《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》解讀

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

　　文/李繼忠 章學祥

　　一、引言

　　2014年12月4日財政部和發(fā)改委同日就PPP發(fā)槍，出臺發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。想必住建部偷著樂，原建設部早在2004年頒布126號文就提出要在市政公用領域推行特許經(jīng)營制度，毫無疑問是住建部首發(fā)PPP第一槍。以前，大家都在談要不要PPP，三槍之后，現(xiàn)在則到了如何PPP(實操階段)。毫無疑問，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡稱財金〔2014〕113號文)出臺對“政府和社會資本合作項目”(PPP項目)項目實際操作產(chǎn)生積極正面推動作用。

　　筆者《評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六》一文2014年10月26日發(fā)在法律圖書館法律論文資料庫，該文主要是從宏觀方面對財金[2014]76號文進行評價。筆者針對財金〔2014〕76號文將PPP定義(翻譯)為“政府和社會資本合作”提出異議。該文點擊率還可以，多日處在本季論文排行榜第一，表明業(yè)界十分關注PPP，也鼓勵筆者不揣淺陋將學習財金[2014]113號體會寫出來供大家拍磚。

　　二、按照中國目前法律規(guī)定PPP項目應該適用《中華人民共和國招標投標法》

　　財金[2014]113號文第一條開宗明義“為科學規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標投標法》，這不是財金 [2014]113號文主筆的疏忽而是蓄意。

　　財金[2014]113號文第十一條“(七)采購方式選擇”稱“項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。”明確規(guī)定PPP項目采購適用《政府采購法》，這是財政部一貫的觀點，先前的財金[2014]76號文規(guī)定地方財政部門應當會同行業(yè)主管部門，按照政府采購規(guī)定選擇項目合作伙伴。

　　筆者認為，法律適用問題是重大問題，財政部將PPP項目納入《政府采購法》符合中國法律(包括《政府采購法》)嗎?筆者認為將PPP項目納入《政府采購法》不符合現(xiàn)行中國法律規(guī)定。

　　為什么有人將PPP項目納入《政府采購法》調(diào)整?筆者認為，原因復雜。作為中華人民共和國執(zhí)業(yè)律師，本文僅僅從法律角度分析原因。

　　首先，主張PPP項目適用《政府采購法》人士不清楚PPP項目并不是“政府投資項目”。

　　(一)國際實踐證明PPP項目不是政府投資項目。

　　1、PPP模式中典型的BOT 是發(fā)展中國家的領導人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎設施并制訂了世界上第一個BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式的通行語。BOT 強調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎勵計劃以吸引民間投資，例如免稅等。

　　2、2014年10月23日發(fā)布的《第二十一屆APEC財長會聯(lián)合聲明》附件A《APEC區(qū)域基礎設施PPP項目實施路線圖》明確“考慮到 APEC區(qū)域巨大的基礎設施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎設施的可行模式”，傳統(tǒng)的政府采購模式無疑是政府投資項目。

　　3、英國PPP模式最佳實踐表明PPP項目是“私人融資”項目，PFI現(xiàn)在PF2是也。

　　(二)財金[2014]113號文第二十四條明確“政府和社會資本合作項目”(PPP項目)不是“政府投資項目”。

　　財金[2014]113號文比比皆是“政府和社會資本合作項目”。何為“政府和社會資本合作項目”?按照財金[2014]76號文關于PPP定義(解讀)，我們可以將“政府和社會資本合作項目”置換成“PPP項目”。那問題來了，PPP項目是政府項目嗎?PPP項目是政府投資項目嗎?PPP項目是私人投資項目(非政府投資項目)嗎?

　　財金[2014]113號文第二十四條明確“項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉移”充分表明PPP項目是“非政府投資項目”。

　　政府能否“根據(jù)項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領域建設”(國發(fā)[2014]60號文)將PPP項目認定為(轉變)為“政府投資項目”?筆者的觀點，如此認定不妥。

　　其次，主張PPP項目適用《政府采購法》人士無視中國法律規(guī)定。(1)主張PPP項目適用《政府采購法》的人士忽略(忘了)《政府采購法》第四條“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”之規(guī)定!(2)主張PPP項目適用《政府采購法》的人士忽略(忘了)《政府采購法》第二條第四款、第五款及第六款對貨物、工程和服務的定義?！墩少彿ā访鞔_定義“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”為了適用《政府采購法》，有人蓄意將PPP項目認定為政府采購服務。筆者認為，將PPP項目解釋為服務采購是閉著眼說話，有點點無賴哦。(3)財政部政府采購管理辦公室主任觀點十分典型，但是似是而非。該主任在第六屆“中國-亞行知識共享平臺：深化公私合作”研討會上有個主題發(fā)言，該主任認為“按照政府采購規(guī)則選擇 PPP合作方是國際通行做法”。筆者對該主任的觀點不表示異議，國際上確實是將PPP項目納入政府采購。您可以言必稱國際慣例但不要忘記中國國情和法律規(guī)定。中國《政府采購法》第二條第二款明確“政府采購”內(nèi)涵為“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”，由此可以得出結論：在中國貨物、工程和服務是否納入政府采購的標準是否使用“財政性資金”!該主任還稱“各國實踐表明，PPP付費方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費，也就是公共采購，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務;另一類是使用者付費，也就是特許經(jīng)營。因此，國際上普遍將服務和工程特許經(jīng)營權的授予視為政府采購公共服務的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎設施和公用事業(yè)的融資方式”筆者對此也沒有異議(確實是事實)。但是按照中國《政府采購法》分析，由于“使用者付費”的PPP項目也就是特許經(jīng)營項目還款來源為終端用戶付費政府并沒有財政性資金投入，故將“使用者付費”的PPP項目納入政府采購范疇不符合中國采購法。

　　再次，主張PPP項目適用《政府采購法》人士不懂PPP項目為什么要適用《招標投標法》。法律包括《政府采購法》明確規(guī)定工程采購必須適用《招標投標法》，這是明確無異議的。工程項目為什么要適用《招標投標法》進行公開招投標?相關的招標投標法律規(guī)定不是從“融資”(錢)角度來規(guī)定的(在此不展開)。

　　最后，“《招標投標法》強調(diào)工程建設項目，《政府采購法》強調(diào)使用財政性資金。二者適用于大多數(shù)PPP項目，但有些PPP項目并非工程建設項目，故不應適用《招標投標法》;有些PPP項目是用戶付費，或無法判斷是否屬采購范圍，不應適用《政府采購法》。實踐中，兩部法律都以公開招標為主要方式，整個招標過程過于嚴格，對長達十幾、幾十年的合同，沒有給政企雙方足夠的協(xié)商空間。”(王守清語)，筆者對教授觀點十分贊同。筆者認為《招標投標法》更適合工程采購的傳統(tǒng)模式而不適合PPP項目，故要修法。筆者認為，修法遠遠不夠，要盡快出臺PPP專門法律。

　　三、結合本土實踐學習國外最佳實踐(如何理解SPV)

　　財金[2014]113號文第一條“為科學規(guī)范地推廣運用政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國招標投標法》，對此筆者可以理解。通觀財金[2014]113號內(nèi)容我們可以得出結論：財金[2014]113號文主筆參照了國際實踐無疑。財金[2014]113號文內(nèi)容包括附2 名詞解釋充分證明了“令人欣喜的是，克強總理和樓部長目前在積極推動第三波PPP，而且表面看是真正與國際接軌的一波，以求吸引社會資金、減少政府債務、進行財稅預算改革”之說是有充分依據(jù)和理由的。

　　筆者認為財金[2014]113號文關于“項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構”及第二十三條“社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門(政府和社會資本合作中心)應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司”之規(guī)定有點點混亂。

　　第二十三條是三段話，牽涉到至少三個以上主體，“相關機構”是相當神秘(何機構)?“相關機構”是否就是“項目實施機構”?“相關機構”同“政府”是啥關系?信托還是代理?“項目實施機構”同“政府”也是有區(qū)別的。根據(jù)中國公司法來理解，財金[2014]113號文之二十三條如此規(guī)定邏輯混亂，法律關系不清，存在利益沖突。

　　筆者不敢妄下結論，稱財金[2014]113號文參照英國PPP最佳模式。筆者結合英國最新規(guī)定(也不新了)談談英國PPP項目中項目公司股權結構(股權投資)新變化。

　　英國PPP/PFI的新模式PF2。二十年來，公私伙伴關系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項目采取的私人融資項目(PFI)來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎及服務及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導者(領先)地位。然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤(吸引力)。2012年12月5日，英國財政部(HM Treasury)公布“關于公私伙伴關系新模式”(A New Approach to Public Private Partnerships)政策文件(英文簡稱：PF2 Policy) 和“私人融資(2)標準化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文簡稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項目指引(PFI guidance)的“私人融資項目標準化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對英國基礎設施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。

　　PF2關于股權投資及SPV組成新變化。PF2新變化之一體現(xiàn)在英國SPV(特殊目的公司或項目公司)不允許具體采購公共部門(對應中國“項目實施機構”)投資入股并持有SPV股份。但是為了加強公私伙伴關系，英國財政部在財政部內(nèi)新設立一個機構，名字叫central government unit(CGU)(希望中國財政部擬設立“中央支持基金”匹配CGU),由它關注PPP項目的商務問題(commercially-focused)。 CGU投入并負責公共部門股權投資安排(the public sector equity investment vehicle)，GGU獨立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權投資，換句話講，SPV(項目公司)的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。

　　國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”“起草說明”中稱，特許經(jīng)營立法，有利于發(fā)揮市場機制作用，促進政府職能轉變。通過特許經(jīng)營，政府從市場能有效配置資源的領域退出，有利于解決管辦不分的問題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問題上，英國的經(jīng)驗是地方政府退中央政府進。

　　筆者提醒PPP專家們高度關注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機制及做法，如此可以少走彎路。

　　四、如何理解財金[2014]113號部分相應條款

　　(一)如何理解財金[2014]113號文第六條“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式”?

　　第六條其實是個定性判斷(經(jīng)驗判斷或價值判斷)，在法律人士看來第六條其實是可有可無。中國及世界PPP項目的實踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”適宜采取PPP模式。能否反過來講“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機制不太靈活、市場化程度不高的基礎設施及公共服務類項目”不適宜采取PPP模式嗎?恰恰是“投資規(guī)模不大、但有需求、價格調(diào)整機制不太靈活、市場化程度不高的基礎設施及公共服務類項目”更需要PPP。那些項目可以采取PPP模式?筆者認為國家發(fā)改委“政府指導下的最新操作模式分為經(jīng)營性項目(具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目)、準經(jīng)營性項目(經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施)、非經(jīng)營性項目(缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務)(發(fā)改投資 (2014)2724號文)或許更全面。筆者要指出的是(提醒)“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”是否就必須采取PPP模式嗎?這要結合物有所值來判斷，詳見下面論述。

　　筆者認為PPP模式實際是個治國模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)強調(diào)，PPP“是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革”，如此重要的變革(改革)舉措更應該做好頂層設計。

　　(二)如何理解財金[2014]113號文第八條“財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”之規(guī)定?

　　筆者認為，根據(jù)國際上最佳實踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實施PPP模式的牛鼻子。根據(jù)財金(2014)113號文對定性和定量的解釋，筆者可以得出結論：項目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等”及采取PPP模式“是否降低項目全生命周期成本”。筆者將第八條要表達的觀點提煉出(明確)是否“物有所值”(value for money)是項目是否適用PPP模式的關鍵(前提條件)。

　　(三)如何理解財金[2014]113號文第九條“為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例”?

　　筆者認為，第九條規(guī)定十分有意思，可以解讀(理解)為財政部門的一票否決制。在財稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會對財政的定位是“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這與過去所講的“財政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說明了財政的重要地位。筆者認為，財政部門一票否決制這其實是財神爺最最利害之處。“開展財政承受能力論證”這是財政部特有的角度，地方政府及其他政府部門行政首長不可能如此考慮問題。是否可以理解第九條實為實施PPP模式前提條件(關鍵)?如此理解非常正確(當然不錯)。舉輕明重，傳統(tǒng)模式(政府投資項目)更應該“開展財政承受能力論證”!筆者認為第九條規(guī)定可以如此理解(引申)：如果政府沒有財政承受能力，甭說PPP模式項目就是傳統(tǒng)模式項目都不能上馬。筆者認為，按照邏輯發(fā)展的脈絡，第九條之規(guī)定應該放在第八條之前：只有通過了財政承受能力的項目(PPP項目和非PPP項目)(項目上不上問題)才可以進行“物有所值”的評價(項目如何上問題)。

　　(四)如何理解財金[2014]113號文第十二條“財政部門(政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證;經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式”之規(guī)定?

　　項目識別是適用PPP模式的前提，這個問題的重要性等同于國際私法中的識別問題。國際上的經(jīng)驗表明，項目適用PPP模式前提條件是物有所值，對此財金[2014]113號文的主筆十分清楚。財金[2014]113號文其實明確了通過“物有所值”和“財政承受能力驗證”是項目適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強調(diào)，鑒于“項目識別”中物有所值評價和財政承受能力驗證的重要性，中央部門應該出臺相關操作指南。地方確實需要中央層面的指導，地方政府需要的是實實在在的操作指南、標準合同、技術規(guī)范，如何Value for money。

　　(五)如何理解財金[2014]113號文第十七條關于項目采購方式之規(guī)定?

　　雖然財金[2014]113號文第十一條之“(七)采購方式選擇。”明確“項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。”

　　但是財金[2014]113號文編制者十分清楚“競爭性磋商”采購方式是PPP項目采購最佳實踐，故在財金[2014]113號文第十七條第二款對“競爭性磋商采購方式”作出十分詳細的規(guī)定。同時財金[2014]113號文在第十一條之“(七)采購方式選擇。”第二款中“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”

　　筆者知道“競爭性磋商采購方式”是PPP項目采購的“國際通行做法”筆者認為，如果按照財金[2014]113號文關于PPP項目采購方式之規(guī)定，“競爭性磋商采購方式”將是中國PPP項目采購方式的常態(tài)。這就同現(xiàn)行中國法律相悖了，因為按照目前法律規(guī)定，PPP項目應該適用《招標投標法》，而在《招標投標法》管轄下，工程采購采取公開招投標是常態(tài)。如果PPP項目(工程項目)實施“競爭性磋商”則要修法。

　　(六)如何理解財金[2014]113號第二十八條關于爭議之規(guī)定?

　　財金[2014]113號第二十八條提到在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構應重點關注“合同修訂、違約責任和爭議解決”都是重大問題。律師對爭議解決條款十分關注，然而財金[2014]113號第二十八條關于“(三)爭議解決”“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟”沒有采納國際上通行的“爭議解決升級條款”的最佳模式。筆者希望在將來出臺的標準合同文本中見到同國際接軌的關于糾紛處理升級條款。

　　(七) 如何理解財金[2014]113號第六章“項目移交”相關條款之規(guī)定?

　　筆者認為，根據(jù)財金[2014]113號第六章“項目移交”規(guī)定并結合[2014]113號其他條款內(nèi)容(全文)(該文稱“根據(jù)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)，為保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，請遵照執(zhí)行”)，我們可以得出結論：財金[2014]113號文所稱的PPP項目典型的BOT項目模式。筆者建議：《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》應該更名為《政府和社會資本合作之BOT模式操作指南(試行)》!如此才實至名歸。

　　問題是，財金[2014]113號全文并沒有明確本文編制的前提條件比如適用新建運營期結束要移交是否采取SPV是否是項目融資等前提條件及不符合本文編制條件的PPP項目應該取得專業(yè)指導。

　　財金[2014]113號文附2“名詞解釋”中，該文明確PPP模式至少有O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT六種。結合財政部同時出臺《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)中“確定天津新能源汽車公共充電設施網(wǎng)絡等30個PPP 示范項目，其中，新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個”“根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉讓-運營-移交)等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險”筆者認為，財政部應該至少出臺六種PPP模式操作指南才對。在解決地方債務問題上，TOT模式更比BOT模式需要中央政府的指導，筆者覺得奇怪了：財政部為什么不首先出臺《政府和社會資本合作之TOT模式操作指南(試行)》?同屬于PPP序列的TOT模式同BOT模式大不同，TOT針對的是非新建(褐地)項目，BOT針對的是新建(綠地)項目哦!BOT操作指南是否可以適用于TOT項目?即使可以適用，效果也有限。

　　財金[2014]113號“第六章“項目移交”之規(guī)定，財政部其實回到購買資產(chǎn)的老路上，也否定“PPP項目實質(zhì)是購買服務”之說。足見文件編制責受BOT模式影響之深，當然還有一定的食洋不化原因，這同TOT在中國實踐較少也有相當關系。這也是中國國情。

　　(八)如何理解財金[2014]113號第第三十六條“本操作指南自印發(fā)之日起施行，有效期3年”之規(guī)定?

　　筆者認為三十六規(guī)定很有意思，也讓人遐想。“有效期3年”之規(guī)定的理由何在?三年是政府內(nèi)閣部長的任期嗎?應該是五年?；蛘呷赀^后還有更好的規(guī)定嗎?或者三年后PPP法律出臺?我們拭目以待三年后的驚喜。

　　五、結論和建議

　　(一)筆者沒有能力對推進PPP模式遇到的重大問題談體會遑論談觀點，筆者僅僅是圍繞著財金[2014]113號文部分相關條款談點學習體會供業(yè)界拍磚。

　　(二)建議盡快出臺PPP專門法律，對推進PPP項目法律障礙進行清障，對順利進行PPP項目牽涉的法律問題進行規(guī)范，做好PPP頂層設計。當務之急是要參考國際上最佳實踐，總結中國幾十年BOT/PPP本土實踐，形成中國特色的PPP法律、標準合同文本和操作指引。

　　(三)建議中央相關部門出臺一份(二份就多了)“物有所值評價指南”切實指導PPP項目識別工作。

　　(四)建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項、評估、篩選、招投評標、監(jiān)管、統(tǒng)計、經(jīng)驗總結推廣、實施指南、示范合同等。如果不能成立實體機構，則應成立一個明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機構，旅游行業(yè)都有哦。

　　參考資料

　　1、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

　　2、《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)【2014】43號文)

　　3、《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)

　　4、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)

　　5、《APEC區(qū)域基礎設施PPP項目實施路線圖》

　　6、《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知 》(財金[2014]113號)

　　7、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)

　　8、《評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六》(李繼忠 章學祥)

　　9、《試論BOT/PPP項目管理模式--PPP那些事之五》(李繼忠 李菡君)

　　10、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》(李菡君 李繼忠)

　　作者簡介

　　李繼忠：北京盈科(武漢)律師事務所執(zhí)業(yè)律師，工程師。具有企業(yè)法律顧問資格、獨立董事資格。湖北律師協(xié)會建筑與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會委員。熟悉FIDIC合同及國際流行的PPP/PFI/PF2標準合同。聯(lián)系方式：Mobile：13072744063 Email：lijizhong_007@163.com 博客：www.lijizhong007.blog.sohu.com。

　　章學祥：葛洲壩集團第五工程有限公司，總經(jīng)理助理、高級工程師。