[廣東]綜合整治類城市更新助企業(yè)解決審批難題

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要了解綜合整治類城市更新，首先要清楚目前深圳城市更新面臨的問題。近年來，深圳城市更新在頂層設計、政策體系、市場運作等方面，都進行了積極大膽的嘗試和創(chuàng)新，并取得了顯著的成效，尤其是作為深圳土地二次開發(fā)的重要抓手，城市更新在拉動經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場供應、提升城市發(fā)展質(zhì)量和民生服務水平方面做出積極的貢獻。然而，拆除重建類城市更新的流程繁瑣、周期長卻是現(xiàn)實存在的問題，也飽受詬病。

如何解決這一問題？

深圳市規(guī)劃國土委從分析城市更新的審批流程入手，找出城市更新運行效率低下的癥結所在：加快更新節(jié)奏，必須簡化審批流程、下放審批權。為此，市規(guī)劃國土委去年開始，借“大科室”改革契機，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，在“下放審批權、簡化審批流程”等方面，進行了大刀闊斧的改革，城市更新就是此次改革的重點之一。

引 言

近日，由深圳市規(guī)劃國土委聯(lián)合市經(jīng)貿(mào)信息委舉辦的“深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造政策宣講會”在規(guī)劃大廈舉行，規(guī)劃大廈201報告廳內(nèi)座無虛席，來自全市300多家企業(yè)和社區(qū)、街道、村集體的代表專程前來，他們來只為聆聽深圳城市更新的最新政策。

深圳城市更新又出了什么樣的新政策？這是社會各界關注的話題，更是全國很多城市關心的內(nèi)容。近幾年來，深圳通過法規(guī)層面、政策層面、技術標準層面和操作層面一系列法規(guī)政策，為城市更新的推進打下堅實的基礎。深圳在城市更新方面的經(jīng)驗和做法也引起了很多城市的關注，并專程前來學習考察。去年，福建、貴州、湖北、山東等省和上海、天津、鄭州等市的規(guī)劃部門紛紛組團來深圳，考察了解深圳城市更新情況。

深圳市規(guī)劃國土委副主任薛峰在介紹深圳城市更新經(jīng)驗時曾重點強調(diào)，城市更新不僅僅是房屋的拆舊建新，更是城市結構和功能的更新，是人的生活狀態(tài)和方式的更新。而深圳就是在規(guī)劃管理制度創(chuàng)新、拆遷難題破解、利益平衡機制構建等方面進行了有益的探索。 據(jù)了解，此次宣講會的主題是“綜合整治類城市更新”。提起深圳的城市更新，更為外界所熟知的是拆除重建類城市更新，而對綜合整治類城市更新知之甚少。事實上，深圳的城市更新從最初的設計中，就有綜合整治、功能改變、拆除重建三種模式，由于綜合整治類城市更新近幾年在制度設計上并沒有大的突破，因此，綜合整治類城市更新一直沒有取得大的進展，也造成了外界對綜合整治類城市更新的印象就是“刷刷墻”而已。

從去年底深圳出臺《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（下簡稱《暫行措施》）到今年出臺《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》，綜合整治類城市更新在制度設計上有了大的突破，標志著綜合整治類城市更新進入一個全新的階段，尤其是明確了一系列優(yōu)惠政策，并推動了4個試點項目。比如，舊工業(yè)區(qū)綜合整治可加建擴建、綜合整治新建部分可確權、綜合整治項目可享地價優(yōu)惠等，這些恰恰是參與城市更新的企業(yè)和原農(nóng)村集經(jīng)濟組織最為關心的內(nèi)容，它將為解決深圳城市歷史遺留問題打開一條通道。

《暫行措施》政策在出臺之初，由于尚處在試點階段，本著“多做少說”的原則，措施并不為外界所熟知，直至今年9月份，幾個綜合整治類試點項目已經(jīng)取得明顯成效，而且得到試點項目參與方的普遍稱贊，市規(guī)劃國土委意識到，綜合整治類城市更新在全市范圍內(nèi)推廣的時機已經(jīng)成熟，于是，從9月底開始，綜合整治類城市更新政策宣講開始在各大企業(yè)和深圳各大社區(qū)、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大規(guī)模推開，綜合整治類城市更新由此走入公眾的視野。

1、大幅縮短審批流程

加速舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級

從去年底出臺《暫行措施》，到市城市更新辦升格為市城市更新局，深圳的城市更新又迎來一次大發(fā)展的機遇。

怎樣讓城市更新的審批流程簡化到最簡單？深圳市城市更新局規(guī)劃處處長譚權介紹，首先是需要制度的支持，另外一個是審批權限的下放，而這兩點在今年都取得了明顯的進展。

比如今年8月份公布的《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》，就是專門針對綜合整治類城市更新設定，其核心內(nèi)容是簡化舊工業(yè)區(qū)綜合整治時的審批程序，放寬準入條件，鼓勵社會力量加速開展舊工業(yè)區(qū)綜合整治升級改造。

另一個突破是：從今年9月1日開始，關于拆除重建類城市更新單元計劃審查、規(guī)劃審查事項由市城市更新局直接受理并履行審查（審批）職能，市規(guī)劃國土委各管理局不再受理。此次審批權限的下放意味著城市更新審批環(huán)節(jié)大為簡化。

譚權打了一個形象的比喻，原來的城市更新審批流程就像是一個“迷宮”，而采用綜合整治類城市更新后，它會將各個審批環(huán)節(jié)全部放在一個直線鏈條上，將“迷宮”變成“直線道路”，企業(yè)清楚地知道哪里是入口、哪里是出口，審批時限大為縮短。

舉例來說，一家企業(yè)申請了某城市更新項目，按操作流程，涉及到土地、消防、道路、建筑工程、公共設施等眾多審批手續(xù)時，一項審批業(yè)務要跑一個部門，像在一個“迷宮”里一樣，一會去這個部門，一會去那個部門，假如哪個手續(xù)沒辦下來，整個更新項目可能就停下來。

“綜合整治類城市更新意在打通這些繁瑣的審批手續(xù)，從企業(yè)申請城市更新項目開始，所有需要完成的審批手續(xù)就地擺在面前，企業(yè)清楚地知道下一步該干什么，一環(huán)扣一環(huán)，更關鍵的是審批權下放，這極大縮短了審批時限。”譚權介紹。

除了簡化了審批流程、縮短更新周期、提高城市更新效率外，綜合整治類城市更新還有一個最大的特點是：節(jié)約資源、環(huán)保低碳。城市更新如果只采用拆除重建類模式，這不僅是對資源的極大浪費，更會給城市帶來污染和損害，每拆除一處建筑，將形成大量的建筑垃圾，深圳的空間資源本來就有限，如果所有的城市更新項目都要拆除重建，將不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

目前，綜合整治類城市更新針對的只是舊工業(yè)區(qū)改造，這些舊工業(yè)區(qū)都經(jīng)歷了特區(qū)的起步、發(fā)展和輝煌，它們是深圳特區(qū)發(fā)展的見證者，具有歷史和人文價值，如何既能保護這些建筑，又能產(chǎn)生新的價值、煥發(fā)新的生機？綜合整治類城市更新恰恰可以做到這一點，它通過提供政策支持和優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)在原建筑基礎上，發(fā)揮創(chuàng)造力，為舊工業(yè)區(qū)的發(fā)展注入新的創(chuàng)意，激發(fā)新的活力。

目前，蛇口網(wǎng)谷、大運軟件小鎮(zhèn)、大鵬新區(qū)印染廠、羅湖筍崗藝展中心、寶安西鄉(xiāng)臣田工業(yè)區(qū)、寶安西鄉(xiāng)西成工業(yè)區(qū)等都通過綜合整治類城市更新完美蛻變，實現(xiàn)了舊工業(yè)區(qū)的升級改造，獲得了新生。企業(yè)在原舊廠房的基礎上，通過“加改擴建”，用較低的改造成本，取得了較高的價值。

“更重要的是改造周期大為縮短，這對急于轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都具有極大的誘惑力。而且在舊工業(yè)區(qū)的基礎上進行改造，更利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)意激情和創(chuàng)新力。深圳本來就是創(chuàng)意之都，聚集了各類創(chuàng)意設計人才，他們可以為舊工業(yè)區(qū)的改造和轉(zhuǎn)型升級提供‘金點子’，舊工業(yè)的改造模式將呈現(xiàn)出百花齊放的局面。”譚權表示。

2、9大優(yōu)惠措施

等待企業(yè)和原農(nóng)村集體來“拿”

事實上，舊工業(yè)區(qū)在改造過程中，不可避免地會涉及到社區(qū)、原農(nóng)村集體的利益，會涉及到土地，尤其是歷史遺留問題，綜合整治類城市更新又如何從制度上給予保障？

對此，譚權解釋，今年8月，市規(guī)劃國土委公布了《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》對此給出了明確的操作辦法?？傮w來看，《指引》梳理了相應的規(guī)劃確認、土地確權、補簽用地合同及銜接后續(xù)報批報建行政許可等事項的辦理路徑，填補了政策空白，理順了綜合整治城市更新中市區(qū)各相關職能部門的銜接關系。歸結起來，有9大優(yōu)惠措施將對參與的企業(yè)和社區(qū)、集體構成更大的吸引力。

一、簡化程序。對于擬通過加建擴建、改變功能，局部拆建方式增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積的，改造主體的更新計劃申報需要上報區(qū)政府審查、規(guī)土委審批；編制的更新規(guī)劃，符合法定圖則強制性內(nèi)容，由管理局審批，調(diào)整法定圖則強制性內(nèi)容由建環(huán)委審批。

二、放寬準入條件。綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造在權屬清晰的合法土地占比方面，不低于申報范圍用地的50%；在建筑物的建成時間要求方面，原則上不少于10年即可。

三、鼓勵適當提高開發(fā)強度。舊工業(yè)區(qū)在滿足結構安全和消防要求的前提下，可以提高開發(fā)強度。在原有建筑結構主體上進行加建的，加建的規(guī)模不得對原有結構安全和消防安全產(chǎn)生影響；在空地上擴建的，擴建范圍內(nèi)新批準的容積率不超過所在宗地原容積率的2倍；局部拆建的，拆除范圍面積不超過所在宗地面積的15%且不大于5000平方米，且拆除范圍內(nèi)新批準容積率不超過所在宗地原容積率的2倍。

四、地價優(yōu)惠。進行綜合整治，加建擴建的，新建的建筑面積屬于城市基礎設施、公共服務設施及電梯、連廊、樓梯等輔助性公用設施的，免收地價；增加普通工業(yè)廠房，按照相應公告基準地價標準的10%計收地價；增加新型產(chǎn)業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)配套設施，按照相應公告基準地價標準（按照50%工業(yè)+50%辦公基準地價標準測算，對應土地使用權期限為30年）的50%計收地價。

五、歷史用地處置。經(jīng)批準納入城市更新計劃的城市更新區(qū)域內(nèi)未簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議或已簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議但土地或者建筑物未作補償，用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前，用地手續(xù)不完善的建成區(qū)，綜合整治類的舊工業(yè)區(qū)升級改造不需移交土地，無償移交新建建筑面積的10%。處置后的土地地上原有建筑面積按照原有功能和土地使用權使用期限以公告基準地價標準的60%計收地價（其中的10%為對歷史用地行為的處理），限定自用。

六、土地使用年期。權屬清晰的合法土地可延長，剩余期限不足30年，最高可按30年補足，但剩余期限與實際使用時間之和不超過原土地用途的法定最高期限（工業(yè)用途法定最高年期為50年）。經(jīng)處置的歷史用地，協(xié)議出讓給繼受單位，使用年限為30年。

七、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建。舊工業(yè)區(qū)綜合整治的，無創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建要求。

八、分割轉(zhuǎn)讓。新建建筑面積屬工業(yè)樓宇的，按《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》進行轉(zhuǎn)讓；經(jīng)處置的歷史用地上的原有工業(yè)樓宇首次轉(zhuǎn)讓免收增值收益。

九、其他措施。舊工業(yè)區(qū)通過綜合整治進行升級改造過程中涉及城市基礎設施、公共服務設計建設的，由市、區(qū)政府安排資金予以優(yōu)先保障。項目免收各種行政事業(yè)性收費，符合有關條件的，可享受相關產(chǎn)業(yè)資金扶持政策。