淺議城市規(guī)劃建設(shè)及更新改造過程中的問題

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　改革開放20多年來(lái)，我國(guó)的城市建設(shè)取得了巨大的成就，城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，城市面貌日新月異。我們?cè)跒槿〉眠@樣的成就感到歡心鼓舞之余，也應(yīng)該注意到，在快速發(fā)展的城市規(guī)劃和建設(shè)中存在諸多問題，如不及時(shí)加以糾正和解決，不然，它將有可能給我們的城市留下歷史的、永久的遺憾和創(chuàng)傷。

　　一、城市規(guī)劃和建設(shè)中存在的問題及其原因分析

　　城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市發(fā)展的基本藍(lán)圖和首要原則。近年來(lái)，我國(guó)的城市規(guī)劃工作取得了很大成就，但是，總體來(lái)看，城市規(guī)劃及建設(shè)工作還存在一些問題急需解決。

　　1、在規(guī)劃建設(shè)上體現(xiàn)出明顯的盲目性。主要表現(xiàn)有：盲目爭(zhēng)建國(guó)際化大都市；盲目爭(zhēng)建CBD（中心商務(wù)區(qū)）；盲目追求高層建筑；盲目建設(shè)大量城市雕塑。以上盲目的做法其實(shí)是城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不成熟的表現(xiàn)。

　　2、城市規(guī)劃缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。一些領(lǐng)導(dǎo)為了撈取“政治資本”，使得城市規(guī)劃多是因?yàn)槿藶橐蛩囟淖儯鄙賴?yán)肅性。城市規(guī)劃作為一個(gè)城市的“龍頭”，其重要性可想而知，所以城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和連續(xù)性更應(yīng)突出體現(xiàn)，一旦一個(gè)城市的總體規(guī)劃經(jīng)充分論證確定后，就不應(yīng)該以政府黨政領(lǐng)導(dǎo)人的更替而改變。但在我國(guó)許多城市普遍存在這種現(xiàn)象：“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。一換屆，一換領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃馬上就變，而且這種規(guī)劃改變往往是以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移。而且這些規(guī)劃改變往往過分重視政績(jī)工程、形象工程，極大地消耗了城市資源，導(dǎo)致城市可持續(xù)發(fā)展后勁不足，影響了城市的發(fā)展速度和質(zhì)量。以上問題自然引起民眾的不滿，規(guī)劃的權(quán)威性難免受到置疑。

　　3、城市規(guī)劃沒有充分體現(xiàn)出“以民為本”的原則。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面，第一，從規(guī)劃編制過程來(lái)看，民眾參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第二，在規(guī)劃的編制過程中，地方官員往往越俎代庖成為左右規(guī)劃的主體，或者由于種種原因而使領(lǐng)導(dǎo)意志和判別是非好惡的標(biāo)準(zhǔn)成為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)劃人員難免受其影響，使規(guī)劃的獨(dú)立性和公允性被打破，造成規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，民眾的需求也得不到必要的反映。第三，城市規(guī)劃的權(quán)威性和約束力不強(qiáng)，極大降低了民眾對(duì)規(guī)劃的信任和關(guān)注。

　　4、城市規(guī)劃體系不夠完善。目前，不少城市只編制了城市總體規(guī)劃（功能分區(qū)），近期建設(shè)規(guī)劃缺乏指導(dǎo)和安排城市有序建設(shè)的有力措施和政策，城市建設(shè)沒有依據(jù)，操作性不強(qiáng)，從而造成城市規(guī)劃建設(shè)局面混亂。另外，許多城市的控制性規(guī)劃、詳細(xì)性規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)及其它系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃覆蓋面不夠，規(guī)劃體系建立地不夠完善。

　　5、“規(guī)劃脫離實(shí)際”情況依然存在。這里有兩種傾向：一是中小城市規(guī)劃過度超前，二是大城市規(guī)劃相對(duì)滯后。造成這種結(jié)果的原因主要是規(guī)劃依據(jù)問題。城市規(guī)劃應(yīng)該建立在對(duì)未來(lái)發(fā)展科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，但是由于規(guī)劃依據(jù)不科學(xué)導(dǎo)致城市規(guī)劃脫離了實(shí)際。比如確定城市發(fā)展規(guī)模問題，由于我國(guó)存在著城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，戶籍統(tǒng)計(jì)往往不把流動(dòng)人口計(jì)算在城市人口的范圍內(nèi)，所以也就沒有納入規(guī)劃視野，這樣造成規(guī)劃基數(shù)往往偏小。另外，一些地方搞城市規(guī)劃不是依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)思考城市如何定位，而是先搞城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，碰到問題后，再返過來(lái)去搞城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略定位，這種程序顛倒的做法，使規(guī)劃脫離城市發(fā)展實(shí)際；還有一些地方搞城市規(guī)劃單純從行政區(qū)域著眼，缺乏區(qū)域整體觀念，沒有看到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是沒有區(qū)域界限的。

　　6、城市規(guī)劃建設(shè)千篇一律，沒有地方特色。目前，我國(guó)的城市規(guī)劃建設(shè)還存在一種“怪”現(xiàn)象，城市不問大小，規(guī)劃地區(qū)不問東西，都強(qiáng)調(diào)“大綠地、大草坪、大水面、隔離帶、大廣場(chǎng)”等口號(hào)，一提口號(hào)，給人的感覺往往是都是那么幾句，內(nèi)容也差不多。但實(shí)際上，全國(guó)各個(gè)地方千差萬(wàn)別，大城市和小城市面臨的情況也各不相同，所以各地的城市規(guī)劃也應(yīng)該因地制宜，突出特色，千萬(wàn)不要“人云吾云”。

　　二、城市更新改造及保護(hù)中存在的問題及原因分析

　　城市更新改造，應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活水平和居住環(huán)境的提高為目的，應(yīng)是有機(jī)的更新改造。舊城改造應(yīng)樹立“三氣”：一是人氣、二是文氣、三是生氣。改造舊城，應(yīng)是能延伸歷史文脈的，應(yīng)是能繁榮和發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的。如果原來(lái)是一條人氣很旺的繁華街道，改造成大馬路，大草坪、大廣場(chǎng)，把人氣、文氣、生氣都改造沒了，就失去了改造的意義。

　　（一）、城市更新改造中存在的問題

　　正像《北京憲章》所指出的那樣，20世紀(jì)是一個(gè)“大發(fā)展”和“大破壞”的時(shí)代，人類對(duì)自然和文化遺產(chǎn)的破壞已經(jīng)危及自身的生存，“建設(shè)性破壞”始料未及，屢見不鮮。

　　1、大拆大建，城市資源嚴(yán)重浪費(fèi)。不少城市的領(lǐng)導(dǎo)以追求任期業(yè)績(jī)短期行為的現(xiàn)象非常普遍。既不尊重投入產(chǎn)出規(guī)律，也不考慮經(jīng)濟(jì)效果和創(chuàng)新，更不考慮投入資金的回收問題。對(duì)老城區(qū)不分青紅皂白一律推倒重建，這是一種最原始、最簡(jiǎn)單、最不科學(xué)、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留價(jià)值的建筑、設(shè)施、古木、風(fēng)貌等隨之破壞，城市的有形和無(wú)形資產(chǎn)嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至完全消失。

　　2、各類保護(hù)建筑遭到破壞

　　在城市更新改造中，將保護(hù)建筑視為獲得眼前利益的捷徑，千方百計(jì)的恣意蠶食、侵占、破壞和拆毀，情況相當(dāng)嚴(yán)重，且屢禁不止，層出不窮。

　　3、城市的特有風(fēng)貌正在消失

　　技術(shù)和生產(chǎn)方式的全球化，使地域文化的特色漸趨衰微，建筑文化的多樣性遭到扼殺。在城市的更新改造中由于不注重傳統(tǒng)街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)和繼承，使城市原有的特色風(fēng)貌遭到破壞，并被一些低級(jí)和趕時(shí)髦的東西所替代，使人們對(duì)所居住的城市和環(huán)境產(chǎn)生了一種陌生感，喪失了認(rèn)同感和歸屬感。城市在爆炸式的發(fā)展中，正在喪失它的形態(tài)、地標(biāo)、識(shí)別性、特征。

　　4、城市的文脈被切斷

　　城市文脈是一座城市在長(zhǎng)期的發(fā)展建設(shè)中形成的歷史的、文化的、特有的、地域的、景觀的氛圍和環(huán)境，是一種歷史和文化的積淀。目前，城市中普遍存在著的低水平的、低層次的簡(jiǎn)單城市更新不注重保護(hù)和延續(xù)城市的文脈，使城市的文脈受到破壞和人為的割裂。

　　5、城市正在走向雷同

　　隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和信息、文化、科技各領(lǐng)域交流的擴(kuò)大，城市更新改造中大量地應(yīng)用了新技術(shù)、新工藝、新材料、新的設(shè)計(jì)理念，大大促進(jìn)了城市更新的進(jìn)程和步伐。但是由于各地“追風(fēng)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，效仿和追大潮成為時(shí)尚，使城市更新中出現(xiàn)了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、傳統(tǒng)的、多樣化的特色，建筑正在失去個(gè)性和靈魂。

　?。ǘa(chǎn)生問題的原因分析

　　在城市更新和保護(hù)中出現(xiàn)這些問題，主要是因?yàn)槲覀冊(cè)谶@種大規(guī)模的、急風(fēng)暴雨般的城市更新和建設(shè)大潮的沖擊下，從理論研究到人們的更新理念、價(jià)值觀、審美觀、建筑品位以及規(guī)劃、更新方式、保護(hù)、利用及發(fā)展等都缺乏充分的準(zhǔn)備和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也就是說理論、觀念、法規(guī)、規(guī)劃、管理都落后于實(shí)際，沒有起到應(yīng)有的引導(dǎo)、促進(jìn)、制約作用，造成了許多的失誤。歸納起來(lái)主要有以下一些主要原因。

　　1、理論落后

　　我國(guó)在城市更新改造與保護(hù)的研究方面投入少、研究成果少，在城市更新與保護(hù)的理論研究上相對(duì)比較落后，缺乏—套完善的能指導(dǎo)實(shí)踐的理論體系。

　　2、觀念落后

　　城市更新和保護(hù)觀念比較陳舊和落后，把城市更新簡(jiǎn)單地理解為拆舊的，建新的，且拆除得越徹底越好，在更新中重視硬件的更新，講究規(guī)模，追求高、大、洋，缺乏有機(jī)的、自然的、歷史的、連續(xù)的更新理念。而且保護(hù)的觀念十分淡薄，普遍缺乏保護(hù)意識(shí)，在歷史文脈、傳統(tǒng)風(fēng)貌、城市特色保護(hù)的認(rèn)知程度上存在很大的差距。

　　3、方式原始

　　目前我們采取的最普遍的城市更新方式是大拆大建，似乎拆的越徹底，才是建設(shè)、才是更新、才是政績(jī)。這種城市更新改造方式是一種原始的、落后的方式。歷史上，我國(guó)各朝代每當(dāng)改朝換代時(shí)，大多要將前朝的都城等代表性的建設(shè)毀掉重建，造成多少歷史文明在這一過程中失落。

　　三、對(duì)策及建議

　　結(jié)合上面中提到的城市規(guī)劃建設(shè)、更新改造中存在的問題，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面來(lái)改進(jìn)我們的工作。

　　（一）城市規(guī)劃和建設(shè)的方法和措施

　?。?）科學(xué)論證，理性分析，合理定位。城市規(guī)劃編制過程中，克服“想當(dāng)然”和“追風(fēng)”思想，采用先進(jìn)的理論和系統(tǒng)的方法來(lái)研究城市規(guī)劃和建設(shè)，要依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市在更大區(qū)域內(nèi)所起的作用和所處地位，做好城市的合理定位，制定科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，保證城市可持續(xù)發(fā)展。

　?。?）規(guī)劃一經(jīng)制定并經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后，就要嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)持法制化、一貫性、連續(xù)性。如果頻繁變更，必將造成城市更新和保護(hù)工作的脫節(jié)和失誤。

　?。?）要從制度和機(jī)制上解決城市發(fā)展規(guī)劃中存在的任期政績(jī)問題。一是在其任期內(nèi)，城市領(lǐng)導(dǎo)的行為——即動(dòng)用地方財(cái)力的行為、權(quán)力邊界應(yīng)該受到法律約束，哪些必須經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜蟮呐鷾?zhǔn)，或通過別的部門批準(zhǔn)，都要有法律條文。二是可以加強(qiáng)對(duì)城市領(lǐng)導(dǎo)人的任用和離任的監(jiān)督，要充分利用好黨內(nèi)和社會(huì)監(jiān)督（包括輿論監(jiān)督）、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督，只有在這種體制和機(jī)制下才能做到科學(xué)規(guī)劃和科學(xué)決策。

　　（4）針對(duì)城市規(guī)劃脫離實(shí)際的問題，我們應(yīng)該從基礎(chǔ)工作著手，即從國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)資料的統(tǒng)計(jì)入手。如何科學(xué)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地把這些基礎(chǔ)資料統(tǒng)計(jì)好，而且及時(shí)根據(jù)形勢(shì)的變化，進(jìn)行現(xiàn)實(shí)跟蹤，這個(gè)問題對(duì)城市規(guī)劃很關(guān)鍵。

　?。?）要從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不斷完善涉及城市發(fā)展的法律法規(guī)體系。城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可操作性還要近一步強(qiáng)化，要從有關(guān)的法律、法規(guī)制度上來(lái)保證。規(guī)劃制度出來(lái)以后，其執(zhí)行過程、修改過程也要進(jìn)行相應(yīng)的立法。

　　（6）各地要結(jié)合自身實(shí)際，不斷完善城市規(guī)劃體系。編制規(guī)劃要因地制宜，要編制比較完備的控制性規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃以及城市設(shè)計(jì)。近期建設(shè)規(guī)劃要具有很強(qiáng)的操作性。真正做到城市建設(shè)有“規(guī)劃”可依。

　?。?）加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃的宣傳力度和公示程度，發(fā)動(dòng)市民全程參與到城市規(guī)劃建設(shè)各個(gè)階段中來(lái)，積極發(fā)揮廣大市民的主觀能動(dòng)性，為城市發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

　　（二）城市改造更新的方法和措施

　　我國(guó)目前正處于城市更新改造的高峰時(shí)期，更新改造的任務(wù)繁重，保護(hù)的任務(wù)更加艱巨，如何處理好更新與保護(hù)的關(guān)系？如何保護(hù)城市的特色和文脈？如何對(duì)歷史、對(duì)后人負(fù)責(zé)？如何使城市的歷史遺存不在我們手中消失？這些都是我們必須面對(duì)的重大問題，也是必須用行動(dòng)加以回答的問題。要回答這些問題必須從以下幾方面做起。

　　1、做好規(guī)劃

　?。?）采用先進(jìn)的規(guī)劃理論和方法。借鑒國(guó)內(nèi)外成功的城市更新與保護(hù)的方法、理論、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，兼容并蓄，取長(zhǎng)補(bǔ)短。更新要堅(jiān)持有機(jī)的更新，保護(hù)要多層次、分類的保護(hù)。

　?。?）提倡規(guī)劃決策的科學(xué)性、民主性，建立起完善的規(guī)劃決策體系，采取公示制，為公眾參與提供多種渠道，以保證規(guī)劃決策的科學(xué)性、合理性。在城市更新與保護(hù)規(guī)劃中要提倡公眾參與，真正體現(xiàn)以“民”為本，體現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)出規(guī)劃的社會(huì)可接受性，避免造成失誤。

　?。?）在制定城市更新與保護(hù)規(guī)劃時(shí)，要因地制宜，突出特色，體現(xiàn)有機(jī)更新、特色保護(hù)的原則。

　　（4）規(guī)劃要處理好近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系，一定要體現(xiàn)一貫性、歷史性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、超前性。

　?。?）處理好更新與保護(hù)的關(guān)系。做到在更新中貫穿保護(hù)，在保護(hù)中融入更新。

　　2、城市更新改造

　?。?）城市更新要堅(jiān)持有機(jī)更新的原則。有機(jī)更新是運(yùn)用歷史的、文化的、自然的、生態(tài)的、特色的、連續(xù)的觀點(diǎn)和方法進(jìn)行城市的更新改造，追求自然與和諧，保留城市發(fā)展歷史的連續(xù)性和完整性，延續(xù)城市的文脈，保護(hù)城市的特色。

　?。?）在城市的更新改造中要注意保留下城市在各歷史時(shí)期的典型建、構(gòu)筑物，以留下城市的發(fā)展軌跡，留下人們的記憶，保留城市的豐富性和多樣性，增加可識(shí)別性。

　　（3）城市更新改造不應(yīng)只是采取大拆大建的方式，應(yīng)采取多種形式，因地制宜，處理好更新、保護(hù)和利用的關(guān)系。

　　（4）老城區(qū)更新改造的重點(diǎn)之一是基礎(chǔ)設(shè)施，水、電、氣等系統(tǒng)，這是保證被更新區(qū)充滿活力的基本條件，也是滿足人們現(xiàn)代生活需要的保證。

　?。?）在城市更新中要注重發(fā)掘城市的內(nèi)涵和價(jià)值，充分釋放其歷史和文化的價(jià)值潛能，激發(fā)舊城的社會(huì)活力。