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新電改方案被指過(guò)于理想
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中國(guó)的電力體制改革需要第二份“5號(hào)文”嗎?
12年前那份近萬(wàn)字的《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件),謀定了中國(guó)電力行業(yè)“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革路徑和目標(biāo)。如今改革行至半程——廠網(wǎng)基本分開(kāi)、主輔基本分離——又陷入僵局,相關(guān)主管部門(mén)不得不再次籌謀一套新的電力體制改革方案。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,新電改方案目前經(jīng)過(guò)幾輪的征求意見(jiàn)和修改,基本雛形已經(jīng)漸顯。值得注意的是,新方案或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所提出的輸配分開(kāi),而是采用“放開(kāi)兩頭,監(jiān)管中間”的改革方向,重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是配售電側(cè)的改革。具體來(lái)說(shuō),主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分,允許民間資本進(jìn)入。
此外,按照最新的方案方向,以往呼聲很高的“調(diào)度獨(dú)立”或?qū)⒂?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代,交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng),但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到,此前,牽頭電改方案的國(guó)家發(fā)改委曾委托相關(guān)機(jī)構(gòu)起草了一份售電側(cè)改革的課題研究。該研究提出,當(dāng)前的最小改革方式是“網(wǎng)售分離”,成立國(guó)家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購(gòu)售電服務(wù)公司。
但據(jù)稱這一方案在此輪電改討論中被指“過(guò)于理想”。知情人士表示,最新的方向,可能仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng),不會(huì)剝離出去。
新方案
國(guó)電電力(2.97,0.14,4.95%)漲停,華銀電力(4.87,0.44,9.93%)漲停,華電國(guó)際(4.31,-0.01,-0.23%)漲幅超過(guò)8%……
10月30日下午,十?dāng)?shù)支電力股突然全線上漲,當(dāng)天滬深兩市股指小幅走高,滬指一度漲幅0.48%。“電力股抬升大盤(pán)近5個(gè)點(diǎn),這得至少上百億的資金在推動(dòng)。”有市場(chǎng)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,對(duì)這一波行情的解釋?zhuān)嘀赶騼商烨罢匍_(kāi)的電力體制改革方案專(zhuān)家座談會(huì)。
國(guó)家發(fā)改委10月28日組織召開(kāi)的這場(chǎng)專(zhuān)家座談會(huì),研究了國(guó)家發(fā)改委起草的最新版電力體制改革方案。據(jù)一位接近該會(huì)議的人士透露,此次會(huì)議拿出的新方案與之前的征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有太大變化,而且很可能將是最終方案。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,新電改方案主要包括輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。而且,這次的新改革方案不同于2002年的“廠網(wǎng)分開(kāi)”,也不同于2011年的“主輔分離”,或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所延續(xù)的“輸配分開(kāi)”步驟,而是采用“放開(kāi)兩頭,監(jiān)管中間”的改革方向,重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是“配售電側(cè)的改革”。
目前,配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理,配售電改革的主要影響對(duì)象將是目前龐大的地方供電系統(tǒng)。改革方案最大的爭(zhēng)議來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)——是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離,還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股,還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。
據(jù)了解,方案在征求意見(jiàn)階段討論激烈。質(zhì)疑者認(rèn)為,此方案沒(méi)有實(shí)質(zhì)性推進(jìn),按照5號(hào)文,本輪電改的重點(diǎn)將是針對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行“輸配分開(kāi)”的改革,但是新的方案并沒(méi)有“輸配分開(kāi)”的內(nèi)容;而且新方案并沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)有存量進(jìn)行任何改變,不管是配電方面還是售電側(cè),都是基于增量的改變,是一份基于不改變電網(wǎng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的增量改革方案,沒(méi)有涉及和解決當(dāng)前電改推進(jìn)中的核心問(wèn)題。
一位地方發(fā)電企業(yè)人士表示,從2002年至今,每一次電改有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn),都伴隨著大刀闊斧的分拆和重組:2002年廠網(wǎng)分開(kāi),拆分了國(guó)家電力公司為兩電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)公司等11個(gè)電力巨頭;2011年的主輔分離改革,又將四大電力輔業(yè)公司和電網(wǎng)剝離的輔業(yè)合并為兩家電力輔業(yè)公司,所以他認(rèn)為,“新一輪的改革步子可以大一些”。
而一位接近方案起草的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,之所以方案如此,很大程度上在于考慮到如果按照5號(hào)文大刀闊斧地去推進(jìn)“輸配分開(kāi)”,很可能形成難以推進(jìn)的尷尬,所以選擇相對(duì)柔和的漸進(jìn)式改革方式,總結(jié)來(lái)看,就是“改革要具有實(shí)操性,重在可以推進(jìn)”。
兩種博弈
新一輪電改的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)和發(fā)力實(shí)際是從2014年開(kāi)始的。
今年年初,國(guó)家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中明確提出將推動(dòng)盡快出臺(tái)進(jìn)一步深化電力體制改革的意見(jiàn),并明確了此輪電改的基本方向和核心:積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革,推進(jìn)輸配電價(jià)改革,提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案。
此后,發(fā)改委體改司頻繁召集電力相關(guān)企業(yè)和專(zhuān)家等就新電改方案進(jìn)行座談,特別是進(jìn)入6月份后,習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)提出“要抓緊制定電力體制改革總體方案”后座談會(huì)更加密集。
一位接近方案修訂的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,討論的結(jié)果就是方案幾易其稿,以國(guó)家能源局最先提出的電網(wǎng)“調(diào)度獨(dú)立”為例,在制定方案時(shí)幾經(jīng)博弈變?yōu)榻灰字行莫?dú)立。按照最新的方案方向,調(diào)度獨(dú)立或?qū)⒁?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代,交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng),但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。
目前,南方電網(wǎng)并未設(shè)立單獨(dú)的交易中心,所有交易職能掛在南網(wǎng)總部下屬市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)部市場(chǎng)交易處,國(guó)家電網(wǎng)[微博]方面則在2006年設(shè)立了隸屬國(guó)網(wǎng)總部的國(guó)家電網(wǎng)交易中心,并分設(shè)國(guó)網(wǎng)總部、區(qū)域電網(wǎng)和省網(wǎng)三級(jí)電力交易中心。
“將交易中心相對(duì)獨(dú)立出來(lái),既照顧到了電網(wǎng)企業(yè)的情緒,也推進(jìn)了交易體系的改革,這對(duì)于加緊推動(dòng)電改破局較為關(guān)鍵。”一位接近國(guó)家能源局的人士表示,推進(jìn)比僵持要好。
另外的一個(gè)重要博弈來(lái)自于電網(wǎng)的分拆。對(duì)于此輪電改,很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為應(yīng)該拆分電網(wǎng)以對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行徹底的改革,拆分的觀點(diǎn)也分物理拆分和業(yè)務(wù)拆分多種。
物理拆分也分兩種主流觀點(diǎn):一是將現(xiàn)有國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)的區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行切割獨(dú)立;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為可將中國(guó)的兩家電網(wǎng)進(jìn)行重組,然后分為南方電網(wǎng)、東北電網(wǎng)、北方電網(wǎng)和中央電網(wǎng)4家電網(wǎng)企業(yè),按地域授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng),各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個(gè)電網(wǎng)公司,四個(gè)區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé),設(shè)備的管理按地域劃分,由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。
業(yè)務(wù)拆分則是認(rèn)為應(yīng)將電網(wǎng)公司的調(diào)度和交易部分剝離出來(lái),同時(shí)配電、售電、電力科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)設(shè)備輔業(yè)也都從電網(wǎng)獨(dú)立和剝離出來(lái),電網(wǎng)公司變?yōu)榧兇獾膶?zhuān)門(mén)以輸電為主要業(yè)務(wù)的公司。
但這些拆分的觀點(diǎn)遭到了電網(wǎng)企業(yè)的反對(duì)。“電改方案的制訂充滿了博弈,發(fā)電企業(yè)這次不吱聲,電網(wǎng)企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈,要求輸配一體化,現(xiàn)在的方案就是這么博弈出來(lái)的一個(gè)結(jié)果。”上述接近方案修訂的人士表示。
最大亮點(diǎn)
目前,新方案的最大亮點(diǎn)可能來(lái)自配售電側(cè)的改革,主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分,允許民間資本進(jìn)入。
早在今年3月份就有消息稱電網(wǎng)售電側(cè)將引入民營(yíng)資本進(jìn)行“混改”,但此后該消息被國(guó)家電網(wǎng)否認(rèn)。5月底,國(guó)家電網(wǎng)公布的“混改路線圖”決定開(kāi)放分布式電源并網(wǎng)工程和電動(dòng)汽車(chē)充換電站設(shè)施市場(chǎng),售電側(cè)“混改”未出現(xiàn)在其中。
“目前電改方向基本確定,難點(diǎn)在于如何落地,對(duì)于如何實(shí)施目前沒(méi)有更為細(xì)化的方案,特別是售電側(cè)改革,通過(guò)何種模式落地還很難說(shuō)。”上述接近方案起草的人士表示。
配售電側(cè)改革最大的爭(zhēng)議,來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán):是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離,還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股,還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。
“每一種方式,都會(huì)帶來(lái)新的難題。”一位曾參與起草拆分國(guó)家電力公司方案的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,“以售電公司為例,如果是在現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司,這些公司如何對(duì)抗具有先天優(yōu)勢(shì)的電網(wǎng)體系的售電公司?如果是以電網(wǎng)為主導(dǎo)混改現(xiàn)有售電公司的部分股權(quán),那么不僅會(huì)讓產(chǎn)權(quán)更加模糊,而且對(duì)建立雙邊或多邊交易的電力交易市場(chǎng)并無(wú)多少益處。”
其實(shí),對(duì)于新電改方案的售電側(cè)改革,國(guó)家發(fā)改委此間曾委托起草了一份相關(guān)的課題研究。該課題研究提出,當(dāng)前的最小改革方式是“網(wǎng)售分離”,成立國(guó)家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購(gòu)售電服務(wù)公司。
該購(gòu)售電服務(wù)公司將承擔(dān)現(xiàn)有電網(wǎng)公司全部營(yíng)銷(xiāo)業(yè)務(wù),包括抄表、收費(fèi)、合同、結(jié)算、用電信息、節(jié)能服務(wù)、低壓故障排除、清潔能源補(bǔ)貼支付等,同步公布全部初始輸配電價(jià)。同時(shí),成立購(gòu)售電服務(wù)公司之后,應(yīng)有一段過(guò)渡期,過(guò)渡期內(nèi)發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、用戶目錄電價(jià)、發(fā)用電購(gòu)售結(jié)算關(guān)系“三不動(dòng)”,然后下一步是分區(qū)域搭建現(xiàn)貨市場(chǎng),同時(shí)分省放開(kāi)用戶,并設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表,成立市場(chǎng)性的購(gòu)售電公司。
然而據(jù)了解,這一方案在此輪電改討論中被指“過(guò)于理想”,目前最新的可能,仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng),而不會(huì)剝離出去。
目前,配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,且不算縣一級(jí)龐大的供電局,僅地市級(jí)的供電局,全國(guó)就有300多個(gè),這些供電系統(tǒng)的資產(chǎn)分布和管理情況十分復(fù)雜,如果進(jìn)行改革,勢(shì)必會(huì)有較大變化,如果是對(duì)增量進(jìn)行改革,由于增量的定義也還不清楚,但不可否認(rèn)的是,無(wú)論是存量的增量還是純粹的增量,都會(huì)對(duì)現(xiàn)有地方供電系統(tǒng)有所沖擊。“令人擔(dān)憂的是,目前方案表面上很熱鬧,但實(shí)際上并無(wú)多少新意和干貨,只有配電增量放開(kāi),售電民資進(jìn)入,算是新意,但可以預(yù)料其命運(yùn)不會(huì)比大用戶直接交易好多少。”中電國(guó)際政策研究室副主任王冬容表示,所以在這個(gè)時(shí)候,很有必要討論電改的最小方式和合理路徑。
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