新電改方案被指過(guò)于理想

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　　中國(guó)的電力體制改革需要第二份“5號(hào)文”嗎?

　　12年前那份近萬(wàn)字的《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件)，謀定了中國(guó)電力行業(yè)“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革路徑和目標(biāo)。如今改革行至半程——廠網(wǎng)基本分開(kāi)、主輔基本分離——又陷入僵局，相關(guān)主管部門(mén)不得不再次籌謀一套新的電力體制改革方案。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，新電改方案目前經(jīng)過(guò)幾輪的征求意見(jiàn)和修改，基本雛形已經(jīng)漸顯。值得注意的是，新方案或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所提出的輸配分開(kāi)，而是采用“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”的改革方向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是配售電側(cè)的改革。具體來(lái)說(shuō)，主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。

　　此外，按照最新的方案方向，以往呼聲很高的“調(diào)度獨(dú)立”或?qū)⒂?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，此前，牽頭電改方案的國(guó)家發(fā)改委曾委托相關(guān)機(jī)構(gòu)起草了一份售電側(cè)改革的課題研究。該研究提出，當(dāng)前的最小改革方式是“網(wǎng)售分離”，成立國(guó)家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購(gòu)售電服務(wù)公司。

　　但據(jù)稱這一方案在此輪電改討論中被指“過(guò)于理想”。知情人士表示，最新的方向，可能仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng)，不會(huì)剝離出去。

　　新方案

　　國(guó)電電力(2.97,0.14,4.95%)漲停，華銀電力(4.87,0.44,9.93%)漲停，華電國(guó)際(4.31,-0.01,-0.23%)漲幅超過(guò)8%……

　　10月30日下午，十?dāng)?shù)支電力股突然全線上漲，當(dāng)天滬深兩市股指小幅走高，滬指一度漲幅0.48%。“電力股抬升大盤(pán)近5個(gè)點(diǎn)，這得至少上百億的資金在推動(dòng)。”有市場(chǎng)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，對(duì)這一波行情的解釋?zhuān)嘀赶騼商烨罢匍_(kāi)的電力體制改革方案專(zhuān)家座談會(huì)。

　　國(guó)家發(fā)改委10月28日組織召開(kāi)的這場(chǎng)專(zhuān)家座談會(huì)，研究了國(guó)家發(fā)改委起草的最新版電力體制改革方案。據(jù)一位接近該會(huì)議的人士透露，此次會(huì)議拿出的新方案與之前的征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有太大變化，而且很可能將是最終方案。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，新電改方案主要包括輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開(kāi)和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。而且，這次的新改革方案不同于2002年的“廠網(wǎng)分開(kāi)”，也不同于2011年的“主輔分離”，或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所延續(xù)的“輸配分開(kāi)”步驟，而是采用“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”的改革方向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是“配售電側(cè)的改革”。

　　目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理，配售電改革的主要影響對(duì)象將是目前龐大的地方供電系統(tǒng)。改革方案最大的爭(zhēng)議來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)——是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。

　　據(jù)了解，方案在征求意見(jiàn)階段討論激烈。質(zhì)疑者認(rèn)為，此方案沒(méi)有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，按照5號(hào)文，本輪電改的重點(diǎn)將是針對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行“輸配分開(kāi)”的改革，但是新的方案并沒(méi)有“輸配分開(kāi)”的內(nèi)容;而且新方案并沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)有存量進(jìn)行任何改變，不管是配電方面還是售電側(cè)，都是基于增量的改變，是一份基于不改變電網(wǎng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的增量改革方案，沒(méi)有涉及和解決當(dāng)前電改推進(jìn)中的核心問(wèn)題。

　　一位地方發(fā)電企業(yè)人士表示，從2002年至今，每一次電改有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，都伴隨著大刀闊斧的分拆和重組：2002年廠網(wǎng)分開(kāi)，拆分了國(guó)家電力公司為兩電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)公司等11個(gè)電力巨頭;2011年的主輔分離改革，又將四大電力輔業(yè)公司和電網(wǎng)剝離的輔業(yè)合并為兩家電力輔業(yè)公司，所以他認(rèn)為，“新一輪的改革步子可以大一些”。

　　而一位接近方案起草的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，之所以方案如此，很大程度上在于考慮到如果按照5號(hào)文大刀闊斧地去推進(jìn)“輸配分開(kāi)”，很可能形成難以推進(jìn)的尷尬，所以選擇相對(duì)柔和的漸進(jìn)式改革方式，總結(jié)來(lái)看，就是“改革要具有實(shí)操性，重在可以推進(jìn)”。

　　兩種博弈

　　新一輪電改的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)和發(fā)力實(shí)際是從2014年開(kāi)始的。

　　今年年初，國(guó)家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出將推動(dòng)盡快出臺(tái)進(jìn)一步深化電力體制改革的意見(jiàn)，并明確了此輪電改的基本方向和核心：積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革，推進(jìn)輸配電價(jià)改革，提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案。

　　此后，發(fā)改委體改司頻繁召集電力相關(guān)企業(yè)和專(zhuān)家等就新電改方案進(jìn)行座談，特別是進(jìn)入6月份后，習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)提出“要抓緊制定電力體制改革總體方案”后座談會(huì)更加密集。

　　一位接近方案修訂的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，討論的結(jié)果就是方案幾易其稿，以國(guó)家能源局最先提出的電網(wǎng)“調(diào)度獨(dú)立”為例，在制定方案時(shí)幾經(jīng)博弈變?yōu)榻灰字行莫?dú)立。按照最新的方案方向，調(diào)度獨(dú)立或?qū)⒁?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門(mén)監(jiān)管。

　　目前，南方電網(wǎng)并未設(shè)立單獨(dú)的交易中心，所有交易職能掛在南網(wǎng)總部下屬市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)部市場(chǎng)交易處，國(guó)家電網(wǎng)[微博]方面則在2006年設(shè)立了隸屬國(guó)網(wǎng)總部的國(guó)家電網(wǎng)交易中心，并分設(shè)國(guó)網(wǎng)總部、區(qū)域電網(wǎng)和省網(wǎng)三級(jí)電力交易中心。

　　“將交易中心相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，既照顧到了電網(wǎng)企業(yè)的情緒，也推進(jìn)了交易體系的改革，這對(duì)于加緊推動(dòng)電改破局較為關(guān)鍵。”一位接近國(guó)家能源局的人士表示，推進(jìn)比僵持要好。

　　另外的一個(gè)重要博弈來(lái)自于電網(wǎng)的分拆。對(duì)于此輪電改，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為應(yīng)該拆分電網(wǎng)以對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行徹底的改革，拆分的觀點(diǎn)也分物理拆分和業(yè)務(wù)拆分多種。

　　物理拆分也分兩種主流觀點(diǎn)：一是將現(xiàn)有國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)的區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行切割獨(dú)立;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為可將中國(guó)的兩家電網(wǎng)進(jìn)行重組，然后分為南方電網(wǎng)、東北電網(wǎng)、北方電網(wǎng)和中央電網(wǎng)4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權(quán)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)，各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個(gè)電網(wǎng)公司，四個(gè)區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。

　　業(yè)務(wù)拆分則是認(rèn)為應(yīng)將電網(wǎng)公司的調(diào)度和交易部分剝離出來(lái)，同時(shí)配電、售電、電力科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)設(shè)備輔業(yè)也都從電網(wǎng)獨(dú)立和剝離出來(lái)，電網(wǎng)公司變?yōu)榧兇獾膶?zhuān)門(mén)以輸電為主要業(yè)務(wù)的公司。

　　但這些拆分的觀點(diǎn)遭到了電網(wǎng)企業(yè)的反對(duì)。“電改方案的制訂充滿了博弈，發(fā)電企業(yè)這次不吱聲，電網(wǎng)企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈，要求輸配一體化，現(xiàn)在的方案就是這么博弈出來(lái)的一個(gè)結(jié)果。”上述接近方案修訂的人士表示。

　　最大亮點(diǎn)

　　目前，新方案的最大亮點(diǎn)可能來(lái)自配售電側(cè)的改革，主要是放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。

　　早在今年3月份就有消息稱電網(wǎng)售電側(cè)將引入民營(yíng)資本進(jìn)行“混改”，但此后該消息被國(guó)家電網(wǎng)否認(rèn)。5月底，國(guó)家電網(wǎng)公布的“混改路線圖”決定開(kāi)放分布式電源并網(wǎng)工程和電動(dòng)汽車(chē)充換電站設(shè)施市場(chǎng)，售電側(cè)“混改”未出現(xiàn)在其中。

　　“目前電改方向基本確定，難點(diǎn)在于如何落地，對(duì)于如何實(shí)施目前沒(méi)有更為細(xì)化的方案，特別是售電側(cè)改革，通過(guò)何種模式落地還很難說(shuō)。”上述接近方案起草的人士表示。

　　配售電側(cè)改革最大的爭(zhēng)議，來(lái)自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)：是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)徹底剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司。

　　“每一種方式，都會(huì)帶來(lái)新的難題。”一位曾參與起草拆分國(guó)家電力公司方案的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“以售電公司為例，如果是在現(xiàn)有售電市場(chǎng)基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營(yíng)售電公司，這些公司如何對(duì)抗具有先天優(yōu)勢(shì)的電網(wǎng)體系的售電公司?如果是以電網(wǎng)為主導(dǎo)混改現(xiàn)有售電公司的部分股權(quán)，那么不僅會(huì)讓產(chǎn)權(quán)更加模糊，而且對(duì)建立雙邊或多邊交易的電力交易市場(chǎng)并無(wú)多少益處。”

　　其實(shí)，對(duì)于新電改方案的售電側(cè)改革，國(guó)家發(fā)改委此間曾委托起草了一份相關(guān)的課題研究。該課題研究提出，當(dāng)前的最小改革方式是“網(wǎng)售分離”，成立國(guó)家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購(gòu)售電服務(wù)公司。

　　該購(gòu)售電服務(wù)公司將承擔(dān)現(xiàn)有電網(wǎng)公司全部營(yíng)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，包括抄表、收費(fèi)、合同、結(jié)算、用電信息、節(jié)能服務(wù)、低壓故障排除、清潔能源補(bǔ)貼支付等，同步公布全部初始輸配電價(jià)。同時(shí)，成立購(gòu)售電服務(wù)公司之后，應(yīng)有一段過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、用戶目錄電價(jià)、發(fā)用電購(gòu)售結(jié)算關(guān)系“三不動(dòng)”，然后下一步是分區(qū)域搭建現(xiàn)貨市場(chǎng)，同時(shí)分省放開(kāi)用戶，并設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表，成立市場(chǎng)性的購(gòu)售電公司。

　　然而據(jù)了解，這一方案在此輪電改討論中被指“過(guò)于理想”，目前最新的可能，仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng)，而不會(huì)剝離出去。

　　目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的供電局獨(dú)立核算和管理。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，且不算縣一級(jí)龐大的供電局，僅地市級(jí)的供電局，全國(guó)就有300多個(gè)，這些供電系統(tǒng)的資產(chǎn)分布和管理情況十分復(fù)雜，如果進(jìn)行改革，勢(shì)必會(huì)有較大變化，如果是對(duì)增量進(jìn)行改革，由于增量的定義也還不清楚，但不可否認(rèn)的是，無(wú)論是存量的增量還是純粹的增量，都會(huì)對(duì)現(xiàn)有地方供電系統(tǒng)有所沖擊。“令人擔(dān)憂的是，目前方案表面上很熱鬧，但實(shí)際上并無(wú)多少新意和干貨，只有配電增量放開(kāi)，售電民資進(jìn)入，算是新意，但可以預(yù)料其命運(yùn)不會(huì)比大用戶直接交易好多少。”中電國(guó)際政策研究室副主任王冬容表示，所以在這個(gè)時(shí)候，很有必要討論電改的最小方式和合理路徑。