城市規(guī)劃與社會(huì)問題

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1、引言

　　城市規(guī)劃理論與實(shí)踐的發(fā)展始終離不開對(duì)社會(huì)問題的關(guān)注。工業(yè)革命之前，由于城市發(fā)展速度緩慢及城市規(guī)模較小，城市的社會(huì)問題表現(xiàn)得并不明顯。工業(yè)革命后，由于城市規(guī)模的迅速膨脹引發(fā)出的大量的社會(huì)問題，引起了人們對(duì)城市規(guī)劃的思考。從理想城市的構(gòu)想到現(xiàn)實(shí)城市規(guī)劃建設(shè)，社會(huì)問題一直是城市規(guī)劃關(guān)注的主要內(nèi)容。盡管如此，現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃對(duì)城市社會(huì)問題的解決總是難以取得理想的結(jié)果，舊的社會(huì)問題的解決總是伴隨著新的社會(huì)問題的產(chǎn)生。從城市住房擁擠、環(huán)境惡劣到房屋破舊、住宅緊張，從經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)蕭條到內(nèi)城衰退、社會(huì)混亂，從出現(xiàn)貧民窟到社會(huì)分化，從公眾參與、社區(qū)規(guī)劃到倡導(dǎo)性規(guī)劃等，城市社會(huì)問題的不斷出現(xiàn)、解決和城市規(guī)劃有著十分密切的聯(lián)系。西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃理論與實(shí)踐總是在不斷地尋求解決城市社會(huì)問題的過程中取得發(fā)展，現(xiàn)代城市規(guī)劃對(duì)實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展有著重要的意義。

　　2、西方城市規(guī)劃與城市社會(huì)問題

　　2.1西方城市規(guī)劃與城市社會(huì)問題回顧

　　西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃的歷史最早可追溯到16世紀(jì)。早在16世紀(jì)前期，空想社會(huì)主義者就主張建立一種新型社會(huì)，試圖把城市作為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，把城市建設(shè)與社會(huì)改造結(jié)合起來，以解決廣大勞動(dòng)者的生活、工作問題，他們希望建立一個(gè)空想社會(huì)主義的“烏托邦”（Utopia），以城市規(guī)劃的方法來解決社會(huì)問題?？障肷鐣?huì)主義代表人物主要有托馬斯。摩爾（Tomas Moore）、歐文（Robert Owen）和傅立葉（Fourier）等，主要的規(guī)劃實(shí)踐有歐文的“新協(xié)和村”（Village of new Harmony）、傅立葉的“法朗吉”（Phalanges）等，這些社會(huì)設(shè)想為“田園城市”、“衛(wèi)星城市”等城市規(guī)劃理論的形成奠定了基礎(chǔ)。

　　19世紀(jì)末期至20世紀(jì)初，惡劣的生活條件引發(fā)工人的普遍不滿，進(jìn)而導(dǎo)致了社會(huì)其它問題，如社會(huì)犯罪率升高、非就業(yè)人口比例升高、城市中貧富懸殊、各類傳染病的蔓延、大量城市居民（特別是嬰兒）死亡率上升等。英國社會(huì)活動(dòng)家霍華德（Ebenezer Howard）針對(duì)英國城市社會(huì)出現(xiàn)的種種問題，如城市居民貧困、農(nóng)民流入城市引起的城市膨脹、城市生活條件惡劣及城市稅收不足等，敏感地意識(shí)到必須通過規(guī)劃的手段來解決。他設(shè)想了一種理想的城市模式，即“田園城市”（Garden City）理論，并在他的著作《明日的田園城市》中描述了一種理想化的“社會(huì)城市”（Social City）設(shè)想，他認(rèn)為新的社會(huì)城市經(jīng)濟(jì)應(yīng)足夠繁榮，能提供許多就業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)生活豐富多彩，大多數(shù)居民能夠安居樂業(yè)。

　　他還指出城市應(yīng)由一個(gè)代表公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)來掌握，這個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)占有土地、制定城市規(guī)劃、提供城市服務(wù)；他強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)能夠協(xié)調(diào)、平衡和獨(dú)立自主地解決城市社會(huì)問題。創(chuàng)造完美的社會(huì)生活是霍華德田園城市理論的重要組成部分，雖然他的理想城市在實(shí)踐上并未取得理想的結(jié)果，但他的社會(huì)改革思想對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的形成起了重要的啟蒙作用。勒。柯布西埃（Le.Corbusier）和賴特（F.L.Wright）也試圖通過集中和分散的規(guī)劃思想來解決城市社會(huì)問題，這些思想在他們的“陽光城”（Radiant City）和“廣畝城”（Broadacre City）理論中得到充分的體現(xiàn)。

　　第一次世界大戰(zhàn)以后，城市的社會(huì)問題逐漸發(fā)生變化，首先是由于戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)城市建設(shè)的破壞導(dǎo)致戰(zhàn)后住宅奇缺。其次是由于城市人口的過度集中，產(chǎn)生區(qū)域就業(yè)不平衡狀態(tài)，失業(yè)率明顯上升，城市貧民窟問題開始出現(xiàn)。城市的社會(huì)問題從過去城市的擁擠不堪和環(huán)境惡劣逐漸轉(zhuǎn)向了城市貧困、移民浪潮、種族問題和社會(huì)混亂。產(chǎn)生這些社會(huì)問題的主要原因是西方資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的經(jīng)濟(jì)大蕭條。過度郊區(qū)化導(dǎo)致城市人口數(shù)量大幅度下降，城市服務(wù)設(shè)施得不到充分利用，經(jīng)濟(jì)衰退降低了個(gè)人及家庭收入等。低收入者生活在貧困之中，居民住宅條件差。于是大量貧困人口聚集在城市，城市社區(qū)缺乏安全感，有錢的中產(chǎn)階級(jí)紛紛離開城市遷移至郊區(qū)居住。與此同時(shí)，隨著大量移民涌入城市，種族問題開始出現(xiàn)，城市社會(huì)問題因此而逐漸加重。

　　此時(shí)英國很多城市陷入一種惡性循環(huán)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)混亂現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)大蕭條及其所導(dǎo)致的社會(huì)問題引起了政府的高度重視，政府試圖運(yùn)用理性手段來解決社會(huì)問題，強(qiáng)調(diào)要積極干預(yù)城市規(guī)劃，通過控制公共資源和關(guān)注公共利益來解決城市社會(huì)問題。20世紀(jì)50年代以前，由于城市規(guī)劃所關(guān)注的只是城市的物質(zhì)層面，即所謂的“物質(zhì)規(guī)劃”（Physical Planning），很少關(guān)注城市發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，因而很多城市社會(huì)問題并未得到有效地解決。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，西方城市開始了大規(guī)模的城市更新運(yùn)動(dòng)，城市更新運(yùn)動(dòng)的目的是要恢復(fù)內(nèi)城的活力，清除城市中心區(qū)的貧民窟，為城市居民提供更多的住宅，改善城市的物質(zhì)生活條件，企圖解決由于戰(zhàn)爭(zhēng)和過度郊區(qū)化引起的城市社會(huì)問題。但由于城市規(guī)劃缺乏對(duì)城市問題的深入研究，城市更新采取了大規(guī)模推倒重建的改造方式，不僅破壞了原有城市的有機(jī)結(jié)構(gòu)和城市多樣性，還產(chǎn)生了許多新的社會(huì)問題，如引發(fā)了居住分離和社會(huì)分化現(xiàn)象，瓦解了城市原有穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，破壞了城市的歷史多樣性，而原來一直存在的貧民窟問題也沒有從根本上得到解決。因而城市規(guī)劃被認(rèn)為“只是把貧民區(qū)從一處移到了另一處，更糟糕的是，它消滅了現(xiàn)有的鄰里社區(qū)”①。簡雅格布斯（Jane Jacobs）在其著作《美國大城市的生與死》（The Death and Life of Great American Cities）中指責(zé)城市大規(guī)模改造是對(duì)城市傳統(tǒng)文化多樣性的破壞，是國家投入大量資金讓政客和房地產(chǎn)商獲利，而讓平民百姓成了舊城改造的犧牲品。

　　由于城市改造資金短缺，政府部門很大程度上受私人利益集團(tuán)的控制，城市更新很難關(guān)注公眾的利益，公眾幾乎沒有參與城市更新的機(jī)會(huì)，社區(qū)鄰里的社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題成了西方許多國家大城市關(guān)注的主要問題。由于社區(qū)鄰里內(nèi)部出現(xiàn)的社會(huì)混亂和經(jīng)濟(jì)蕭條，導(dǎo)致了社區(qū)鄰里的衰退。事實(shí)表明，通過簡單的推倒重建進(jìn)行舊城改造是很難取得成功的。

　　西方城市更新運(yùn)動(dòng)的失敗再次表明了城市社會(huì)發(fā)展與城市規(guī)劃之間內(nèi)在的聯(lián)系，城市規(guī)劃的不當(dāng)很容易引起城市社會(huì)問題。20世紀(jì)下半葉，西方城市規(guī)劃開始更多考慮城市社會(huì)問題，公眾參與和公眾利益受到了普遍關(guān)注。由于黑人地位低下，學(xué)生運(yùn)動(dòng)不斷，美國20世紀(jì)70年代開始出現(xiàn)民權(quán)運(yùn)動(dòng)，城市規(guī)劃決策者不得不開始聽取民眾意見，關(guān)注弱勢(shì)群體的需求，于是出現(xiàn)了“倡導(dǎo)性規(guī)劃”（Advocacy Planning）。保羅達(dá)維多夫（Paul Davidoff）在其著作《規(guī)劃中的倡導(dǎo)與多元主義》（Advocacy and Pluralism）中指出，“規(guī)劃師應(yīng)代表城市貧民和弱勢(shì)群體，應(yīng)首先解決城市貧民窟和城市衰敗地區(qū)，要走向民間和不同的居民組群溝通，為他們服務(wù)”。羅爾斯（J.Rawls）在1972年發(fā)表的著作《公正理論》（Theory of Justice）和大衛(wèi)哈維（David Harvey）的著作《社會(huì)公正與城市》（Social Justice and the City）中都指出城市規(guī)劃應(yīng)充分考慮社會(huì)公正問題。

　　此時(shí)，城市規(guī)劃理論與實(shí)踐研究也更多地關(guān)注社會(huì)公平和公眾利益，開始重視城市規(guī)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，規(guī)劃與設(shè)計(jì)從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。西方主要國家同時(shí)開始出現(xiàn)民主多元化的社會(huì)趨勢(shì)，公眾參與的規(guī)劃思想作為一種“準(zhǔn)直接民主”的體現(xiàn)，開始廣泛地被居民接受。城市居民紛紛成立自己的“社區(qū)組織”，通過居民協(xié)商積極參與城市規(guī)劃，努力維護(hù)鄰里關(guān)系和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地產(chǎn)商進(jìn)行談判②，一種“自下而上”的所謂“社區(qū)規(guī)劃”開始出現(xiàn)，市民社會(huì)（Civic Society）在西方國家建立，公民對(duì)城市開始有參與權(quán)和管制權(quán)。

　　2.2西方城市規(guī)劃與社會(huì)問題的經(jīng)驗(yàn)和啟示

　　城市規(guī)劃的理論與實(shí)踐發(fā)展源于西方城市的社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)。在城市發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的過程中，西方城市為不斷解決城市社會(huì)問題，采取了相應(yīng)的規(guī)劃對(duì)策，城市規(guī)劃也從只注重物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)向了對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的普遍關(guān)注，從理想化的“社會(huì)城市”設(shè)想逐漸演變?yōu)閷?duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題的理解和解決。從歷史的分析中可以看出，城市工業(yè)化發(fā)展、城市規(guī)模的無序膨脹、過度郊區(qū)化產(chǎn)生的內(nèi)城衰退、經(jīng)濟(jì)危機(jī)及戰(zhàn)爭(zhēng)破壞等是引發(fā)城市社會(huì)問題的主要原因。

　　從西方城市社會(huì)問題的出現(xiàn)可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

　?、傥鞣匠鞘泄I(yè)化發(fā)展過程中由于忽視城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張而引發(fā)很多社會(huì)問題，如城市規(guī)模的過度膨脹、城市的過分擁擠和貧民窟的出現(xiàn)，缺少對(duì)城市郊區(qū)化的有效控制而導(dǎo)致社會(huì)分化和內(nèi)城衰退現(xiàn)象；

　?、诔鞘猩鐣?huì)問題的產(chǎn)生是多種因素作用的結(jié)果，既有來自城市內(nèi)部發(fā)展的影響，也有來自城市外部的各種不定因素的影響，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)等災(zāi)害引發(fā)的城市社會(huì)問題等，因此在城市發(fā)展過程中，構(gòu)筑相對(duì)安全穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分必要；

　?、鄢鞘幸?guī)劃不當(dāng)是導(dǎo)致城市社會(huì)問題的重要原因，如城市功能結(jié)構(gòu)不合理、過分強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)和大規(guī)模城市改造而導(dǎo)致的眾多社會(huì)問題；

　?、茈S著西方城市社會(huì)的不斷發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)劃中已十分注重公眾參與和社會(huì)公平，關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的“民主化”特征，城市規(guī)劃在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。應(yīng)該看到，在城市發(fā)展過程中，城市規(guī)劃與社會(huì)發(fā)展之間有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，城市規(guī)劃理論與實(shí)踐的發(fā)展必須注重對(duì)城市社會(huì)問題的研究，城市社會(huì)問題的解決有賴于科學(xué)的城市規(guī)劃和城市發(fā)展政策。

　　3、中國的城市規(guī)劃與社會(huì)問題

　　3.1中國的城市社會(huì)問題

　　中國城市正處于快速工業(yè)化發(fā)展期，城市規(guī)模不斷膨脹，城市的社會(huì)問題已較為突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　?、俪鞘邪l(fā)展的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)的社會(huì)問題。在城市快速城市化過程中，受經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)發(fā)展的影響，工業(yè)化發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然會(huì)導(dǎo)致城市傳統(tǒng)工業(yè)的衰退和居民失業(yè)率的上升，在社會(huì)保障制度還不健全的條件下，很容易對(duì)居民的生活產(chǎn)生影響。

　?、诔鞘械拿つ堪l(fā)展引發(fā)的社會(huì)問題。城市中心區(qū)由于人口過分集聚而產(chǎn)生過分擁擠、城市環(huán)境污染嚴(yán)重和交通條件惡劣等問題，導(dǎo)致居民的生活居住條件差；由于中心區(qū)人口密度過高而導(dǎo)致教育設(shè)施嚴(yán)重不足；大城市或特大城市由于生產(chǎn)用地和居住用地布局不平衡導(dǎo)致居民上下班花費(fèi)的時(shí)間過長等。

　　③“城中村”和“邊緣村”的存在而引發(fā)的社會(huì)問題。“城中村”是因快速城市化引起城市包圍鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。由于基礎(chǔ)設(shè)施條件較差和長期得不到整治，這些地區(qū)往往成為城市管理的盲區(qū)，社會(huì)治安極其混亂。“邊緣村”是指大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部大量低質(zhì)量住宅區(qū)，這些住宅區(qū)多為打工者的集中住所，如北京的新疆村和浙江村等，由于得不到城市政府應(yīng)有的關(guān)注，社會(huì)治安較為混亂，并且城市居民對(duì)這些來自農(nóng)村的居民存在明顯的歧視現(xiàn)象。

　?、艹鞘兄行膮^(qū)大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和城市更新改造引起社會(huì)分化并破壞了原有城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模開發(fā)迫使中心區(qū)居民遷往郊區(qū)，而邊緣社區(qū)由于缺乏商業(yè)服務(wù)、教育等設(shè)施，仍存在對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注不夠、城市中低收入居民住宅供應(yīng)明顯不足、城市資源分配不公等現(xiàn)象。

　　⑤城市規(guī)劃缺乏公眾的參與渠道，公眾缺乏參與城市建設(shè)的積極性，政府部門也未能為公眾參與創(chuàng)造良好的條件。過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為中國城市社會(huì)問題產(chǎn)生的主要根源，中國城市社會(huì)問題既有與西方城市相同之處，也有不同之處，但由于城市規(guī)劃的不當(dāng)而引起的城市社會(huì)問題已表現(xiàn)得十分明顯。

　　3.2城市規(guī)劃的對(duì)策

　　尋求科學(xué)的規(guī)劃方法與手段對(duì)解決城市社會(huì)問題有著重要的意義，首先要改變中國城市規(guī)劃只注重“形體規(guī)劃”（Physical Planning）而忽視社會(huì)、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和重實(shí)踐輕理論的現(xiàn)狀，注重城市規(guī)劃理論研究對(duì)解決城市社會(huì)問題的作用，注重研究城市社會(huì)問題產(chǎn)生的根源。西方城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，對(duì)城市社會(huì)問題的研究應(yīng)成為城市規(guī)劃工作的重要方向，城市發(fā)展的根本目標(biāo)在于為人類創(chuàng)造良好的生活居住環(huán)境。其次要注意下列問題：

　?、俪鞘幸?guī)劃應(yīng)積極關(guān)注公眾利益，尤其是弱勢(shì)群體的利益，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在城市規(guī)劃的編制與實(shí)施過程中，應(yīng)充分考慮城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，城市改造和開發(fā)應(yīng)兼顧多數(shù)人的利益，以期合理地解決城市開發(fā)與公眾利益的矛盾。

　?、诔鞘幸?guī)劃應(yīng)結(jié)合城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，重點(diǎn)解決居民就業(yè)和住房問題，這是城市社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

　?、鄢鞘幸?guī)劃應(yīng)體現(xiàn)城市生活的多樣性原則，避免規(guī)劃建設(shè)不當(dāng)而引發(fā)社會(huì)分化和內(nèi)城衰退現(xiàn)象，盡可能減少城市的大拆大建現(xiàn)象。

　?、艹鞘幸?guī)劃應(yīng)積極倡導(dǎo)公眾參與，充分發(fā)揮公眾在城市規(guī)劃與城市建設(shè)中的作用，鼓勵(lì)民眾參與城市規(guī)劃與城市建設(shè)的全過程。

　?、菀浞治∥鞣匠鞘猩鐣?huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。雖然中國城市在發(fā)展過程中并沒有出現(xiàn)“內(nèi)城衰退”和“貧民窟”現(xiàn)象，也沒有出現(xiàn)過度的“郊區(qū)化”現(xiàn)象，但隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，問題仍然會(huì)出現(xiàn)，因此要足夠重視，同時(shí)要積極借鑒西方城市解決社會(huì)問題理論與實(shí)踐成果，結(jié)合中國城市社會(huì)問題的特征，制定相應(yīng)的城市發(fā)展政策。