2015年招標(biāo)師《專業(yè)實務(wù)》輔導(dǎo)：政府集中采購不宜過度強調(diào)競爭

　　毋庸諱言，當(dāng)前，政府集中采購工作在一些領(lǐng)域或項目中，確實存在著一些這樣那樣的問題（諸如：價格高、效率低、質(zhì)量差、政策功能發(fā)揮不充分、服務(wù)不到位甚至是腐敗等），亟需加以解決，否則，將影響政府采購事業(yè)的前程，但解決問題，必須找準(zhǔn)問題產(chǎn)生的根源，才能對癥下藥，才能徹底解決問題，以利于政府采購事業(yè)的健康發(fā)展。對于一些主張通過競爭，特別是過度強調(diào)通過引進(jìn)競爭機制，來解決政府集中采購中存在問題，視競爭為萬能的靈丹妙藥的觀點有必要進(jìn)行一些必要的分析和思考，對于一些因體制、機制及集采機構(gòu)的職能定位的原因產(chǎn)生的問題，不從體制機制上采取對策措施，反而過度強調(diào)通過引進(jìn)競爭機制，無異于頭痛醫(yī)腳，用錯了藥，不但無助于問題的解決，相反，會產(chǎn)生更大的問題，很容易將政府集中采購引向歧途。

　　所謂的引進(jìn)競爭，無非就是建立兩個或以上的政府集中采購機構(gòu)共同組織實施政府集中采購，或者政府集中采購機構(gòu)和社會中介機構(gòu)共同組織實施政府集中采購項目，由采購人自由選擇組織實施的采購機構(gòu)。將引進(jìn)競爭和前面提到的政府集中采購中存在的問題之間的關(guān)系，做一下簡單的分析，就可以發(fā)現(xiàn)過度強調(diào)競爭產(chǎn)生的問題。

　　過度強調(diào)競爭，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，只能使采購的價格更高

　　造成目前無論是項目采購還是協(xié)議采購，都部分存在著價格高的問題，產(chǎn)生這種問題的根源，無疑與合同的后期管理等問題有關(guān)，但最根本的，還是因為政府集中采購管理體制、機制及集采機構(gòu)的職能定位造成目前的政府集中采購集中度不夠，集采機構(gòu)不能有效整合不同部門不同時段的同類項目進(jìn)行集中采購形成有吸引力的批量，集中采購的批次多，批量少，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，不能有效吸引供應(yīng)商的參與（一個批次采購1000臺計算機和1000個批次每次采購1臺計算機，雖然總采購量相同，但對供應(yīng)商的吸引力是可想而知的），無法形成供應(yīng)商的有效競爭，無法降低供應(yīng)商參與政府集中采購的成本，因此，也就無法得到供應(yīng)商最優(yōu)惠的價格。毫無疑問，過度強調(diào)引進(jìn)競爭，不但無助于降低采購價格，相反，由于采購更加分散，將造成單次采購的批量更少，更加缺乏規(guī)模效應(yīng)，對供應(yīng)商的吸引力更小，難道價格會更低？

　　過度強調(diào)競爭，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，也會制約政府集中采購政策功能的發(fā)揮

　　發(fā)揮政府采購的政策引導(dǎo)功能，實現(xiàn)節(jié)能、環(huán)保、自主創(chuàng)新等政策目標(biāo)，是通過采購過程間接實現(xiàn)的，是一種間接手段，而不是行政的直接的手段，因此，供應(yīng)商的“趨利性”決定了實現(xiàn)政府采購的政策功能必須是以具有一定的采購規(guī)模，能夠形成對供應(yīng)商的吸引力為前提的，只有具有一定的采購規(guī)模，才有可能促使供應(yīng)商按著國家的政策引導(dǎo)方向，調(diào)整生產(chǎn)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)政府采購的政策功能，實現(xiàn)國家利益、公共利益和供應(yīng)商的私利的統(tǒng)一。過度競爭造成采購更加分散，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，顯然不利于發(fā)揮政府采購的政策功能。

　　過度強調(diào)競爭，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，政府就不會享受和其總采購規(guī)模相匹配的，供應(yīng)商大客戶（VIP客戶）應(yīng)享受到的服務(wù)和質(zhì)量

　　從統(tǒng)計口徑的角度，政府采購的規(guī)模確實不小，但是，抽象的統(tǒng)計數(shù)字要想轉(zhuǎn)化成對供應(yīng)商有吸引力、有影響力的采購規(guī)模，必須要有一個采購主體將抽象的統(tǒng)計數(shù)字轉(zhuǎn)化成具體的、看得見的、可操作的、有吸引力的采購批量，具體化為一個采購主體的批量采購，這個主體同時承擔(dān)起對供應(yīng)商的履約監(jiān)督職責(zé)，這樣政府才會成為真正的供應(yīng)商的大客戶（VIP客戶），享受到相當(dāng)?shù)姆?wù)和質(zhì)量，而過度競爭，只會降低這種規(guī)模優(yōu)勢，降低政府在供應(yīng)商客戶中的重要性程度，降低服務(wù)級別。

　　過度強調(diào)競爭，造成工作缺乏計劃性，不利于提高采購效率

　　采購整體效率的提高是以提高整個政府采購工作的計劃性為前提的，政府采購預(yù)算是提高政府采購計劃性的源頭，現(xiàn)在的政府采購預(yù)算編制水平不高已經(jīng)是導(dǎo)致政府采購計劃性不高，制約政府采購效率的一個重要因素，而如果過度強調(diào)競爭，多個機構(gòu)從事集中采購組織工作，即使政府采購預(yù)算編制水平提高了，由于采購人具有較大的選擇性，在正式接受委托之前，每個集中采購機構(gòu)本年度內(nèi)將要承擔(dān)的工作都是不確定的，因此，也就無法有針對性地合理統(tǒng)籌安排資源，按部就班地開展工作，而只能是接受一次委托，組織一次采購工作，工作沒有前瞻性，勢必影響采購工作效率。

　　過度強調(diào)競爭，有可能造成更大的腐敗

　　毋庸諱言，在現(xiàn)行制度環(huán)境中，采購人在采購過程中的話語權(quán)、決定權(quán)很大，對采購過程的影響也最大。所謂的競爭，實際上就是競爭誰能得到采購人的認(rèn)可，特別是采購人的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，得到采購人委托的項目，而最有助于實現(xiàn)得到采購人認(rèn)可的手段無非就是幫助采購人回到集中采購之前的狀態(tài)，幫助其實現(xiàn)傾向性目標(biāo)，或者就是提供賄賂。因此，過度強調(diào)競爭的結(jié)果就是，有集中采購之名，無集中采購之實，或者就是賄賂、腐敗。

　　過度強調(diào)競爭，加大監(jiān)督成本

　　目前，很多集采機構(gòu)都配備了各種監(jiān)控設(shè)備，投入也很大，這些設(shè)施主要都是為了配合監(jiān)督管理部門實施監(jiān)管配備的，是監(jiān)督管理的一個重要平臺，也基本實現(xiàn)了監(jiān)管部門的集中監(jiān)管，有的地區(qū)監(jiān)督部門甚至實行派駐監(jiān)督，而過度強調(diào)競爭，勢必造成重復(fù)投入配備各種監(jiān)控設(shè)備，分散監(jiān)督部門的監(jiān)督力量，加大監(jiān)督成本。

　　政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)與社會中介機構(gòu)之間的競爭，是無法實現(xiàn)政府采購的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工制約的原則的

　　政府采購是政府的采購而不是某個部門、單位的采購，采購權(quán)是一項政府的權(quán)利，而不是某個部門、單位的權(quán)利，政府采購的最終責(zé)任主體是政府，而不是某個部門、單位，或者是代理政府采購的社會中介組織，政府采購的侵權(quán)或違約責(zé)任最終要靠國家賠償或補償來保障，即使是由社會中介組織來代理實施的，這就意味著，政府也將是社會中介組織違法違約責(zé)任的最終承擔(dān)者。實施集中采購實質(zhì)上是政府在按著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工制約的原則，對政府采購權(quán)在各部門之間進(jìn)行合理配置，以實現(xiàn)規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)的目標(biāo)。政府采購權(quán)本質(zhì)上是一項政府的權(quán)利，是一項公權(quán)，公權(quán)和私權(quán)的運行方式、理念、管理機制、制約機制等是有著本質(zhì)區(qū)別的，在現(xiàn)有制度背景下，將政府采購權(quán)讓渡給非政府設(shè)立的社會中介機構(gòu)行使，是無法實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工制約的原則的。難道能讓一個以營利為目的社會中介機構(gòu)去制約行使公權(quán)力（利）的采購人或者監(jiān)督?jīng)Q策部門？難道能讓一個政府設(shè)立的機構(gòu)采取以營利為目的的企業(yè)采取的不正當(dāng)方式去競爭采購項目（企業(yè)正當(dāng)、科學(xué)、合理的方法、措施、理念另當(dāng)別論）？政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)與社會中介機構(gòu)之間的競爭只會打亂在政府采購領(lǐng)域，政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工制約的制度安排。

　　克服政府集中采購工作中存在問題的思路

　　通過上述分析，可以得出過度強調(diào)競爭并不能解決政府集中采購中存在問題，相反，可能會產(chǎn)生更大的問題，很容易將政府集中采購引向歧途。因此，克服政府集中采購工作中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從政府采購的管理體制、機制以及集中采購機構(gòu)的職能定位入手，建立健全政府采購的管理體制、機制，科學(xué)設(shè)定集中采購機構(gòu)的職能定位，政府采購權(quán)的配置應(yīng)體現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工制約的原則。通過順暢的體制機制和科學(xué)合理的集采機構(gòu)職能定位，建立能夠形成政府集中采購規(guī)模效應(yīng)的制度環(huán)境，發(fā)揮政府集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，減少采購的批次、提高采購的批量，加大對供應(yīng)商的吸引力度。同時，加強對集中采購采購機構(gòu)的監(jiān)督、考核、培訓(xùn)力度，提高采購人員的素質(zhì)，調(diào)動采購人員的積極性，加強集中采購采購機構(gòu)的內(nèi)部制度建設(shè)和執(zhí)行的力度。