jìn)，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善環(huán)境、優(yōu)化功能的思路，切實(shí)改善城中村的人居環(huán)境。科學(xué)、合理、有序、快速地推進(jìn)城中村改造工作，需遵循六個(gè)方面原則：1、政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作。實(shí)行市、區(qū)、村聯(lián)動(dòng)，探索市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的多元化整治改造模式；2、規(guī)劃統(tǒng)籌，配套建設(shè)。著力解決城鄉(xiāng)二元割裂問(wèn)題，深化“城中村”社會(huì)公共管理體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；3、村民為本，多方共贏。著力改善人居環(huán)境，提高居民生活水平；4、吸引資金，多元籌措。在依法行政的前提下，敢破善立，著力推進(jìn)制度、機(jī)制和方法創(chuàng)新；5、依法安置，合理補(bǔ)償。緊緊圍繞城市建設(shè)的總體要求，通過(guò)整治改造帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和城市功能轉(zhuǎn)型；6、分類(lèi)指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。要注重方案的可操作性，著力強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)效性。 
　　城中村改造的主要模式包括兩方面：一是城中村整治。除少量市政公用設(shè)施外，基本不涉及建筑的新建，通過(guò)多種手段改善城中村的居住環(huán)境，包括：歷史文化遺存保護(hù)、建筑外觀改善、公共空間改善、市政公用設(shè)施改善、公共配套設(shè)施改善和道路交通設(shè)施改善。解決安全隱患和市政基礎(chǔ)設(shè)施不足問(wèn)題是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通過(guò)建筑物的拆除和新建等手段徹底改造城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境，原則上改造必須滿(mǎn)足城市規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改造后按照相關(guān)規(guī)定可以取得完全產(chǎn)權(quán)，且城中村空間形態(tài)基本上和城市一般社區(qū)相同。城中村改造通過(guò)改變物質(zhì)空間形態(tài)的方式促進(jìn)城中村社會(huì)組織形態(tài)等各方面的徹底改變，達(dá)到城中村與城市全面融合的目標(biāo)。 
　　三、城中村改造規(guī)劃的對(duì)策實(shí)踐分析 
　　一是將城中村改造納入城市總體規(guī)劃。將城中村改造作為城市總體規(guī)劃的重要專(zhuān)題內(nèi)容之一，要綜合考慮城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城中村的現(xiàn)狀、農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)屬性和范圍、整治或改造需求及可行性，對(duì)建成區(qū)和城中村地區(qū)的建設(shè)做到統(tǒng)一規(guī)劃管理，妥善安排城中村改造項(xiàng)目的時(shí)序和規(guī)模，合理安排待改造城中村的安置場(chǎng)所和回遷住房建設(shè)。 
　　二是明確城中村改造相關(guān)需求內(nèi)容。出臺(tái)城中村調(diào)查的要求，明確調(diào)查的具體內(nèi)容，制定城中村改造規(guī)劃及計(jì)劃的編制技術(shù)規(guī)范：具體包括：城中村現(xiàn)狀、問(wèn)題及成因、村民改造的意愿、運(yùn)作模式、資金籌集、拆遷補(bǔ)償、改造方式、建筑功能和空間結(jié)構(gòu)、改造后的用地結(jié)構(gòu)、實(shí)施時(shí)序安排、拆遷補(bǔ)償安置要求和配套政策建議等。同時(shí)，需要規(guī)范城中村改造計(jì)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制與審批流程。 
　　三是規(guī)范城中村改造項(xiàng)目的實(shí)施。城市政府應(yīng)對(duì)城中村項(xiàng)目的實(shí)施條件和參與城中村改造的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)做出具體規(guī)定；城中村改造項(xiàng)目可逐步推行招投標(biāo)方式確定開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)；要加強(qiáng)城中村改造項(xiàng)目的合同管理，嚴(yán)格追究違約責(zé)任；監(jiān)察部門(mén)對(duì)項(xiàng)目涉及公共利益的環(huán)節(jié)實(shí)施全程監(jiān)督，確保國(guó)家、集體和村民的利益；加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督力度，對(duì)納入改造計(jì)劃和范圍內(nèi)的城中村，按城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)一管理的要求，實(shí)現(xiàn)城中村建設(shè)活動(dòng)按《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》審核管理、建設(shè)項(xiàng)目的有證跟蹤管理和違法項(xiàng)目的懲罰管理。 
　　四是實(shí)施城中村地區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。將城中村地區(qū)納入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，即時(shí)了解城中村空間資源的開(kāi)發(fā)利用及其變化趨勢(shì)，掌握城中村空間發(fā)展變化的狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法建設(shè)行為，避免新的違法建設(shè)活動(dòng)進(jìn)一步惡化城中村問(wèn)題。 
　　當(dāng)然，城中村的社會(huì)學(xué)屬性決定了城市規(guī)劃的技術(shù)手段只是解決城中村問(wèn)題的方法之一，而城市規(guī)劃以外的政策、策略和措施也要一并同時(shí)考慮，解決好城中村的戶(hù)籍管理、土地和房產(chǎn)市場(chǎng)管理、失業(yè)養(yǎng)老社會(huì)保障等問(wèn)題。 
　　參考文獻(xiàn)： 
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