“示范村、整治村”規(guī)劃淺析——以江山市為例

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摘要：全面建設小康社會，是黨的十六大提出的本世紀頭二十年的奮斗目標。沒有農(nóng)村的小康，就沒有全面的小康。而村莊規(guī)劃建設工作作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的重要組成部分，是全面建設小康社會的重要內(nèi)容，是加快城鎮(zhèn)化進程、推進城鄉(xiāng)一體化的關鍵環(huán)節(jié)。

　　關鍵詞：規(guī)劃 示范 編制如何加快新農(nóng)村建設步伐，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，省委、省政府對此一直高度重視。自2003年開始，浙江啟動實施了"千村示范、萬村整治"工程，并專門建立領導小組，具體指導這項工程實施。根據(jù)省委、省政府的要求，江山市也相應提出了“十村示范、百村整治”工程目標，確立了59個市級示范村和200多個整治村；為加快山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，提出“萬名農(nóng)民下山脫貧”工程，還設立了8個下山脫貧安置小區(qū)。由于這些村莊規(guī)劃點多面廣，當?shù)匾?guī)劃設計部門自然成為設計的主要承擔者。如何在村莊規(guī)劃編制方面有所創(chuàng)新，在短時間內(nèi)圓滿完成規(guī)劃設計任務，成為“十村示范、百村整治”建設工程得失成敗的關鍵。

　　而我們作為當?shù)匾?guī)劃設計任務的主體承擔者，如何積極響應市委、市政府的號召，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在新一輪的村莊規(guī)劃修編中力求在理念、方法等處比原有的設計水平有所突破、有所創(chuàng)新，為示范村、新農(nóng)村建設提供有力保障，我們一直在思考、探索、研究。通過這幾年的努力我市示范村整治村建設取得了一定成效，下面以我市為例，來淺要分析下“示范村整治村”的規(guī)劃建設問題。

　　一、村莊規(guī)劃編制存在的主要問題

　　我市村莊規(guī)劃編制較早，自1998年全面進行第一輪粗線條控制規(guī)劃，至2002年底，共完成351個村莊規(guī)劃。規(guī)劃編制工作從無到有，從點到面，取得一定成效。但隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，規(guī)劃編制工作要求越來越高，明顯滯后于示范村、新農(nóng)村建設步伐。通過對村莊規(guī)劃實施情況調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下幾個方面問題：

　　1.重集鎮(zhèn)輕村莊，對村莊規(guī)劃重視不夠。各級領導雖然對村莊規(guī)劃建設的意識逐漸增強，但“重集鎮(zhèn)、輕村莊”的現(xiàn)象還是普遍存在。相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊建設放任自流，片面認為只要經(jīng)濟上去了，小康就奔成了。而沒有從本質(zhì)上認識到村莊規(guī)劃的重要性，從而造成了農(nóng)村“只見新房，不見新村；只見新村，不見新貌”的混亂局面，影響了村莊的村容村貌、村民的生產(chǎn)生活環(huán)境，致使村莊布局缺乏美觀和協(xié)調(diào)。

　　2.對村莊研究不夠，規(guī)劃起點不高。一則規(guī)劃著眼太低，不夠超前，設計人員從主觀上認為村莊規(guī)劃用地規(guī)模小、功能單一，只要按一般的設計思路就可以規(guī)劃好一個村莊；二則本身的設計力量有限，時間緊、任務重，沒有充分考慮地形（如標高）因素，過多考慮圖紙效果，對村莊的自然環(huán)境、歷史淵源考慮不多，從而造成土地浪費現(xiàn)象嚴重、建設檔次低下無特色，致使村莊與城鎮(zhèn)發(fā)展脫節(jié)，形成一些不很協(xié)調(diào)的“農(nóng)民街”、“路邊村”。

　　3.各項規(guī)劃銜接不夠，規(guī)劃的操作性不強。由于規(guī)劃編制過程中未充分考慮土地利用規(guī)劃，兩類規(guī)劃銜接不夠，如建設規(guī)劃中有些用地作為發(fā)展用地來考慮，而土地利用規(guī)劃卻把該地塊作為基本農(nóng)田保護區(qū)，致使建設規(guī)劃根本得不到實施。

　　4.村莊規(guī)劃編制缺乏資金。村級集體經(jīng)濟困難，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏專項資金來組織編制規(guī)劃，有的村莊測繪地形圖的費用都無力承擔。

　　5.規(guī)劃編制缺乏公眾參與，規(guī)劃難以體現(xiàn)民眾意志。

　　二、“示范村、整治村”規(guī)劃思路

　　（一）、規(guī)劃指導思想及基本原則

　　指導思想：全面貫徹落實黨的十六大精神和"三個代表"重要思想，圍繞提前基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化這一總目標，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，結(jié)合農(nóng)村基層黨組織"先鋒工程"、創(chuàng)建民主法制村、爭創(chuàng)文明村等活動，以村莊規(guī)劃為龍頭，從治理"臟、亂、差、散"入手，加大村莊環(huán)境整治的力度，完善農(nóng)村基礎設施，加強農(nóng)村基層組織和民主建設，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，使農(nóng)村面貌有一個明顯改變，為加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化打下扎實的基礎。

　　基本原則：

　　1.尊重農(nóng)民意愿、堅持因地制宜。規(guī)劃編制要根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和廣大農(nóng)民群眾的意愿，按新建、改造、規(guī)劃控制等三種基本類型因地制宜地編制。要深入宣傳實施“十村示范、百村整治”工程是黨和政府的利民之舉，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性，自覺投入工程建設。必須充分尊重農(nóng)民的意愿，做到量力而行，防止刮風，切忌強迫命令。要堅持因地制宜，分類指導，多層次地推進環(huán)境治理、村莊整理、舊村改造、新村建設和特色村建設等。

　　2.規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。村莊整治要重視生態(tài)環(huán)境建設和保護，實行田、林、路、河、住房、供水、排污等綜合治理。注意保護古樹名木和名人故居、古建筑、古村落等歷史文化遺跡。要與土地整理結(jié)合起來，集約利用土地，原則上不再新建獨立式住宅。要與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等結(jié)合起來，改善投資環(huán)境，培育新的經(jīng)濟增長點。

　　3.發(fā)掘地方特色、注重景觀風貌。堅持實用性和藝術性相結(jié)合，村莊環(huán)境與建筑風格充分體現(xiàn)地方特色、文化特點和時代特征，融田園風光、人文景觀和現(xiàn)代文明于一體。村莊規(guī)劃要充分利用我省多山多水的自然地理優(yōu)勢，巧于因借，靈活布置，和自然環(huán)境和諧共融，豐富村莊建設的文化內(nèi)涵，突出地方特色，注意保護古樹名木和名人故居、古建筑、古村落等歷史文化遺跡，充分展現(xiàn)具有濃郁鄉(xiāng)土文化氛圍的江南水鄉(xiāng)現(xiàn)代化新農(nóng)村景象。

　　4.堅持以人為本，動員公眾參與。規(guī)劃要充分聽取廣大村民意見，發(fā)揮村民委員會的作用，尊重地方民俗風情和村民生產(chǎn)生活習慣，密切鄰里關系，改善社會結(jié)構(gòu)努力營造方便群眾生產(chǎn)生活，具有濃郁鄉(xiāng)風民情特色，環(huán)境清新優(yōu)美的新型農(nóng)村社區(qū)。建筑設計方面，要根據(jù)當?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境、氣候條件、村民的生活習慣和經(jīng)濟承受能力等多種因素，經(jīng)多方案比較，選擇確定新建農(nóng)居和整治、改造農(nóng)居建筑方案，做到既體現(xiàn)地方農(nóng)居建筑的優(yōu)秀藝術傳統(tǒng)，又要符合現(xiàn)代生活的需要，為廣大村民多接受。

　　5.爭取各方支持，多方密切合作。規(guī)劃要實事求是、量力而行，保留、整治和改善不影響規(guī)劃布局、建筑質(zhì)量較好的已建農(nóng)居，切忌大拆大建。各級各部門要積極組織和引導社會各界和農(nóng)村先富起來的群體，支持、參與村莊整治。要建立集體和農(nóng)民自籌為主、政府補助為輔、社會各方力量支持的多渠道籌集建設資金的有效機制。

　?。ǘ?、分類規(guī)劃、精心編制

　　我市“十村示范百村整治工程”的總體目標是：通過道路硬化、四旁綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、布局優(yōu)化、住宅美化、服務強化等八個方面的村莊配套建設，逐步把農(nóng)村建設成為經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、政治民主、社會文明、生活富裕、服務配套的現(xiàn)代化農(nóng)村新社區(qū)，為全面建設小康社會，與全省同步提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定良好基礎。具體目標是：通過五年努力，對全市10%以上的行政村進行高標準的新農(nóng)村示范村建設，50%以上的行政村進行環(huán)境整治和改造，使之成為體現(xiàn)全面小康要求、具有現(xiàn)代化雛形的社會主義農(nóng)村新社區(qū)。

　　為盡快實現(xiàn)這個目標，由于全市村莊面廣量大，情況千差萬別，必須實行分類規(guī)劃。我們以村莊改造的程度來劃分，將村莊分為100%新建、70%以上改造、30%-70%改造、30%以下改造等四種類別分別進行規(guī)劃編制。

　　1. 100%改造，也就是完全新建的村莊，比如水庫移民新村、下山脫貧小區(qū)等。這類規(guī)劃相對來說，比較容易編制實施，一則有政府撥款支助，二來減少土地調(diào)整方面的壓力。規(guī)劃的重點：按照“規(guī)劃設計超前化，基礎設施建設現(xiàn)代化，村莊管理規(guī)范化，居民生活城市化”要求，站在江山新時代、新風貌的高起點、高標準、高示范性的高度上，建設新農(nóng)村示范重點村。

　　新村建設規(guī)劃布局合理，村莊內(nèi)無私搭亂建的建筑物和構(gòu)筑物，各組團建筑有個性、有特色，美觀大方，且組團間相互協(xié)調(diào)；建筑布局充分結(jié)合自然地形，靈活自然、錯落有致。規(guī)劃實施方面，前期的困難較小，一般村民都能按規(guī)劃建房，但在后期階段，由于村民的經(jīng)濟能力強弱不一，所以在外墻裝飾方面，可能程度不一、色彩繽紛。這就需要有強大的管理力量采取一定的措施來保證規(guī)劃的實施。另一方面，村集體需集中資金加快建設基礎設施和公共設施的配套建設，改善村民居住環(huán)境質(zhì)量，促進村莊各項事業(yè)的全面發(fā)展。

　　目前江山市共有8個下山脫貧小區(qū)，大部分已建成，兩個規(guī)劃編制已完成正在計劃實施中。

　　2. 70%以上改造，也就是大規(guī)格改造的村莊，這是一種高密度集中發(fā)展的村莊。通過提高村莊中心區(qū)的土地利用率，改善村莊居住環(huán)境，提高盡可能多的居住、公共服務設施的空間，及供村民室外活動的健身場地，實現(xiàn)居住環(huán)境的優(yōu)化、滿足村莊發(fā)展的要求。

　　這種改造模式采取組團式的居住院落布局的形式。除村莊中心布置一兩塊中心大面積綠地外（結(jié)合布置供村民室外活動的健身場地），每個組團的院落內(nèi)布置大片的組團綠化，為村民創(chuàng)造出一種有很強歸屬感和安全感的類似與城市小區(qū)的空間，其間的步行路既有小區(qū)路的意味，又不失農(nóng)村曲折蜿蜒小徑的感覺。同時，在所有主干路、次干路及組團路兩側(cè)盡量栽種行道樹，與組團內(nèi)的綠化、中心綠化結(jié)合形成點線面結(jié)合的綠化系統(tǒng)，滿足村民生活的室外綠化、室外活動要求。

　　這種大規(guī)格改造的規(guī)劃思路，一方面能提高土地使用強度，發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益，另一方面，也能徹底改善亂搭亂建、亂占用宅基地等不良現(xiàn)象。但這種整體性的、大規(guī)模改造的布局，很難分期逐步來實施，要求規(guī)劃實施采用一次性完成的大規(guī)模推倒重置的方式。這對于經(jīng)濟并不富裕的農(nóng)村來說，難度很大，也不夠現(xiàn)實，只有個別經(jīng)濟比較發(fā)達的村莊適用，所以我們在規(guī)劃編制過程中，這種模式采用的比較少。

　　3. 30%-70%改造，這是一種改造的中間模式。提倡“自上而下”的規(guī)劃控制和“自下而上”的改造實施，即在改造規(guī)劃上以整體利益考慮規(guī)劃用地的功能布局、道路和基礎設施的布局等；在改造實施上，不求一步到位，可以分階段地實施，難度較小。

　　在規(guī)劃編制中，盡量保證村莊道路位置與現(xiàn)狀道路一致，這樣既可以防止重復浪費建設還可以保留一些相對完整的村民宅基用地。保留一些村民宅基用地，有利于小范圍改造建設，也有利于方便村民自身建房的需要。這種改造模式適用與我市的大部分村莊建設。

　　4. 30%以下改造，也就是以改善為主的村莊。這是一種低密度緩慢發(fā)展的模式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，村莊外圍的建房戶逐漸增多，由于農(nóng)戶逐漸遷往村外圍，村莊內(nèi)部的農(nóng)宅日趨老化以至廢棄，老村內(nèi)的環(huán)境改造變的相對寬松。所以規(guī)劃的總思路是：在利用現(xiàn)有質(zhì)量良好的樓房和新建住宅的基礎上，改善村莊內(nèi)的基礎配套設施，同時集中資金改善老村內(nèi)最危最破的住宅，建設新住宅。

　　這種改造模式適用于全村住宅大部分為新建樓房，村兩委只需將資金用來改造居住條件最差的住宅和改善村莊內(nèi)的整體環(huán)境。而村內(nèi)部分不愿外遷又無足夠地基建房的住戶可以與愿意外遷的住戶進行宅基地置換。而一些無力建造新房的住戶，可以隨著時間的推移，按照村民自己的需要和能力來逐步改善。

　　（三）、規(guī)劃與建設的互動關系

　　規(guī)劃是建設的前提和基礎，建設是規(guī)劃的體現(xiàn)和成果。高水準的規(guī)劃得依靠建設和管理來實施。為了實現(xiàn)我市“十村示范、白村整治”工程目標，我們必須做好規(guī)劃與建設的互動關系。

　　1.牢固樹立規(guī)劃龍頭地位的同時，強化村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理

　　加大宣傳力度、增強規(guī)劃意識的同時，還必須加強農(nóng)村建房管理。在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設過程時，要堅持保護耕地和節(jié)約用地的原則，充分利用丘陵、緩坡、荒地和閑置宅基地等其他非耕地，盡量不占用耕地；在山區(qū)建房應盡可能利用地形，依山就勢蓋房。要按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》嚴格控制人均用地指標，嚴格執(zhí)行一戶一宅政策。要特別重視對農(nóng)村生產(chǎn)用房的規(guī)劃建設與管理，結(jié)合生態(tài)建設和新農(nóng)村建設，大力實施規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染治理工程、生態(tài)農(nóng)業(yè)工程、無公害綠色食品基地建設工程。

　　2.改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時，發(fā)展農(nóng)村農(nóng)民經(jīng)濟

　　改善農(nóng)村人居環(huán)境，衛(wèi)生整治和綠化建設是兩大抓手。要從區(qū)域的角度來統(tǒng)籌安排道路、供水、供電、排污、通訊、垃圾處理等市政基礎設施和教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會公共設施建設，擴大資源共享度，提高投資效益。在建設中心綠地和公共綠地時，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟林（以果樹、魚塘等代替一貫的草坪等觀賞性花木）建設來綠化、凈化、美化環(huán)境及行道樹建設。另外，我市農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達，污染也較嚴重，還可以通過大力推廣沼氣、太陽能等新型適用技術，以點帶面，推進農(nóng)村能源建設，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。淤頭鎮(zhèn)山塘村、碗窯鄉(xiāng)鹿來村、長臺鎮(zhèn)下徐村等一批沼氣能源生態(tài)村形成了“豬——氣——果（魚）”等生態(tài)種養(yǎng)模式，取得了很好的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

　　3.開拓思路認真研究的同時，加快政策創(chuàng)新、制度建設。

　　科學的規(guī)劃還需要有一套監(jiān)督和管理機制來保障。土地政策保證村鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地；市場機制開辟村鎮(zhèn)規(guī)劃建設資金的穩(wěn)定渠道；管理機制嚴格規(guī)劃管理。

　　三、江山市部分村莊規(guī)劃實例

　　1.100%新建實例：鳳林鎮(zhèn)白沙村。2004年鳳林鎮(zhèn)白沙村被評為首批省級綠化示范村（同時獲此殊榮的還有淤頭鎮(zhèn)永興塢村、新塘邊鎮(zhèn)日月村）。

　　鳳林鎮(zhèn)白沙村原為周村鄉(xiāng)白水坑水庫淹沒區(qū)的移民村莊?，F(xiàn)有205戶，人口728人。農(nóng)戶住宅主體部建設按前期的規(guī)劃已基本完成，各項設施的配套也正在實施中：主要道路已基本硬化、給排水等基礎設施及公共服務設施（公建和綠化等）已基本建成，現(xiàn)代新農(nóng)村雛形已初具端倪。

　　但在具體實施過程中，白沙村也遇到了很多問題，比如新村建設用地緊張、農(nóng)民經(jīng)濟負擔能力有限等，如何順利實施規(guī)劃，把白沙村建設成為高質(zhì)量、高水準的新農(nóng)村，我們規(guī)劃編制人員又專門幫其制定了規(guī)劃建設要求并“對癥下藥”提出解決問題的針對性措施。

　?。?）對其提供無償?shù)募夹g幫助。為更好地完善白沙村的基礎設施，改善村民的居住生活環(huán)境，在外墻裝飾工程實施前，村鎮(zhèn)規(guī)劃建筑設計室為白沙村外墻裝飾的色彩風格設計了多種方案并公開展示，由村兩委召開黨員、骨干會議，廣泛征求群眾意見，力求做到戶戶滿意，對村莊內(nèi)各組團色彩定位。

　　（2）在實施外墻裝飾的過程中，提出針對性措施。在粉刷墻體、實施住宅美化工程的過程中，碰到了許許多多的實際問題。針對這些問題，主要采取以下措施來解決：

　　①房屋裝修次序，實施先外后內(nèi)的措施。村兩委做好各戶思想工作，協(xié)調(diào)房屋裝修次序。先粉刷外墻水泥砂漿，以消滅“紅墻”現(xiàn)象；在外墻粉刷好的基礎上，再做內(nèi)部裝修。

　　②鼓勵農(nóng)戶粉刷外墻，采用以獎代補的措施。

　?、蹖щy戶，實施幫助措施。

　?、軐Υ甯刹?，起帶頭督促作用。

　　⑤對外墻漆工程，實施對外公開招標。

　　通過采取以上措施，白沙村爭創(chuàng)省級新農(nóng)村示范村的工程進展十分順利，也取得了突破性成果。

　　2.改造實例：淤頭鎮(zhèn)永興塢村。除身為省級綠化示范村外，淤頭鎮(zhèn)永興塢村還是省級生態(tài)小康示范村。

　　淤頭鎮(zhèn)永興塢村能獲得如此多的榮譽，當然與當?shù)馗鱾€部門的努力和支持是分不開的。但不可否認的是，我們的村莊規(guī)劃建設也起了相當大的作用。

　　首先，合理的村莊規(guī)劃是基礎。要使村民建房有序進行，必須要有合理科學的規(guī)劃來指導。永興塢村莊規(guī)劃的修訂在我們江山市來說，起步早、抓得緊，在1997年已經(jīng)進行了第二次修編，在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題及時對規(guī)劃進行調(diào)整，使規(guī)劃與時俱進，既在高起點上，又便于實施。

　　在每一輪的規(guī)劃編制過程中，我們設計人員都要實地踏勘，經(jīng)過反復研究、多方論證方案，并三番五次下鄉(xiāng)下村征求群眾意見，聽取百姓呼聲，力求規(guī)劃可操作性最強、百姓認可度最高。

　　其次，我們平時特別注重對規(guī)劃的宣傳，采取規(guī)劃公示，提高規(guī)劃的透明度，使村民能互相監(jiān)督，便于規(guī)劃的實施。

　　再次，規(guī)劃能夠有序?qū)嵤恋氐暮侠碚{(diào)整是它的根本保障。由于永興塢村舊村房屋密度過高，按照規(guī)劃實施，許多村民不能原址拆建，怎么辦？既要符合規(guī)劃，又要滿足村民建房的愿望，就必須在土地流轉(zhuǎn)機制上做文章。永興塢村多次召開全村黨員、村民小組會議，通過了將全村所有自留地收歸集體的決策，連同各類擅自占有的私有地一起收歸集體，按地勢、地塊因素劃分為農(nóng)戶自留地、農(nóng)戶建設用地和集體建設用地三大塊。農(nóng)戶建設用地包括廁所、水塔、曬谷埂等，集體建設用地包括新區(qū)建設用地、公共設施建設用地、道路建設用地等。通過調(diào)整，為新村建設、科學規(guī)劃的實施，打下了良好的基礎，杜絕了村民建房亂占用地現(xiàn)象。

　　最后，為保證規(guī)劃的順利實施，強化管理是關鍵性的環(huán)節(jié)。為此，永興塢村兩委制定了《永興塢村村莊規(guī)劃建設管理若干規(guī)定》，要求村民建房嚴格按規(guī)定執(zhí)行。村民建房上報審批前，先有村兩魏進行現(xiàn)場踏勘，不符合規(guī)劃的不上報。規(guī)劃審批后，由鎮(zhèn)規(guī)劃員放樣，村兩委組織檢查，做到違法建設及時發(fā)現(xiàn)，及時制止。對不符合規(guī)劃，嚴重影響規(guī)劃的房子，堅決予以拆除。為了改善村莊內(nèi)部“臟、亂、差”現(xiàn)象，永興塢村還專門制定了《永興塢村衛(wèi)生管理規(guī)定》。通過幾年的規(guī)劃實施，村莊不僅硬化了寬5米、長2700米的道路，還在道路兩側(cè)進行了綠化，并加強對村莊內(nèi)部衛(wèi)生的整治、垃圾的清理，村容村貌得到了很大的改善。基本實現(xiàn)了我市關于“十村示范、百村整治”工程的建設目標，使永興塢村成為體現(xiàn)全面小康要求、具有現(xiàn)代化雛形的社會主義農(nóng)村新社區(qū)。