上海軌道交通箭指何方

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簡介： "十五"期間是上海軌道交通的集中發(fā)展期，將建設(shè)200多公里的10條軌道交通線路，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)。為此，上海市政府正深化軌道交通投融資體制改革，以促進(jìn)軌道交通快速、健康發(fā)展。本文分析了城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)屬性，結(jié)合上海軌道交通建設(shè)與經(jīng)營體制改革現(xiàn)狀，對上海軌道交通的發(fā)展提出了框架性的建議。
關(guān)鍵字：上海軌道交通 體制改革 發(fā)展建議

上海正向著國際化大都市的目標(biāo)邁進(jìn)，提升城市綜合競爭力，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施是一項重要的戰(zhàn)略步驟。上海目前已投入運(yùn)營的軌道交通線路共三條，形成了總長65公里的初始網(wǎng)絡(luò)，日均承擔(dān)客運(yùn)量97.9萬乘次，約占公共交通客運(yùn)總量的10％。"十五"期間，上海將建設(shè)218公里左右的10條軌道交通線路，進(jìn)入軌道交通的集中發(fā)展期，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)。屆時，日均承擔(dān)客運(yùn)量320萬乘次，軌道交通的出行比率將占全市公共交通的25%。

　　城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)屬性

　　城市軌道交通是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性。軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，它所提供的產(chǎn)品－客運(yùn)服務(wù)可以通過設(shè)置收費(fèi)口排除不付費(fèi)的消費(fèi)者，而在特定運(yùn)能以內(nèi)多一個消費(fèi)者對供給者帶來的邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本幾乎為零，顯然，軌道交通具有排他性和非競爭性，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性。

　　城市軌道交通具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，體現(xiàn)了收益外部化的特點(diǎn)。城市軌道交通是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，軌道交通的建設(shè)將給整個城市帶來社會、經(jīng)濟(jì)收益。軌道交通運(yùn)量大，占地少，提供了安全快捷舒適的客運(yùn)服務(wù)，從而減輕了地面交通壓力，減少交通事故，節(jié)約了人們的時間成本，同時，軌道交通采用電驅(qū)動，是一種省能源、少污染的綠色交通工具，形成良好的社會收益。此外，軌道交通能夠帶動沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿線房地產(chǎn)迅速增值，商貿(mào)日趨活躍，從而改善了城市的投資環(huán)境，提升了城市的綜合競爭力。

　　城市軌道交通生命周期長，體現(xiàn)收益長期化的特點(diǎn)。城市軌道交通項目的建設(shè)期一般為3－4年，以每公里平均造價4億元計算，投資強(qiáng)度大；進(jìn)入項目運(yùn)營期，從投入運(yùn)營到項目現(xiàn)金流的收支平衡年份，大約需15年，這一階段由于運(yùn)營成本高，還本付息壓力大，運(yùn)營收益在很大程度上被成本化了，而從投入運(yùn)營到收回投資約需20－25年，客流進(jìn)一步成熟，項目產(chǎn)生較大收益?？紤]到城市軌道交通作為一項基礎(chǔ)設(shè)施，其使用壽命長，隧道洞體主結(jié)構(gòu)的使用年限可達(dá)百年，如倫敦、巴黎等城市的地鐵均有百年歷史，仍運(yùn)營正常，處在成熟發(fā)展時期。因此，軌道交通產(chǎn)品的生命周期遠(yuǎn)長于一般產(chǎn)品，軌道交通運(yùn)營的時間越長，客流量越大，體現(xiàn)了收益長期化的特點(diǎn)。

　　上海軌道交通的投融資體制改革

　　“十五”期間上海每年將建設(shè)軌道43.6公里，這一速度不僅遠(yuǎn)高于西方城市，而且比漢城的建設(shè)速度也要高出近一倍，以每公里平均造價4億元計算，需要總投資872億元，約占GDP的2.5％。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，完全靠政府現(xiàn)有的財力，沿用過去地鐵建設(shè)由原上海地鐵總公司一家獨(dú)攬的模式是不現(xiàn)實(shí)的。為此，2000年4月上海市政府決定深化投融資體制改革，實(shí)施了軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管“四分開”的體制改革，強(qiáng)化政府公共投資功能和投資引導(dǎo)功能，推動軌道交通建設(shè)與運(yùn)營逐步走向規(guī)范、有序、合理的市場競爭，同時建立起政府有效的監(jiān)管機(jī)制。

　　按照“四分開”原則，新組建的申通集團(tuán)作為上海軌道交通的政府投資主體，按照軌道交通項目“誰投資、誰所有、誰得益”的投資原則，在資本金逐步到位的情況下，對“十五”建設(shè)項目，由市區(qū)兩級政府共同出資，分別組建項目公司。項目公司實(shí)行資本金制度，按項目投資總額30％－35％的比例確定，申通以現(xiàn)金投入，沿線各區(qū)主要以動拆遷費(fèi)和車站土建資金作價入股，項目公司憑借良好的資信和軌道交通產(chǎn)品生命周期長的特有屬性，積極籌措銀行貸款并拓寬融資渠道，形成市區(qū)兩級政府共同推進(jìn)，社會多元投資的格局。在上海軌道交通建設(shè)領(lǐng)域，目前已由上海地鐵建設(shè)公司、久創(chuàng)建設(shè)管理公司、上海港鐵建設(shè)管理公司、中國鐵道建筑總公司四家總承包商共同競爭，其中上海港鐵的投資方之一是香港地鐵有限公司，這意味著上海軌道交通建設(shè)管理向境外資本敞開了大門。在地鐵運(yùn)營管理領(lǐng)域，2002年8月現(xiàn)代軌道交通運(yùn)營股份公司獲得了即將投入運(yùn)營的軌道交通5號線（莘閔輕軌）的經(jīng)營資質(zhì)，打破了上海地鐵運(yùn)營公司獨(dú)家運(yùn)營的壟斷局面。而政府的主要職責(zé)是進(jìn)行政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理，制定行業(yè)規(guī)范、編制軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃、核實(shí)票價、推動軌道交通投資的多元化并創(chuàng)造一個公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，使建設(shè)、運(yùn)營不斷適應(yīng)市場化要求，實(shí)現(xiàn)軌道交通“投資－建設(shè)－運(yùn)營－回報－投資”的良性循環(huán)。

　　上海軌道交通的發(fā)展思路

　　以2010年上海世博會為契機(jī)，進(jìn)一步完善上海軌道交通規(guī)劃。2010年上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好”，快速、便捷的交通系統(tǒng)也成為其主要內(nèi)涵之一，在為期6個月的會期中，上海要接待7000多萬參觀者，屆時上海軌道交通的日載客量將達(dá)700－800萬人次，這將產(chǎn)生巨大的客運(yùn)需求，帶來巨大的交通壓力。因此，要依據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃》和《上海市城市交通白皮書》，以2010年上海世博會為契機(jī)，同時借鑒德國漢諾威世博會和日本愛知縣世博會有關(guān)軌道交通規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善上海軌道交通規(guī)劃，做好軌道交通與地面常規(guī)交通、空港、干線鐵路的相互銜接及大型換乘樞紐的規(guī)劃設(shè)計，解決好控制調(diào)度、供電、維修基地等一系列資源共享問題，建設(shè)好上海軌道交通的基本網(wǎng)絡(luò)。

　　政府引導(dǎo)，建立多元化的融資結(jié)構(gòu)。上海軌道交通的“十五”建設(shè)項目，是由市區(qū)兩級政府共同出資的項目公司來建設(shè)。為引導(dǎo)各方為上海軌道交通項目籌措資金的積極性，上海軌道交通的政府投資主體－申通集團(tuán)按照各股東出資額整數(shù)，實(shí)行建設(shè)期投資補(bǔ)貼政策，投資補(bǔ)貼率一般參照銀行同期貸款基準(zhǔn)利率計算。

　　但是，各項目公司融資結(jié)構(gòu)中的銀行貸款比例普遍達(dá)60％，短期內(nèi)又不可能償債，造成融資成本高、融資風(fēng)險過于集中，不利于項目的滾動舉債和建成后的正常運(yùn)營。因此，在集中政府預(yù)算內(nèi)外資金，增加軌道交通投入的同時，還需積極開辟資本市場的融資渠道，形成資本結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。2001年申通集團(tuán)完成對上海凌橋自來水股份公司的資產(chǎn)重組，申通地鐵（600834）成功上市；2002年上海磁浮交通項目股權(quán)信托受益權(quán)投資計劃的實(shí)施；2003年上海久事40億軌道交通建設(shè)債券的成功發(fā)行以及軌道交通二號線西延伸采用BT模式建設(shè)，都是對促成軌道交通多層次籌融資體系的積極探索，同時也說明預(yù)支軌道交通項目本身未來收益的可行性。

　　形成政府指導(dǎo)下的軌道交通價格新機(jī)制。軌道交通最穩(wěn)定和最主要的收入來自票款，建立適應(yīng)上海軌道交通市場化運(yùn)作的價格機(jī)制是影響軌道交通收益，確保軌道交通良性發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)測算，對“十五”期間建設(shè)的線路（不含磁浮線路）來說，到2010年若能達(dá)到平均每天每公里2萬人次的客運(yùn)量，則其保本價格約為6.00元/人次，而2010年居民的承受能力約為4.50元/人次，因此，軌道交通的完全成本價格遠(yuǎn)高于市民可接受的價格?，F(xiàn)行的上海軌道交通實(shí)行統(tǒng)一的分段計程票價即0-6公里票價為2元，6-16公里加收1元，16公里以遠(yuǎn)按每6公里1元票價遞增，平均票價為2.62元/人次。分段計程票價結(jié)構(gòu)與地面公交等形成了一定的比價關(guān)系，特別是一、二號線的一票換乘對吸引客流起到了較大作用。但現(xiàn)有相對簡單的票價體系仍無法適應(yīng)上海軌道交通網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的要求，價格構(gòu)成不明晰，無法滿足企業(yè)市場化運(yùn)作的需要。所以，要根據(jù)軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，在加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會監(jiān)督的前提下，以客流為導(dǎo)向，充分發(fā)揮軌道交通自動售檢票系統(tǒng)的功能特點(diǎn)，建立政府管制下的多層次票價體系和規(guī)范化的企業(yè)調(diào)價程序，完善上海軌道交通定價模式，兼顧軌道交通的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

　　逐步建立軌道交通利益還原機(jī)制。政府的轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)軌道交通項目外部效益內(nèi)部化的重要手段。軌道交通的開發(fā)對土地級差效應(yīng)影響較大，為沿線房地產(chǎn)帶來較大的增值收益，隨著軌道交通建設(shè)線路向郊區(qū)延伸，政府有必要提前開展土地儲備工作，利用土地級差獲取增值收益。同時，通過適當(dāng)增收房產(chǎn)交易費(fèi)用等途徑，獲取房地產(chǎn)增值收益。適時開征軌道交通專項稅費(fèi)，調(diào)整部分已收費(fèi)項目的用途，建立政府的軌道交通建設(shè)專項基金，以利于上海軌道交通的良性發(fā)展。

　　進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)軌道交通裝備國產(chǎn)化政策。我國企業(yè)在城市軌道交通關(guān)鍵技術(shù)方面仍比較落后，缺乏競爭力。車輛等機(jī)電設(shè)備長期依賴進(jìn)口，不但費(fèi)用昂貴，而且造成設(shè)備類型紛雜，今后的運(yùn)營維修也成大問題。因此，政府在規(guī)范軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)政策和技術(shù)體系的同時，要為國內(nèi)重點(diǎn)設(shè)備制造企業(yè)的生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)造條件，加快軌道交通技術(shù)設(shè)備國產(chǎn)化進(jìn)程，大大降低軌道交通投資和運(yùn)營成本，推動國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展。

　　建立軌道交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的新思維?！笆濉逼陂g是上海城市軌道交通從單線運(yùn)營到多線運(yùn)營的擴(kuò)展階段，必須建立軌道交通網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，建議軌道交通的行政主管部門成立軌道交通運(yùn)營調(diào)度機(jī)構(gòu)，確保運(yùn)營安全與設(shè)施功能的充分發(fā)揮。同時，加快軌道交通專營權(quán)的探索與實(shí)踐，由軌道交通運(yùn)營調(diào)度機(jī)構(gòu)進(jìn)行線路專營權(quán)拍賣，運(yùn)營商在專營期內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營，努力降低運(yùn)營成本，提高運(yùn)營績效，承擔(dān)運(yùn)營管理的經(jīng)營風(fēng)險，從而形成軌道交通“網(wǎng)運(yùn)分離”的經(jīng)營思路。此外，可適時成立上海軌道交通行業(yè)協(xié)會，制訂完善軌道交通行業(yè)的技術(shù)管理規(guī)程，建立起行業(yè)內(nèi)運(yùn)營成本指標(biāo)和定額體系，帶動會員的自律，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，推動軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。