承包地調(diào)整

　　賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的立法宗旨和指導(dǎo)思想。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活保障。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。對(duì)承包土地的頻繁調(diào)整，一是不利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，不符合承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的要求。二是不利于農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，容易造成短期效應(yīng)，導(dǎo)致對(duì)土地生產(chǎn)力的破壞。本條第一款及農(nóng)村土地承包法第二十七條第一款，對(duì)承包土地的調(diào)整問(wèn)題做了明確的規(guī)定：承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。在法律中明確規(guī)定發(fā)包人在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整承包地，維護(hù)了土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，給農(nóng)民吃了定心丸。

　　同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，在這樣長(zhǎng)的承包期內(nèi)，如果情況發(fā)生特殊變化，完全不允許調(diào)整承包地也不盡合理。如出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)戶(hù)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，不允許對(duì)承包地進(jìn)行必要的調(diào)整，將使一部分農(nóng)民失去土地，在目前農(nóng)村的社會(huì)保障制度尚不健全、實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)尚有困難的情況下，將使這部分農(nóng)民失去最基本的生活來(lái)源，既有悖社會(huì)公平，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，在特殊情形下，應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序?qū)€(gè)別農(nóng)戶(hù)之間的承包地進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　考慮到實(shí)踐中對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的土地需要適當(dāng)調(diào)整的特殊情形，本條第二款及農(nóng)村土地承包法第二十七條第二款對(duì)承包地的調(diào)整做出了嚴(yán)格限制的規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”

　　關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地，這一款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地，而在一般情形下，不應(yīng)當(dāng)采取調(diào)整承包地的方法，而應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場(chǎng)的辦法解決。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）部分農(nóng)戶(hù)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶(hù)的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶(hù)不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾特別突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶(hù)口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無(wú)地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒(méi)有其他生活來(lái)源，不調(diào)整會(huì)直接影響農(nóng)民基本生活的。能否調(diào)整，還要看三分之二以上的村民或者村民代表是否同意調(diào)整，不同意的，也不能調(diào)整。

　　在此還有幾點(diǎn)需要注意：第一，調(diào)整指的是對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的土地進(jìn)行小范圍適當(dāng)調(diào)整，調(diào)整只限于個(gè)別農(nóng)戶(hù)，不能對(duì)所有農(nóng)戶(hù)進(jìn)行普遍調(diào)整。

　　第二，在承包人發(fā)生了因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形需要調(diào)整土地時(shí)，并不必然發(fā)生對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整，如果集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留了機(jī)動(dòng)地，或者有通過(guò)依法開(kāi)墾等方式增加的土地，或者有承包人依法、自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)先用這些土地解決無(wú)地農(nóng)民的承包地問(wèn)題，只有在沒(méi)有上述土地的情況下，才可以對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

　　第三，允許進(jìn)行必要的調(diào)整的土地僅限于耕地和草地，對(duì)于林地，即使在上述特殊情形下，也不允許調(diào)整。因?yàn)榱值氐某邪?jīng)營(yíng)與耕地、草地的承包經(jīng)營(yíng)相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，收益慢，風(fēng)險(xiǎn)大，承包期也較長(zhǎng)。穩(wěn)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)承包人植樹(shù)造林的積極性，鼓勵(lì)對(duì)林地的長(zhǎng)期投入，防止亂砍濫伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。林地一般作為農(nóng)民增收的手段，不像耕地那樣，屬于農(nóng)民基本的生活保障。因此，對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不適用耕地和草地有關(guān)調(diào)整的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確保林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。否則會(huì)導(dǎo)致林權(quán)不穩(wěn)，出現(xiàn)林地糾紛，引發(fā)亂砍濫伐，破壞森林資源。因此，林地不能調(diào)整。

　　第四，調(diào)整還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法定程序，未經(jīng)法定程序不得進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村土地承包法規(guī)定的法定程序是：“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。”這樣規(guī)定是為了體現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民的意愿，防止隨意調(diào)整承包地。由于土地所有者及發(fā)包主體的不同，“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議”的含義是，如果土地是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，這里的“村民會(huì)議”應(yīng)當(dāng)指村集體范圍內(nèi)的村民會(huì)議，即由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的村民會(huì)議；如果土地是由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包的，這里的“村民會(huì)議”應(yīng)當(dāng)指村民小組范圍內(nèi)的村民會(huì)議，即由村民小組成員組成的村民會(huì)議。村民會(huì)議2/3以上成員，應(yīng)當(dāng)指組成村民會(huì)議的全體成員的2/3以上成員；2/3以上村民代表，應(yīng)當(dāng)指由村民代表組成的村民會(huì)議的全體代表的2/3以上代表。

　　因特殊情形需要對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間的承包地進(jìn)行調(diào)整，而承包合同中又約定不得調(diào)整的怎么辦？對(duì)此，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”即如果承包合同中約定不得調(diào)整的，也不得調(diào)整。這樣規(guī)定既符合承包人的意愿，也有利于維護(hù)承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。當(dāng)然，如果發(fā)包人和承包人尤其是承包人自愿協(xié)商變更的，可以按照變更后的承包合同辦理。

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