自然資源使用制度

　　對他人所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)的使用和收益一直是世界各國用益物權(quán)制度的主要內(nèi)容。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源的使用和收益問題日益成為現(xiàn)代物權(quán)法用益物權(quán)制度的重要課題。

　　土地等自然資源一方面是整個(gè)社會(huì)賴以存續(xù)的共同物質(zhì)基礎(chǔ)，具有社會(huì)性；另一方面又只能在具體的使用中實(shí)現(xiàn)價(jià)值，使用權(quán)屬必須確定。在資本主義制度下，通過用益物權(quán)制度，所有權(quán)人之外的權(quán)利人也可以就土地等自然資源進(jìn)行使用和分享收益，這在一定程度上克服了私有制的狹隘局限，有利于物盡其用。我國是社會(huì)主義公有制國家，自然資源主要?dú)w國家所有即全民所有。國家通過自然資源的有償使用制度，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，為合理利用資源打下了基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬┪覈淖匀毁Y源使用制度

　　我國的自然資源使用制度是建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，按照土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法等法律以及國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，對自然資源實(shí)行有償使用為原則、無償利用為例外的制度。

　　1.自然資源的有償使用制度

　　自然資源有償使用制度，是指國家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，保障自然資源的可持續(xù)利用，向使用自然資源的單位和個(gè)人收取自然資源使用費(fèi)的制度。目前，法律規(guī)定了土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源的有償使用制度，例如，土地管理法第二條第五款規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。”礦產(chǎn)資源法第五條規(guī)定：“國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度；但是，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費(fèi)用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。”水法第七條規(guī)定：“國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水的除外。”

　　之所以對于土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等自然資源實(shí)行有償使用制度，是因?yàn)椋海?）在社會(huì)主義公有制條件下，只有實(shí)行自然資源有償使用制度，才能使自然資源所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上更充分地得到實(shí)現(xiàn)，從而真正保障社會(huì)主義公有制的主體地位。自然資源是巨大的社會(huì)財(cái)富，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，其價(jià)值日益上升。只有收益歸公有，才能充分體現(xiàn)自然資源的社會(huì)主義公有制。在自然資源使用制度改革前，國家曾長期以行政手段無償提供土地資源、水資源等自然資源給企業(yè)、事業(yè)單位使用。本應(yīng)歸公有的大量資源收益留在使用者手中，國家缺乏調(diào)劑余缺的力量，難以實(shí)現(xiàn)自然資源在社會(huì)化生產(chǎn)中的優(yōu)化配置，自然資源的公有制在很大程度上被虛化。通過改革，推行自然資源的有償使用制度，國家代表全體人民掌握了自然資源的收益，就有了足夠的財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控，組織社會(huì)生產(chǎn)。（2）在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有實(shí)行自然資源有償使用制度，才能充分發(fā)揮市場對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)包括了生產(chǎn)資料市場、消費(fèi)品市場以及資金、勞動(dòng)力、自然資源等生產(chǎn)要素使用權(quán)市場的完整體系。重要自然資源作為基本的生產(chǎn)要素，其使用權(quán)不進(jìn)人市場流通，社會(huì)主義市場體系就不完善，難以充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置、公平競爭的作用。在過去的使用制度下，自然資源使用者既沒有壓力，也沒有動(dòng)力，多占少用，早占晚用，占優(yōu)用劣、占而不用甚至亂占濫用，嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的自然資源。同時(shí)，占有資源較多且質(zhì)量優(yōu)越的企業(yè)，與占有較少、質(zhì)量較差的企業(yè)實(shí)際上處于不平等競爭的地位。通過有償、能流動(dòng)的自然資源使用制度，將自然資源的使用權(quán)作為生產(chǎn)要素交市場調(diào)節(jié)，才能合理配置自然資源，實(shí)現(xiàn)最大的資源利用效益。

　　2.自然資源的無償使用

　　土地管理法、水法等法律同時(shí)規(guī)定了自然資源的無償使用作為有償使用基本原則的例外。例如土地管理法第二條，水法第七條的例外條款。

　　之所以在自然資源使用制度改革后仍然保留無償使用自然資源的例外情況，主要是因?yàn)椋海?）通過劃撥等方式無償取得土地等自然資源的使用權(quán)的情況仍然有存在的必要性。一些公益事業(yè)、公共建設(shè)仍然需要有相應(yīng)的扶持。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民已有的使用水資源等自然資源的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)，以避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)以及構(gòu)建和諧社會(huì)所必需的。

　　無償使用作為自然資源使用制度中的例外和補(bǔ)充，其適用范圍和條件是受到嚴(yán)格限制的。以劃撥取得土地使用權(quán)為例：土地管理法第五十四條，對劃撥土地明確規(guī)定為四種情形。城市房地產(chǎn)管理法第三十九條，對劃撥取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定了限制條件。對自然資源的無償使用必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的范圍和條件，發(fā)揮對自然資源有償使用制度的有益補(bǔ)充作用。

　?。ǘ┳匀毁Y源使用制度和用益物權(quán)制度的關(guān)系

　　以有償使用為基本原則，以無償使用為例外和補(bǔ)充的自然資源使用制度是物權(quán)法用益物權(quán)制度的重要基礎(chǔ)。物權(quán)法用益物權(quán)編中，對建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等用益物權(quán)的規(guī)定與已經(jīng)頒布實(shí)施多年的土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法等法律中有關(guān)自然資源使用制度的規(guī)定是一致的。要準(zhǔn)確把握自然資源使用制度和用益物權(quán)制度的關(guān)系還應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

　　1.自然資源使用制度與用益物權(quán)制度的基礎(chǔ)是一致的。它們都建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上，并且服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　2.盡管自然資源使用制度和用益物權(quán)制度是相通的，但是他們各自屬于不同的法律部門，有各自獨(dú)特的領(lǐng)域。自然資源使用制度屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，物權(quán)法用益物權(quán)制度中除了與自然資源使用制度相關(guān)的權(quán)利，還有地役權(quán)這樣獨(dú)有的權(quán)利類型。自然資源使用制度和用益物權(quán)制度在各自的領(lǐng)域內(nèi)，按照各自的內(nèi)在規(guī)律發(fā)揮作用并且互相協(xié)調(diào)，才能全面調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系。

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