山東諸城：新農(nóng)村社區(qū)的行政規(guī)劃建設(shè)

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18年前，當(dāng)?shù)赝苿?dòng)國(guó)有和集體企業(yè)改制，諸城把90%以上的企業(yè)都賣掉，引發(fā)激烈爭(zhēng)議，當(dāng)時(shí)主政的諸城市長(zhǎng)陳光被戲稱為“陳賣光”。

　　在爭(zhēng)議中，諸城的經(jīng)濟(jì)實(shí)力躋入了全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的行列。如今，諸城又率先撤銷了全部行政村，幾個(gè)小村莊合并成大的農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民集中到中心村居住，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會(huì)基層組織。

　　除諸城外，山東淄博、臨沂、濟(jì)寧、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社區(qū)”。事實(shí)上，這些撤并舉動(dòng)都是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的情勢(shì)下出現(xiàn)的。專家認(rèn)為不能強(qiáng)制農(nóng)民“被城市化”，警惕村改居后產(chǎn)生的大量“三無(wú)”(無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保)農(nóng)民。

　　宅基地置換小洋樓

　　諸城市龍都街道土墻社區(qū)的張玉磊，門前有一個(gè)小院，客廳里擺著寬大的茶幾和沙發(fā)，液晶電視機(jī)掛在墻壁上。一樓有車庫(kù)和廚房，廚房的廚具潔凈，臥室則分布在二樓，家中已經(jīng)看不出多少農(nóng)村的痕跡。

　　張玉磊現(xiàn)在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費(fèi)置換的，張玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價(jià)格購(gòu)買。按照這個(gè)價(jià)格，他一共支付了12萬(wàn)多元，并交出以前的宅基地，獲得了這棟兩層小樓。

　　張玉磊的新房是諸城農(nóng)村集中修建住宅樓的一部分。他10年前建的平房，經(jīng)過(guò)拆遷平整后，已經(jīng)成為工地，正在建造新的集中居住區(qū)。

　　這里離諸城市區(qū)只有3公里。雖然房子沒有大產(chǎn)權(quán)，只是集體土地使用證，不準(zhǔn)買賣，但這個(gè)價(jià)格，張玉磊覺得很劃算，他說(shuō)，以后小孩也不用買房子了，沒有大產(chǎn)權(quán)也無(wú)所謂，房子是自住，不會(huì)拿去賣。而在諸城市區(qū)，商品房的價(jià)格已經(jīng)達(dá)到了每平方米3000多元。

　　在土墻社區(qū)，類似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區(qū)黨委副書記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著買，開始規(guī)劃的時(shí)候，考慮到是在農(nóng)村，農(nóng)民有農(nóng)具要放。但是后來(lái)一論證，發(fā)現(xiàn)這樣并不太節(jié)約土地，后來(lái)建議城郊的社區(qū)建多層住宅。”因此，從去年開始，規(guī)劃和在建的房屋都是5層的高層住宅。

　　行政村改社區(qū)后，張玉磊的身份并沒有發(fā)生變化，他仍然是農(nóng)村居民。不過(guò)，他已經(jīng)不種地了。“我們這邊地少，我家里只有1畝多地，每個(gè)人只有4分半地。”張玉磊介紹說(shuō)。

　　張玉磊家的承包地，以每年每畝800元的價(jià)格流轉(zhuǎn)出去了。同時(shí)，他還有一個(gè)身份，就是當(dāng)?shù)匾患疑藤Q(mào)公司的負(fù)責(zé)人。

　　位于諸城市近郊的土墻社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有不少工廠或公司，到這些工廠或公司打工，成為這些少地農(nóng)民的主要收入來(lái)源。

　　1249個(gè)村莊

　　規(guī)劃為208個(gè)新農(nóng)村社區(qū)

　　今年7月底，土墻社區(qū)由5個(gè)行政村撤并而成，全社區(qū)4200人，1100戶。原來(lái)的西土墻村成為這個(gè)新社區(qū)的中心村，新建的集中居住區(qū)位于中心村內(nèi)。中心村的選擇有一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如交通比較方便，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，有輻射帶動(dòng)能力。

　　從2007年開始，諸城在全市農(nóng)村全面開展了農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，以兩公里為半徑，把全市1249個(gè)村莊按照地域相鄰、習(xí)俗相近的原則，規(guī)劃建設(shè)為 208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，每個(gè)社區(qū)涵蓋5個(gè)左右村莊、1500戶左右。每個(gè)社區(qū)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，提供醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、文化體育、計(jì)劃生育、超市等服務(wù)功能，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村集中居住。2008年6月，這些農(nóng)村社區(qū)全部建成運(yùn)行。

　　行政村的建制在諸城變成歷史，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會(huì)基層組織。

　　土地承包關(guān)系不變

　　在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書。岳家莊社區(qū)黨委成立后，王煥新的身份發(fā)生了變化，從村支書變成社區(qū)的黨委委員和居委會(huì)委員。當(dāng)前，建制村原有的一些職能還沒有變化。“欠賬還是屬于村里。轉(zhuǎn)移支付還是放到村里，不是放到社區(qū)。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒有變。”王煥新對(duì)記者說(shuō)。

　　從村委會(huì)辦公地點(diǎn)門前的舊標(biāo)牌“大辛莊子村村民委員會(huì)”可以看出，“村改居”仍處在過(guò)渡期。諸城市當(dāng)?shù)夭块T提供的材料顯示，建制村撤銷后，原村集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)不變;原村資產(chǎn)形成的收益權(quán)屬關(guān)系不變;原村的土地承包關(guān)系不變;原村村民的福利待遇不降;原村干部的補(bǔ)貼報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)不降。對(duì)村集體的債權(quán)、債務(wù)等問題，通過(guò)探索推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革等辦法，逐步加以解決;對(duì)落選的村干部，由社區(qū)黨委根據(jù)本人意愿安排適當(dāng)工作，在明年全省村“兩委”換屆結(jié)束之前，原補(bǔ)貼報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放渠道不變。

　　不能讓農(nóng)民“被城市化”

　　“大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)民集中居住要因地制宜，尊重農(nóng)民意愿，要有利于農(nóng)村生產(chǎn)生活，對(duì)于不種地的農(nóng)民可以建樓房集中居住，但純農(nóng)區(qū)則不一定適合，否則就會(huì)出現(xiàn)‘挑著糞擔(dān)上電梯’的尷尬現(xiàn)象。”“三農(nóng)”問題專家、中國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧益康善意提醒。

　　對(duì)于村莊撤并建社區(qū)現(xiàn)象，熟悉基層情況的山東聊城市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室副教授夏正智非常關(guān)注。“要通過(guò)建設(shè)中心城市的辦法來(lái)吸引農(nóng)村居民進(jìn)入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式強(qiáng)制農(nóng)民‘被城市化’。”

　　夏正智表示，目前的村改居、建設(shè)萬(wàn)人村等行動(dòng)主要是在新農(nóng)村建設(shè)的名義下，歸并和縮減農(nóng)村住宅建設(shè)用地，以獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入，其背后的主要推動(dòng)力量就是國(guó)土資源部出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度”。

　　“按照國(guó)土資源部出臺(tái)的‘城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度’，地方政府新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得超過(guò)農(nóng)村退出的宅基用地面積。如果農(nóng)村不能退出宅基地，也就意味著城鎮(zhèn)不能新增建設(shè)用地，地方非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（包括房地產(chǎn)業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時(shí)地方政府也不能通過(guò)土地征用和土地出讓的價(jià)格差額增加地方財(cái)政收入。在此規(guī)定的逼迫下，地方政府不得已只能借新農(nóng)村建設(shè)的名義，強(qiáng)制減少農(nóng)村宅基地面積，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積。”夏正智一語(yǔ)道破了“村改居”的秘密。

　　根據(jù)夏正智的研究，山東村改居的建設(shè)方案比較多樣化，有城中村改造、城郊拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地建設(shè)、村莊合并等多種建設(shè)方案；在建設(shè)形式上，有壓縮宅基地面積集體建設(shè)別墅的，也有壓縮宅基地面積自行建設(shè)別墅的，還有直接更換多層樓房的；其更換方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不完全統(tǒng)一，有按拆遷標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)?，也有按同等面積更換的，還有退地補(bǔ)錢的。夏正智指出，“對(duì)其中的利益得失不好直接評(píng)價(jià)，但壓縮農(nóng)村宅基占地面積是這些所有方案的共同指向。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，減少宅基地的一般依據(jù)退出宅基地面積根據(jù)國(guó)家規(guī)定征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，拆遷住房的按照住房拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或等同面積更換。”

　　按照我國(guó)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，也即農(nóng)村社區(qū)居民共有。農(nóng)村宅基集體所有、家庭使用，是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)組成部分，但性質(zhì)和功能不同。

　　“農(nóng)民擁有宅基地，在住房破舊時(shí)可以自行再建，但如果農(nóng)民失去宅基地而只有房產(chǎn)，房產(chǎn)破舊時(shí)則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)換取沒有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)對(duì)于農(nóng)民是利益損失。但是，因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增加和服務(wù)功能的增強(qiáng)，其房產(chǎn)的價(jià)值從理論上講應(yīng)該高于農(nóng)民原來(lái)居住的農(nóng)村村落的房產(chǎn)價(jià)值。兩者之間的房產(chǎn)價(jià)值存在價(jià)格差異，不好直接比較，農(nóng)民宅基地權(quán)益受損還是受益關(guān)鍵要看原宅基地價(jià)值和新房產(chǎn)新增價(jià)值之間是否存在差額。”夏正智認(rèn)為。

　　“現(xiàn)有農(nóng)村居民的宅基地是農(nóng)民的既得利益，也是農(nóng)村土地集體所有制下的應(yīng)得利益。地方政府為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、增加地方土地財(cái)政收入，不得不迫使農(nóng)村居民離開現(xiàn)居住地，集中居住到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅。農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)也會(huì)相應(yīng)增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖更不方便。而且村改居后產(chǎn)生的大量‘三無(wú)’（無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保）農(nóng)民將直接影響國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定。”夏正智說(shuō)。

　　不強(qiáng)拆只引導(dǎo)逐步發(fā)展

　　多位官員表示，當(dāng)?shù)馗慵芯幼?，不搞?qiáng)拆，不是行政干預(yù)，只是通過(guò)便利和良好的服務(wù)，吸引和鼓勵(lì)農(nóng)民向中心村遷移。這樣，既提高了土地集約利用率，又推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)。

　　王亞軍是岳家莊社區(qū)的黨委書記，他告訴記者，社區(qū)建立了幼兒園、衛(wèi)生所、計(jì)劃生育服務(wù)站、警務(wù)室，還有閱覽室，新建的住宅區(qū)統(tǒng)一供水供電，還提供物業(yè)服務(wù)，如今已經(jīng)住了60多戶。

　　為了吸引村民搬遷，諸城市出臺(tái)了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷的宅基地能夠超過(guò)30畝，那么每戶居民一畝宅基地補(bǔ)貼20萬(wàn)元。趙玉霞說(shuō)，在土墻社區(qū)，目前還沒有出現(xiàn)這種一次拆遷超過(guò)30畝的情況。

　　對(duì)于那些不超過(guò)30畝的宅基地置換農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，除了置換相同面積的房子外，此外并無(wú)其他紅利。張玉磊說(shuō)，他家的平房是10年前建造的，拆遷的時(shí)候，除了磚瓦屬于自己外，并沒有任何補(bǔ)償。

　　農(nóng)民集中居住，交出原有的宅基地，一些潛在的土地資源將被盤活。據(jù)趙玉霞介紹，根據(jù)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)集中居住后，土墻社區(qū)可以節(jié)約出500畝的土地資源。

　　據(jù)諸城市有關(guān)方面測(cè)算，如果農(nóng)民全部實(shí)現(xiàn)集中居住，則可置換出8萬(wàn)畝舊宅基地，對(duì)于這部分土地，諸城考慮復(fù)墾或建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于諸城這個(gè)工業(yè)強(qiáng)市而言，它急切需要走出用地難的困境。當(dāng)?shù)夭块T提供的數(shù)據(jù)顯示，諸城各農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)建立了300多個(gè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，跨村莊流轉(zhuǎn)土地15.6萬(wàn)畝。

　　為了回應(yīng)外界的質(zhì)疑，諸城市委書記鄒慶忠表示：“應(yīng)該明確，撤銷建制村并不是大規(guī)模地歸并自然村，更不是強(qiáng)制拆遷自然村。從分散居住到集中居住，是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程。我們不強(qiáng)求農(nóng)民搬遷，而是通過(guò)政策引導(dǎo)，條件改善，吸引農(nóng)民逐步聚集。對(duì)民俗村、特色村，予以保留、保護(hù)。”

　　推進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛

　　盡管不搞強(qiáng)拆，但當(dāng)?shù)刂饕賳T對(duì)“村改居”的進(jìn)程仍然有一個(gè)時(shí)間表。今年6月，在接受山東省委機(jī)關(guān)報(bào)《大眾日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)，市委書記鄒慶忠說(shuō)，爭(zhēng)取用15年到20年時(shí)間，讓全市70%以上的農(nóng)村居民聚集融合到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道駐地的社區(qū)中心村。他預(yù)計(jì)，即使經(jīng)過(guò)一二十年的努力，農(nóng)村居民基本完成向社區(qū)中心村的聚集融合，但仍會(huì)有20%~30%的農(nóng)民保留傳統(tǒng)的居住和生活方式。

　　類似的拆遷，已經(jīng)出現(xiàn)在山東的很多農(nóng)村。今年8月初，山東省下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》。

　　據(jù)稱，山東全省每年需新增建設(shè)用地30萬(wàn)畝以上，其中占用耕地20萬(wàn)畝左右，通過(guò)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的難度越來(lái)越大、質(zhì)量也難以保障。同時(shí)，山東省建設(shè)用地粗放和浪費(fèi)的問題也十分突出，特別是農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、凌亂，閑置土地較多。

　　“目前，我省農(nóng)村建設(shè)用地2304萬(wàn)畝，占全省建設(shè)用地總面積的50%以上，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地1815萬(wàn)畝，占農(nóng)村建設(shè)用地的79%。全省農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地238平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家規(guī)定的人均150平方米的高限標(biāo)準(zhǔn)。挖潛利用好農(nóng)村存量建設(shè)用地，既是破解土地供需矛盾、解決我省長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展用地需求的必然選擇，也是通過(guò)土地級(jí)差收益反哺農(nóng)村、推動(dòng)農(nóng)村改善生產(chǎn)生活條件的客觀要求。”這份文件指出。

　　“從2006年起我省開展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作，4年來(lái)項(xiàng)目區(qū)政府投入資金100多億元，安排改造村莊近3000個(gè)，其中已完成改造村莊334個(gè)，安置居民62854戶，復(fù)墾耕地74242畝，騰出建設(shè)用地指標(biāo)近6萬(wàn)畝，既提高了土地節(jié)約集約利用率，又推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)。”