淺議城市規(guī)劃建設及更新改造過程中的問題

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

　改革開放20多年來，我國的城市建設取得了巨大的成就，城市化進程突飛猛進，城市面貌日新月異。我們在為取得這樣的成就感到歡心鼓舞之余，也應該注意到，在快速發(fā)展的城市規(guī)劃和建設中存在諸多問題，如不及時加以糾正和解決，不然，它將有可能給我們的城市留下歷史的、永久的遺憾和創(chuàng)傷。

　　一、城市規(guī)劃和建設中存在的問題及其原因分析

　　城市規(guī)劃是指導城市發(fā)展的基本藍圖和首要原則。近年來，我國的城市規(guī)劃工作取得了很大成就，但是，總體來看，城市規(guī)劃及建設工作還存在一些問題急需解決。

　　1、在規(guī)劃建設上體現(xiàn)出明顯的盲目性。主要表現(xiàn)有：盲目爭建國際化大都市；盲目爭建CBD（中心商務區(qū)）；盲目追求高層建筑；盲目建設大量城市雕塑。以上盲目的做法其實是城市在經(jīng)濟發(fā)展過程中不成熟的表現(xiàn)。

　　2、城市規(guī)劃缺乏權威性和嚴肅性。一些領導為了撈取“政治資本”，使得城市規(guī)劃多是因為人為因素而改變，缺少嚴肅性。城市規(guī)劃作為一個城市的“龍頭”，其重要性可想而知，所以城市規(guī)劃的嚴肅性和連續(xù)性更應突出體現(xiàn)，一旦一個城市的總體規(guī)劃經(jīng)充分論證確定后，就不應該以政府黨政領導人的更替而改變。但在我國許多城市普遍存在這種現(xiàn)象：“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，不如領導一句話”。一換屆，一換領導，規(guī)劃馬上就變，而且這種規(guī)劃改變往往是以領導者個人的意志為轉(zhuǎn)移。而且這些規(guī)劃改變往往過分重視政績工程、形象工程，極大地消耗了城市資源，導致城市可持續(xù)發(fā)展后勁不足，影響了城市的發(fā)展速度和質(zhì)量。以上問題自然引起民眾的不滿，規(guī)劃的權威性難免受到置疑。

　　3、城市規(guī)劃沒有充分體現(xiàn)出“以民為本”的原則。具體表現(xiàn)在以下三個方面，第一，從規(guī)劃編制過程來看，民眾參與程度遠遠不夠。第二，在規(guī)劃的編制過程中，地方官員往往越俎代庖成為左右規(guī)劃的主體，或者由于種種原因而使領導意志和判別是非好惡的標準成為規(guī)劃的出發(fā)點，規(guī)劃人員難免受其影響，使規(guī)劃的獨立性和公允性被打破，造成規(guī)劃與現(xiàn)實的脫節(jié)，民眾的需求也得不到必要的反映。第三，城市規(guī)劃的權威性和約束力不強，極大降低了民眾對規(guī)劃的信任和關注。

　　4、城市規(guī)劃體系不夠完善。目前，不少城市只編制了城市總體規(guī)劃（功能分區(qū)），近期建設規(guī)劃缺乏指導和安排城市有序建設的有力措施和政策，城市建設沒有依據(jù)，操作性不強，從而造成城市規(guī)劃建設局面混亂。另外，許多城市的控制性規(guī)劃、詳細性規(guī)劃、城市設計及其它系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃覆蓋面不夠，規(guī)劃體系建立地不夠完善。

　　5、“規(guī)劃脫離實際”情況依然存在。這里有兩種傾向：一是中小城市規(guī)劃過度超前，二是大城市規(guī)劃相對滯后。造成這種結果的原因主要是規(guī)劃依據(jù)問題。城市規(guī)劃應該建立在對未來發(fā)展科學預測的基礎上，但是由于規(guī)劃依據(jù)不科學導致城市規(guī)劃脫離了實際。比如確定城市發(fā)展規(guī)模問題，由于我國存在著城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，戶籍統(tǒng)計往往不把流動人口計算在城市人口的范圍內(nèi)，所以也就沒有納入規(guī)劃視野，這樣造成規(guī)劃基數(shù)往往偏小。另外，一些地方搞城市規(guī)劃不是依據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略來思考城市如何定位，而是先搞城市建設發(fā)展規(guī)劃，碰到問題后，再返過來去搞城市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略定位，這種程序顛倒的做法，使規(guī)劃脫離城市發(fā)展實際；還有一些地方搞城市規(guī)劃單純從行政區(qū)域著眼，缺乏區(qū)域整體觀念，沒有看到市場經(jīng)濟是沒有區(qū)域界限的。

　　6、城市規(guī)劃建設千篇一律，沒有地方特色。目前，我國的城市規(guī)劃建設還存在一種“怪”現(xiàn)象，城市不問大小，規(guī)劃地區(qū)不問東西，都強調(diào)“大綠地、大草坪、大水面、隔離帶、大廣場”等口號，一提口號，給人的感覺往往是都是那么幾句，內(nèi)容也差不多。但實際上，全國各個地方千差萬別，大城市和小城市面臨的情況也各不相同，所以各地的城市規(guī)劃也應該因地制宜，突出特色，千萬不要“人云吾云”。

　　二、城市更新改造及保護中存在的問題及原因分析

　　城市更新改造，應以促進經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活水平和居住環(huán)境的提高為目的，應是有機的更新改造。舊城改造應樹立“三氣”：一是人氣、二是文氣、三是生氣。改造舊城，應是能延伸歷史文脈的，應是能繁榮和發(fā)展城市經(jīng)濟的。如果原來是一條人氣很旺的繁華街道，改造成大馬路，大草坪、大廣場，把人氣、文氣、生氣都改造沒了，就失去了改造的意義。

　　（一）、城市更新改造中存在的問題

　　正像《北京憲章》所指出的那樣，20世紀是一個“大發(fā)展”和“大破壞”的時代，人類對自然和文化遺產(chǎn)的破壞已經(jīng)危及自身的生存，“建設性破壞”始料未及，屢見不鮮。

　　1、大拆大建，城市資源嚴重浪費。不少城市的領導以追求任期業(yè)績短期行為的現(xiàn)象非常普遍。既不尊重投入產(chǎn)出規(guī)律，也不考慮經(jīng)濟效果和創(chuàng)新，更不考慮投入資金的回收問題。對老城區(qū)不分青紅皂白一律推倒重建，這是一種最原始、最簡單、最不科學、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留價值的建筑、設施、古木、風貌等隨之破壞，城市的有形和無形資產(chǎn)嚴重浪費，甚至完全消失。

　　2、各類保護建筑遭到破壞

　　在城市更新改造中，將保護建筑視為獲得眼前利益的捷徑，千方百計的恣意蠶食、侵占、破壞和拆毀，情況相當嚴重，且屢禁不止，層出不窮。

　　3、城市的特有風貌正在消失

　　技術和生產(chǎn)方式的全球化，使地域文化的特色漸趨衰微，建筑文化的多樣性遭到扼殺。在城市的更新改造中由于不注重傳統(tǒng)街區(qū)、傳統(tǒng)風貌的保護和繼承，使城市原有的特色風貌遭到破壞，并被一些低級和趕時髦的東西所替代，使人們對所居住的城市和環(huán)境產(chǎn)生了一種陌生感，喪失了認同感和歸屬感。城市在爆炸式的發(fā)展中，正在喪失它的形態(tài)、地標、識別性、特征。

　　4、城市的文脈被切斷

　　城市文脈是一座城市在長期的發(fā)展建設中形成的歷史的、文化的、特有的、地域的、景觀的氛圍和環(huán)境，是一種歷史和文化的積淀。目前，城市中普遍存在著的低水平的、低層次的簡單城市更新不注重保護和延續(xù)城市的文脈，使城市的文脈受到破壞和人為的割裂。

　　5、城市正在走向雷同

　　隨著世界經(jīng)濟一體化進程的加快和信息、文化、科技各領域交流的擴大，城市更新改造中大量地應用了新技術、新工藝、新材料、新的設計理念，大大促進了城市更新的進程和步伐。但是由于各地“追風”現(xiàn)象十分嚴重，效仿和追大潮成為時尚，使城市更新中出現(xiàn)了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、傳統(tǒng)的、多樣化的特色，建筑正在失去個性和靈魂。

　　（二）、產(chǎn)生問題的原因分析

　　在城市更新和保護中出現(xiàn)這些問題，主要是因為我們在這種大規(guī)模的、急風暴雨般的城市更新和建設大潮的沖擊下，從理論研究到人們的更新理念、價值觀、審美觀、建筑品位以及規(guī)劃、更新方式、保護、利用及發(fā)展等都缺乏充分的準備和堅實的基礎，也就是說理論、觀念、法規(guī)、規(guī)劃、管理都落后于實際，沒有起到應有的引導、促進、制約作用，造成了許多的失誤。歸納起來主要有以下一些主要原因。

　　1、理論落后

　　我國在城市更新改造與保護的研究方面投入少、研究成果少，在城市更新與保護的理論研究上相對比較落后，缺乏—套完善的能指導實踐的理論體系。

　　2、觀念落后

　　城市更新和保護觀念比較陳舊和落后，把城市更新簡單地理解為拆舊的，建新的，且拆除得越徹底越好，在更新中重視硬件的更新，講究規(guī)模，追求高、大、洋，缺乏有機的、自然的、歷史的、連續(xù)的更新理念。而且保護的觀念十分淡薄，普遍缺乏保護意識，在歷史文脈、傳統(tǒng)風貌、城市特色保護的認知程度上存在很大的差距。

　　3、方式原始

　　目前我們采取的最普遍的城市更新方式是大拆大建，似乎拆的越徹底，才是建設、才是更新、才是政績。這種城市更新改造方式是一種原始的、落后的方式。歷史上，我國各朝代每當改朝換代時，大多要將前朝的都城等代表性的建設毀掉重建，造成多少歷史文明在這一過程中失落。

　　三、對策及建議

　　結合上面中提到的城市規(guī)劃建設、更新改造中存在的問題，我們認為應從以下幾方面來改進我們的工作。

　　（一）城市規(guī)劃和建設的方法和措施

　　（1）科學論證，理性分析，合理定位。城市規(guī)劃編制過程中，克服“想當然”和“追風”思想，采用先進的理論和系統(tǒng)的方法來研究城市規(guī)劃和建設，要依據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市在更大區(qū)域內(nèi)所起的作用和所處地位，做好城市的合理定位，制定科學的發(fā)展目標，保證城市可持續(xù)發(fā)展。

　　（2）規(guī)劃一經(jīng)制定并經(jīng)過法定程序批準后，就要嚴格執(zhí)行，堅持法制化、一貫性、連續(xù)性。如果頻繁變更，必將造成城市更新和保護工作的脫節(jié)和失誤。

　?。?）要從制度和機制上解決城市發(fā)展規(guī)劃中存在的任期政績問題。一是在其任期內(nèi)，城市領導的行為——即動用地方財力的行為、權力邊界應該受到法律約束，哪些必須經(jīng)過當?shù)厝舜蟮呐鷾剩蛲ㄟ^別的部門批準，都要有法律條文。二是可以加強對城市領導人的任用和離任的監(jiān)督，要充分利用好黨內(nèi)和社會監(jiān)督（包括輿論監(jiān)督）、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督，只有在這種體制和機制下才能做到科學規(guī)劃和科學決策。

　?。?）針對城市規(guī)劃脫離實際的問題，我們應該從基礎工作著手，即從國民經(jīng)濟、社會基礎資料的統(tǒng)計入手。如何科學、完整、準確、及時地把這些基礎資料統(tǒng)計好，而且及時根據(jù)形勢的變化，進行現(xiàn)實跟蹤，這個問題對城市規(guī)劃很關鍵。

　?。?）要從中國的現(xiàn)實出發(fā)，不斷完善涉及城市發(fā)展的法律法規(guī)體系。城市規(guī)劃的嚴肅性、權威性和可操作性還要近一步強化，要從有關的法律、法規(guī)制度上來保證。規(guī)劃制度出來以后，其執(zhí)行過程、修改過程也要進行相應的立法。

　　（6）各地要結合自身實際，不斷完善城市規(guī)劃體系。編制規(guī)劃要因地制宜，要編制比較完備的控制性規(guī)劃、詳細規(guī)劃、各項專業(yè)規(guī)劃以及城市設計。近期建設規(guī)劃要具有很強的操作性。真正做到城市建設有“規(guī)劃”可依。

　?。?）加強對城市規(guī)劃的宣傳力度和公示程度，發(fā)動市民全程參與到城市規(guī)劃建設各個階段中來，積極發(fā)揮廣大市民的主觀能動性，為城市發(fā)展獻計獻策。

　　（二）城市改造更新的方法和措施

　　我國目前正處于城市更新改造的高峰時期，更新改造的任務繁重，保護的任務更加艱巨，如何處理好更新與保護的關系？如何保護城市的特色和文脈？如何對歷史、對后人負責？如何使城市的歷史遺存不在我們手中消失？這些都是我們必須面對的重大問題，也是必須用行動加以回答的問題。要回答這些問題必須從以下幾方面做起。

　　1、做好規(guī)劃

　　（1）采用先進的規(guī)劃理論和方法。借鑒國內(nèi)外成功的城市更新與保護的方法、理論、經(jīng)驗和教訓，兼容并蓄，取長補短。更新要堅持有機的更新，保護要多層次、分類的保護。

　?。?）提倡規(guī)劃決策的科學性、民主性，建立起完善的規(guī)劃決策體系，采取公示制，為公眾參與提供多種渠道，以保證規(guī)劃決策的科學性、合理性。在城市更新與保護規(guī)劃中要提倡公眾參與，真正體現(xiàn)以“民”為本，體現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)出規(guī)劃的社會可接受性，避免造成失誤。

　　（3）在制定城市更新與保護規(guī)劃時，要因地制宜，突出特色，體現(xiàn)有機更新、特色保護的原則。

　?。?）規(guī)劃要處理好近期和遠期的關系，一定要體現(xiàn)一貫性、歷史性、長遠性、超前性。

　?。?）處理好更新與保護的關系。做到在更新中貫穿保護，在保護中融入更新。

　　2、城市更新改造

　?。?）城市更新要堅持有機更新的原則。有機更新是運用歷史的、文化的、自然的、生態(tài)的、特色的、連續(xù)的觀點和方法進行城市的更新改造，追求自然與和諧，保留城市發(fā)展歷史的連續(xù)性和完整性，延續(xù)城市的文脈，保護城市的特色。

　?。?）在城市的更新改造中要注意保留下城市在各歷史時期的典型建、構筑物，以留下城市的發(fā)展軌跡，留下人們的記憶，保留城市的豐富性和多樣性，增加可識別性。

　?。?）城市更新改造不應只是采取大拆大建的方式，應采取多種形式，因地制宜，處理好更新、保護和利用的關系。

　?。?）老城區(qū)更新改造的重點之一是基礎設施，水、電、氣等系統(tǒng)，這是保證被更新區(qū)充滿活力的基本條件，也是滿足人們現(xiàn)代生活需要的保證。

　　（5）在城市更新中要注重發(fā)掘城市的內(nèi)涵和價值，充分釋放其歷史和文化的價值潛能，激發(fā)舊城的社會活力。