長三角地區(qū)建筑節(jié)能政策體系實證研究

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摘要：長三角地區(qū)是建設發(fā)展較快的區(qū)域，近幾年來，在建筑節(jié)能方面取得了一定的成就。文章對上海、江蘇、浙江三省市的建筑節(jié)能政策進行系統(tǒng)論述，并對其實施效果與經驗進行了總結.
關鍵詞：建筑節(jié)能;政策體系;長三角地區(qū)

一、引言
建筑領域的能耗巨大。我國每年新建建筑和既有建筑的能耗達3.76億噸標準煤，占全社會終端能耗總量的27.6%，單位建筑面積能耗是發(fā)達國家的2~3倍。城鄉(xiāng)建筑中僅有3.2億m2是節(jié)能建筑，還不到全國建筑總量的1%。建筑能耗已成為我國主要的能源消耗點，推廣建筑節(jié)能迫在眉睫.
長三角地區(qū)包括上海、江蘇、浙江三省市，是我國經濟發(fā)展比較快速的地區(qū)，建筑規(guī)模增幅也位于全國前列。近幾年每年新增建筑面積總量都在4000萬m2以上(見圖1).
建筑能耗是指建筑使用過程中的能耗，包括采暖、空調、照明、熱水、家用電器和其他動力能耗。其中，以采暖和空調能耗為主，占建筑總能耗的50%至70%。據(jù)統(tǒng)計，長三角地區(qū)建筑能耗已占社會終端能耗的20%以上。為有效控制建筑能耗，三省市都出臺了一系列建筑節(jié)能政策來控制建筑能耗.
二、上海市建筑節(jié)能政策的推進
上海市的建筑節(jié)能工作一直走在全國各城市前列。上海市常駐人口超過1700萬，居住建筑和公共建筑竣工面積年均超過3000萬m2，控制建筑能耗是節(jié)能工作的重點.
從1999年開始，上海市各級政府共出臺節(jié)能規(guī)章與規(guī)范性文件53項，其中節(jié)能地方政府規(guī)章1項，節(jié)能地方性規(guī)范性文件52項，覆蓋發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能管理辦法、節(jié)能設計標準、節(jié)能評估與檢查等相關方面，已經形成一個完善的建筑節(jié)能政策體系.
上海市建筑節(jié)能行政法規(guī)初步建立。2005年7月15日上海市出臺了政府規(guī)章《上海市建筑節(jié)能管理辦法》，該辦法對建筑節(jié)能的管理、標準制定、竣工驗收等方面作出規(guī)定，并鼓勵發(fā)展新型建筑材料和節(jié)能建筑，為上海市建筑節(jié)能工作提供有力的法律法規(guī)支撐.
根據(jù)國家和地方現(xiàn)行的政策法規(guī)，2002年出臺的《上海市節(jié)能住宅建筑認定管理暫行辦法》，明確提出對新建建筑進行建筑節(jié)能認證管理.
2003年上海市建設和管理委員會等四個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加快推進上海市建筑節(jié)能工作的若干意見》，明確了實施要求和相關管理措施。2005年4月，上海市建設和交通委員會制定實施了《進一步加強上海民用建筑工程項目建筑節(jié)能管理若干意見》，結合建筑建材業(yè)管理流程的改革，從招標投標、擴初設計、施工圖審查、施工現(xiàn)場動態(tài)監(jiān)管、竣工驗收備案等環(huán)節(jié)加強了對建筑節(jié)能的監(jiān)管。2008年出臺的《上海市固定資產投資項目節(jié)能評估和審查管理暫行辦法》，重點加強了對節(jié)能評估咨詢中介機構的管理.
上海市建筑節(jié)能技術法規(guī)體系也逐步形成。先后編制并發(fā)布實施了《住宅建筑圍護結構節(jié)能應用技術規(guī)程》、《公共建筑節(jié)能設計標準》、《住宅建筑節(jié)能檢測評估標準》、《住宅建筑節(jié)能工程施工質量驗收規(guī)程》等一批地方性工程建設標準規(guī)范，為建筑節(jié)能工作推進提供了有效的技術支撐。以市政府出臺的節(jié)能規(guī)章為核心，節(jié)能的監(jiān)督管理、節(jié)能的技術標準、節(jié)能財政激勵政策等規(guī)范性文件為輔助的建筑節(jié)能政策體系已在上海市初步建立起來（見圖2）.
上海市建筑節(jié)能的管理體系逐步完善。先后建立起推進建筑節(jié)能工作的領導小組和辦公室等有效的組織保障體系。上海市經濟委員會負責對節(jié)能工作實施綜合監(jiān)督管理；上海市建設和交通委員會專門對建筑節(jié)能實施監(jiān)督管理，上海市建筑業(yè)管理辦公室負責建筑節(jié)能的具體實施.
在橫向上，基本形成了由上海市建設交通委牽頭，協(xié)調房地等相關委辦局和市建筑建材業(yè)各職能部門共同協(xié)調推進的工作格局。在縱向，基本建立了市區(qū)兩級屬地化推進建筑節(jié)能的工作機制，為加快推進本市建筑節(jié)能工作奠定了組織保障.
三、江蘇、浙江建筑節(jié)能政策的推進
江蘇、浙江兩省是經濟強省，也是能源消費大省。建筑能耗占全社會能耗的20%以上，建筑節(jié)能政策體系建立關系節(jié)能全局。江蘇、浙江兩省“十五”期末基本完成在新建建筑中全面推進50%節(jié)能標準“，十五”期間平均每年推廣節(jié)能建筑2000萬m2左右，建筑節(jié)能的政策法律體系初步建立起來.
隨著近兩年新增建筑快速增長，江浙兩省都加快了建筑節(jié)能的法規(guī)出臺。目前兩省都形成了以節(jié)能地方政府規(guī)章為核心，節(jié)能地方性規(guī)范文件為輔助的節(jié)能政策體系.
江蘇省政府先后出臺了《關于加強節(jié)能工作的意見》、《江蘇省政府辦公廳關于加強建筑節(jié)能工作的通知》等政府法規(guī)，《江蘇省建筑節(jié)能條例（征求意見稿）》也于2008年4月出臺，在政府行政領域強化對建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。蘇州、南京等建筑節(jié)能先進地區(qū)也較早地出臺了各自的《建筑節(jié)能管理辦法》.
江蘇省建設廳還制定了《關于推進建設系統(tǒng)節(jié)約型社會建設的指導意見》，編制了《江蘇省“十一五”建筑節(jié)能發(fā)展規(guī)劃》，確立了城市新建民用建筑全部達到節(jié)能設計50%、2010年住宅建筑全面實施節(jié)能設計65%、2010年政府既有建筑節(jié)能改造率10%的目標，并在《江蘇省建設領域節(jié)能減排工作實施方案》中提出到“十一五”期末建筑節(jié)能1000萬噸標煤的具體目標。制定了《關于進一步加強江蘇省民用建筑節(jié)能工作的實施意見》，明確了各部門及各實施主體的責任和義務，提出了推進建筑節(jié)能工作的措施和途徑.
江蘇省建設廳積極推進新型墻材革新工作，聯(lián)合經貿委等部門制定了《關于進一步推進墻體材料革新和實施建筑節(jié)能意見》、《江蘇省墻體材料革新“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，加強了建筑節(jié)能與墻材革新間的相互配合、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進工作。此外，江蘇省政府法制辦組織有關部門對原《江蘇省發(fā)展新型墻體材料與推廣節(jié)能建筑管理規(guī)定》進行修改，強化了建筑節(jié)能方面的內容.
建筑節(jié)能標準也進一步完善。江蘇省建設廳編制了《江蘇省民用建筑熱環(huán)境與節(jié)能設計標準》，相繼頒布了《聚氨脂硬泡體屋面防水保溫工程技術規(guī)程》、《民用建筑外保溫RE復合保溫材料技術規(guī)程》等一大批推薦性技術規(guī)程；并率先在國內頒布了《江蘇省節(jié)能住宅小區(qū)評估方法》、《住宅建筑太陽熱水系統(tǒng)一體化設計、安裝與驗收規(guī)程》、《民用建筑節(jié)能工程施工質量驗收規(guī)程》等應用技術標準和規(guī)程；這些標準和規(guī)程的頒布與實施，大大推進了新技術、新產品和新材料的普及應用，促進了建筑節(jié)能工作的發(fā)展.
在建筑節(jié)能的監(jiān)督管理上成立江蘇省建設領域“四節(jié)”領導小組和辦公室，統(tǒng)一領導和協(xié)調江蘇省的建筑節(jié)能工作。2002年頒布了《居住建筑節(jié)能施工圖審查要點》。2005年在國家標準《公共建筑節(jié)能設計標準》的基礎上，通過廣泛征求意見和試用，又下發(fā)了《公共建筑節(jié)能施工圖審查要點》，修編了《居住建筑節(jié)能施工圖審查要點》，并組織編輯了《建筑節(jié)能政策法規(guī)、技術文件及技術問答匯編》。其次加強建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。定期組織對下屬省市的建筑節(jié)能專項檢查，通過檢查引發(fā)各地對建筑節(jié)能的重視，推動建筑節(jié)能工作。此外，建筑節(jié)能政策中也出現(xiàn)經濟激勵政策。江蘇省財政廳、地稅局制定了新型墻材專項基金返還與建筑節(jié)能掛鉤，鼓勵資源綜合利用的稅收政策。江蘇省科技廳也設立專項資金積極扶持建筑節(jié)能科研與科技成果轉化.
在省政府、建設廳與相關節(jié)能部門的努力下，江蘇省形成了較為完善的建筑節(jié)能政策支撐體系：浙江省的建筑節(jié)能政策也分為政府層面和行業(yè)層面。早在2007年浙江省政府便出臺地方政府規(guī)章《浙江省建筑節(jié)能管理辦法》，統(tǒng)一對浙江省內的建筑節(jié)能工作進行管理。隨后發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關于加強建筑節(jié)能工作的通知》，提出到2008年，新建的商品住宅和公共建筑全面實施節(jié)能50%的設計標準，其中杭州、寧波等大城市推行實施節(jié)能65%的標準；到2010年，縣級以上城市新建商品住宅和公共建筑實施節(jié)能65%的標準，基本完成高耗能的既有公共建筑的改造任務.
浙江省特別重視新型墻材的綜合利用，在國內最早推出了地方政府規(guī)章《浙江省新墻體材料開發(fā)利用管理辦法》，規(guī)定從2000年開始在大中城市禁止使用實心粘土磚。據(jù)統(tǒng)計，到2005年全省使用新型墻材的建筑比例達到70%。浙江省通過推廣新型墻體材料推動了建筑節(jié)能的發(fā)展。同時為推進浙江省的建筑節(jié)能工作和新材料、新技術的應用，從2006年開始浙江省每年舉辦一次建筑節(jié)能技術與產品博覽會，以展會的形式向全社會廣泛宣傳建筑節(jié)能、綠色環(huán)保理念，以推進建筑節(jié)能工作的開展.
四、長三角地區(qū)建筑節(jié)能政策建設的效果與經驗總結
上海市、江蘇省、浙江省是我國經濟發(fā)展較快的地區(qū)，城市化進程快，新增建筑多，在建筑節(jié)能政策建設方面也走在了全國前列。經過一段時間的政策實施，建筑節(jié)能取得了一定的效果.
據(jù)統(tǒng)計，2002年至2004年上海市共落實節(jié)能住宅1270萬m2。從2005年起，上海市新建住宅項目已全部執(zhí)行50%節(jié)能設計標準。到2010年新建公共建筑將完成從節(jié)能50%到節(jié)能65%的過渡。與此同時，公共建筑節(jié)能和既有建筑節(jié)能改造也開始起步。“十一五”期末將完成公共建筑節(jié)能改造2000萬m2，同時2010年將完成“舊小區(qū)平改坡綜合改造”條件的既有民用建筑的節(jié)能改造。上海市還積極推進新技術和新能源的使用，預計到2010年建成太陽能光熱系統(tǒng)示范建筑300萬m2，建成可再生能源（重點是太陽能資源、地表水資源、地熱資源）以及建筑節(jié)能新技術、新材料利用等技術示范項目300萬m2.
江蘇省“十五”期間已累計建成節(jié)能建筑8437萬m2，“十五”期末全省建筑節(jié)能設計初步達到50%標準，已建成的節(jié)能建筑共累計節(jié)約能耗達到了67.48億kWh，相當于節(jié)約266萬噸標煤，減少二氧化碳排放665萬噸。到2010年江蘇省城市（含縣城）新建住宅將全部達到節(jié)能50%的標準，部分先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施節(jié)能設計65%的標準。同時實現(xiàn)城市新建建筑太陽能利用率10%以上。從2005年開始，江蘇省開始進行政府機構既有建筑節(jié)能改造，目前已取得一定成果.
通過建筑節(jié)能政策的有效實施，上海、江蘇、浙江這三個地區(qū)的建筑節(jié)能工作取得很好的成果?？偨Y這三個地區(qū)的建筑節(jié)能經驗，有以下幾點值得借鑒：首先，政府高度重視建筑節(jié)能工作。政府部門積極推動建筑節(jié)能立法，如上海市政府頒布的節(jié)能規(guī)章《上海市建筑節(jié)能管理辦法》，浙江省政府出臺的《浙江省建筑節(jié)能管理辦法》，都是在政府層面對建筑節(jié)能的管理法規(guī)。除了這些節(jié)能管理辦法，還制定了《加強建筑節(jié)能工作的通知》等，多種節(jié)能法規(guī)體現(xiàn)了政府對建筑節(jié)能的重視。此外，政府部門還主動建立起建筑節(jié)能的監(jiān)督管理體系，建立起有效的組織負責建筑節(jié)能工作的開展，如上海市建立的覆蓋縱橫兩個層面的建筑節(jié)能管理框架體系，這些部門的設立，保障了建筑節(jié)能法規(guī)的實施和建筑節(jié)能工作的開展.
其次，地方政府都出臺了完善的建筑節(jié)能法規(guī)。從省政府頒布的專門建筑節(jié)能政府規(guī)章《建筑節(jié)能管理辦法》，到建設廳出臺的《建筑節(jié)能十一五發(fā)展規(guī)劃》、《民用建筑節(jié)能設計標準》、《建筑節(jié)能專項檢查》等規(guī)范性文件，再到相關部門出臺的經濟激勵政策等文件，形成了一個以管理辦法為核心，發(fā)展規(guī)劃、設計標準體系、監(jiān)督檢查體系、相關財政扶持體系為輔翼的建筑節(jié)能政策體系。這個政策體系的建立，促進了建筑節(jié)能工作的進展.
最后，一些建筑節(jié)能經濟政策開始出現(xiàn)。如上海市出臺的《上海市節(jié)能減排專項資金管理辦法》、《上海市節(jié)能技術改造項目專項扶持實施辦法》，江蘇省出臺的《江蘇省節(jié)能減排、建筑節(jié)能專項引導資金管理暫行辦法》等，這些政策的出臺都發(fā)揮了積極作用。雖然這些政策的覆蓋面還很窄，但作為一個積極的信號，充分表明這些地區(qū)開始重視建筑節(jié)能經濟政策的激勵作用，隨著建筑節(jié)能工作的進一步開展，這些經濟政策將逐步完善起來.

五、結語
通過對長三角地區(qū)三個省市在建筑節(jié)能政策體系建立方面經驗總結可以看出，地方政府一直在致力于建筑節(jié)能推廣和普及的工作，并取得了一定成果，但仍然存在一些需要進一步完善的地方：首先，在建筑節(jié)能法律政策的執(zhí)行與監(jiān)督層面缺少必要的支持。雖然相關法規(guī)對建筑節(jié)能進行了規(guī)范，但對違反節(jié)能標準的情況沒有加以規(guī)定，加上目前建筑節(jié)能檢查與監(jiān)督體系的不完善，違反節(jié)能標準的成本太低，導致目前節(jié)能標準并不能真正起到約束作用.
其次，建筑節(jié)能經濟激勵政策開始出現(xiàn)，但還需在范圍和廣度上有所加強。目前國家對新型建筑材料與新能源都出臺了經濟扶持政策，地方政府也出臺了相關財政補貼政策，但經濟政策的覆蓋面太窄。借鑒國外經驗，今后應該加大國家和地方專項節(jié)能基金、建筑節(jié)能補貼、建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠、建筑節(jié)能貸款優(yōu)惠等多項經濟政策的力度.
最后，建筑節(jié)能標準與標識體系仍未完全建立起來。目前上海市已經開始實行建筑節(jié)能認證政策，但該政策尚為推薦性，并非強制性。國家層面上與其它大部分地區(qū)仍未出臺建筑節(jié)能的相關認證法律與標準。相關能效標準與標識的缺乏不利于建筑節(jié)能政策的推廣.
[建設部2009年軟科學研究項目課題“建筑業(yè)發(fā)展及推廣節(jié)能科技的政策支撐體系研究”，項目編號2009-R1-5]
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