工程定額的法律地位及指導(dǎo)市場(chǎng)計(jì)價(jià)的操作性（一）

司法實(shí)踐中，建設(shè)工程糾紛案件有關(guān)工程量和造價(jià)構(gòu)成以及不同建設(shè)項(xiàng)目的價(jià)款計(jì)取是一個(gè)十分復(fù)雜的法律問題。在我國建筑市場(chǎng)，當(dāng)事人約定按定額計(jì)價(jià)的可調(diào)價(jià)和約定包死的固定價(jià)是兩類最主要的計(jì)價(jià)方式。隨著市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)和工程招標(biāo)投標(biāo)制度的推進(jìn)，合同約定固定價(jià)格計(jì)價(jià)逐漸成為市場(chǎng)的主流模式。固定價(jià)主要包括固定總價(jià)和固定單價(jià)兩類，固定單價(jià)又包括完成工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范規(guī)定一個(gè)計(jì)量單位的分部分項(xiàng)工程或施工措施清單項(xiàng)目的綜合單價(jià)固定和建筑平方米造價(jià)固定兩類。司法實(shí)踐紛繁復(fù)雜，當(dāng)合同約定的固定計(jì)價(jià)方式由于案件的具體情況難以適用，例如，履約過程中工程尚未完工合同即被解除，因合同未履行完畢、當(dāng)事人約定的固定總價(jià)計(jì)價(jià)失去基本條件，此類案件已完部分的工程該如何計(jì)價(jià)？又如，《建筑時(shí)報(bào)》2月16日?qǐng)?bào)道最高人民法院二審改判的發(fā)包人違約解除建筑平方米單價(jià)固定合同，已完的地基和結(jié)構(gòu)工程如何計(jì)算工程造價(jià)？諸如此類的合同履約過程中引起糾紛難以適用固定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何適用法律？成為上述復(fù)雜法律問題中突出的疑難雜癥，值得有關(guān)各方深入研究。

解決此類特殊法律問題的依據(jù)應(yīng)從我國《價(jià)格法》尋找答案。我國《價(jià)格法》第3條規(guī)定：“國家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，是指由經(jīng)營者自主制定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)，是指依照本法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營者制定的價(jià)格”。據(jù)此規(guī)定可知，建筑市場(chǎng)中當(dāng)事人約定的固定價(jià)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，約定合同適用的可調(diào)價(jià)則屬于政府指導(dǎo)價(jià)，定額計(jì)價(jià)屬于典型的可調(diào)價(jià)。約定固定價(jià)還是可調(diào)價(jià)，當(dāng)事人依法享有選擇權(quán)。

定額是根據(jù)各種不同的需要，對(duì)某一事物規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，是一種規(guī)定的額度。工程定額是指在通常的施工條件和合理勞動(dòng)組織、合理使用材料及機(jī)械的條件下，完成一個(gè)常規(guī)項(xiàng)目的單位工程合格產(chǎn)品所必須消耗資源的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，是項(xiàng)目施工過程中所投入的人工、機(jī)械、材料和資金等社會(huì)通常成本。一個(gè)工程項(xiàng)目的建成，需要消耗大量的人力、物力和資金，工程定額所反映的正是在一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平條件下，完成工程建設(shè)中的某項(xiàng)產(chǎn)品與各種生產(chǎn)消費(fèi)之間的特定的數(shù)量關(guān)系。工程定額水平，反映了當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐慕ㄖI(yè)發(fā)展水平。法律規(guī)定政府指導(dǎo)價(jià)應(yīng)由“政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門”制定，政府指導(dǎo)價(jià)負(fù)有對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)的職能。我國主管部門住房城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)定額司，負(fù)責(zé)制訂工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)定額，我國定額制度本身規(guī)定各地建設(shè)主管部門可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)定額和當(dāng)?shù)貙?shí)際編制地方的定額。例如，2010年11月15日，上海因存量房屋的外墻改建施工發(fā)生特別重大的城市大火事故，市主管部門針對(duì)事故原因中的搶工期以及工程約定的合同工期缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的突出問題，及時(shí)制定了《上海市建筑、市政和軌道交通工程的工期定額(2011)》，及時(shí)規(guī)范了建筑市場(chǎng)存在的違法壓縮合理和工期合同工期無序縮短合理工期的違規(guī)操作。

因此，根據(jù)《價(jià)格法》規(guī)定的市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)并存的法律制度，作為我國建設(shè)工程政府指導(dǎo)價(jià)的定額制度應(yīng)在市場(chǎng)中依法存在，并依法“按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營者制定的價(jià)格”。司法實(shí)踐在處理市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)因故不能計(jì)價(jià)時(shí)，應(yīng)依法適用政府指導(dǎo)價(jià)計(jì)取相應(yīng)的工程價(jià)款。

一、工程定額——政府指導(dǎo)價(jià)計(jì)價(jià)的作用及局限性

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，建設(shè)行政主管部門對(duì)工程造價(jià)的指導(dǎo)模式逐漸由定額計(jì)價(jià)模式逐步轉(zhuǎn)變成工程量清單計(jì)價(jià)模式，但是各級(jí)各地政府制定的工程定額規(guī)范和調(diào)控市場(chǎng)的法律地位和指導(dǎo)作用不變。在定額計(jì)價(jià)模式下，工程造價(jià)是由建設(shè)行政主管部門頒布的預(yù)算定額和相應(yīng)的配套文件來作為計(jì)算工程造價(jià)的依據(jù)。定額體現(xiàn)了編制時(shí)點(diǎn)常規(guī)建筑物在合理的勞動(dòng)組織、合理的材料消耗和機(jī)械使用量的前提下分部分項(xiàng)工程的直接費(fèi)以及人工、材料、機(jī)械的社會(huì)平均水平消耗量。費(fèi)用定額作為計(jì)算間接費(fèi)(政府規(guī)費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)等)、法定利潤和稅金的依據(jù)；而造價(jià)主管部門定期或不定期發(fā)布的《造價(jià)信息》及政策性調(diào)價(jià)文件使得人工、材料、機(jī)械費(fèi)等成本要素更加貼近市場(chǎng)價(jià)。但是，在定額模式下建筑工程的“量和價(jià)”是由政府主管部門指導(dǎo)和控制的，各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)都是社會(huì)平均水平，從而限制了承包人在投標(biāo)時(shí)在機(jī)械設(shè)備使用、實(shí)物消耗量、企業(yè)管理費(fèi)、利潤等方面的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，也不能體現(xiàn)工程的真實(shí)成本。這就是定額制度作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的局限性。

1.定額計(jì)價(jià)模式的優(yōu)勢(shì)。

(1)定額法編制工程造價(jià)簡(jiǎn)單易行，在投資概算、施工圖預(yù)算、招標(biāo)控制價(jià)、投標(biāo)價(jià)、進(jìn)度款支付、竣工結(jié)算等階段廣泛使用，方便控制工程造價(jià)。

(2)定額計(jì)價(jià)反映了一定時(shí)期的科學(xué)技術(shù)和社會(huì)平均勞動(dòng)生產(chǎn)力，有利于從宏觀上把握工程造價(jià)的水平，定額在合理確定和有效控制工程造價(jià)管理是必要的手段和依據(jù)，尤其是定額對(duì)我國工程項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)和投資控制等方面起到了非常重要的作用，其功不可沒。

(3)定額計(jì)價(jià)雖然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，但到目前為止，我國的發(fā)承包雙方不少還是采用定額來確定工程造價(jià)，即使以工程量清單形式進(jìn)行招投標(biāo)，但發(fā)承包雙方實(shí)質(zhì)上還是借鑒定額組價(jià)來確定清單交易價(jià)格。

2.定額計(jì)價(jià)模式的局限性。

(1)在定額計(jì)價(jià)模式下，建設(shè)單位作為發(fā)包人承擔(dān)了施工期間的市場(chǎng)價(jià)格變化、法律法規(guī)和政策性調(diào)整對(duì)價(jià)格影響的所有風(fēng)險(xiǎn)，承包人對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)和施工管理風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，發(fā)承包雙方就風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偛⒉缓侠怼?/p>

(2)定額計(jì)價(jià)模式不利于施工企業(yè)之間正常的價(jià)格、技術(shù)與管理競(jìng)爭(zhēng)。以定額計(jì)價(jià)模式為依據(jù)形成的工程造價(jià)屬于社會(huì)平均價(jià)格，雖然按照《造價(jià)信息》及政策性文件調(diào)整，但仍然不能全面反映市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)格，不能體現(xiàn)參與競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的實(shí)際消耗和技術(shù)管理水平，在一定程度上限制了企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；同理，也不能體先出建筑產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則。

(3)定額存在不合理性、滯后性的特點(diǎn)。現(xiàn)有定額雖有信息價(jià)作為動(dòng)態(tài)調(diào)整依據(jù)，但基本上仍處于靜態(tài)的模式。例如分部分項(xiàng)工程的人工、材料、機(jī)械費(fèi)的消耗量只是反映定額編制時(shí)期、社會(huì)平均水平的用量，而隨著新技術(shù)、新工藝或新設(shè)備的出現(xiàn)，就會(huì)有很大的差異性。隨著新材料設(shè)備、新施工技術(shù)的出現(xiàn)，定額會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)子目缺項(xiàng)的情況。

(4)分部分項(xiàng)工程的定額造價(jià)反映的是相對(duì)固定的價(jià)格，不能體現(xiàn)工程量變化(工程量偏差)對(duì)價(jià)格的影響。

二、固定單價(jià)計(jì)價(jià)的清單計(jì)價(jià)模式以及在實(shí)踐中存在的問題

前述我國建筑市場(chǎng)采取的固定計(jì)價(jià)模式，其中的單價(jià)固定合同包括工程量清單計(jì)價(jià)模式下的綜合單價(jià)和建筑平方米單價(jià)固定兩類，其本質(zhì)都是當(dāng)事人根據(jù)自身的競(jìng)爭(zhēng)能力和經(jīng)營狀況結(jié)合定額綜合平衡后確定的計(jì)價(jià)模式。工程量清單不屬于政府指導(dǎo)價(jià)，而是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)自主報(bào)價(jià)的計(jì)價(jià)方法，計(jì)價(jià)規(guī)范規(guī)定了統(tǒng)一的工程量計(jì)算規(guī)則、項(xiàng)目名稱和工作內(nèi)容，清單項(xiàng)目下的消耗量和價(jià)格是由當(dāng)事人自主確定，其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)調(diào)控下當(dāng)事人的定額標(biāo)準(zhǔn)，工程量清單計(jì)價(jià)是政府鼓勵(lì)的一種市場(chǎng)計(jì)價(jià)模式，尤其是政府投資項(xiàng)目，清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求必須適用。

在建設(shè)工程采取清單計(jì)價(jià)模式的招投標(biāo)中，招標(biāo)人自行編制或委托具有工程造價(jià)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)按照工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范、根據(jù)施工圖紙及施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況編制反映工程實(shí)體消耗和措施性消耗的工程量清單，并作為招標(biāo)文件的一部分提供給投標(biāo)人，由投標(biāo)人依據(jù)工程量清單自主報(bào)價(jià)，通常按經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)作為中標(biāo)人的工程造價(jià)計(jì)價(jià)方式。作為固定價(jià)格的清單計(jì)價(jià)模式，在合同約定范圍內(nèi)不因市場(chǎng)變化而調(diào)整價(jià)款的特征對(duì)承包人會(huì)造成相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其是清單計(jì)價(jià)模式在招投標(biāo)過程中的缺項(xiàng)和漏項(xiàng)；承包人在承攬?zhí)厥夤I(yè)項(xiàng)目時(shí)，沒有多次承攬經(jīng)驗(yàn)的承包人通常都會(huì)虧損。究其原因，是因?yàn)槌邪瞬荒軠?zhǔn)確認(rèn)識(shí)特殊施工工藝、付款方式等可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)；但由于工程設(shè)計(jì)未達(dá)應(yīng)有的深度或圖紙本身存在的缺陷，建設(shè)單位急于開工工建設(shè)就會(huì)面臨巨大的造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)，在司法實(shí)踐中也因此產(chǎn)生了不少糾紛。例如，筆者王先偉代理的某醫(yī)藥物流中心新建廠房項(xiàng)目，建設(shè)單位在僅有樁基礎(chǔ)施工圖紙時(shí)就急于開工建設(shè)，要求招標(biāo)代理公司采用“模擬工程量清單”的方式進(jìn)行招標(biāo)，后承包人以3800萬元的價(jià)格中標(biāo)并簽署了綜合單價(jià)形式的施工合同。因醫(yī)藥物流項(xiàng)目與一般工業(yè)項(xiàng)目相比具有很強(qiáng)的特殊性，而聘請(qǐng)的招標(biāo)代理公司并沒有編制類似項(xiàng)目工程量清單的經(jīng)驗(yàn)，待所有施工圖紙齊備后才發(fā)現(xiàn)其編制的招標(biāo)工程量清單的項(xiàng)目特征描述準(zhǔn)確率僅有8%左右，最終造成項(xiàng)目的結(jié)算價(jià)突破8000萬元人民幣。

為規(guī)范清單計(jì)價(jià)模式在市場(chǎng)中的操作和工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的順利推行，政府主管部門適時(shí)提出了“控制量、指導(dǎo)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)、量價(jià)分離”，繼而又提出了“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)自主報(bào)價(jià)、市場(chǎng)形成價(jià)格、社會(huì)全面監(jiān)督”的指導(dǎo)原則。2014年2月1日實(shí)施的住建部規(guī)章《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》第3條規(guī)定“建筑工程施工發(fā)包與承包價(jià)在政府宏觀調(diào)控下，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成”，政府主管部門對(duì)造價(jià)的管理也從靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管理。工程量清單計(jì)價(jià)模式下發(fā)承包雙方借鑒或參考定額標(biāo)準(zhǔn)確定合同單價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)，促使施工企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中應(yīng)不斷完善并形成自己的定額標(biāo)準(zhǔn)。承包人在工程量清單項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)可以參照政府主管部門頒布的消耗量定額并結(jié)合企業(yè)自身管理水平、技術(shù)裝備、項(xiàng)目特性等具體情況編制自己的企業(yè)定額并及時(shí)地調(diào)整變化，使企業(yè)在承攬工程時(shí)不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力。（未完待續(xù)）