深圳城市更新改造中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的思辯

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「提要」：進(jìn)入90年代以來目前，我市建設(shè)已由新區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)向新舊城區(qū)建設(shè)并重的階段，其中特區(qū)內(nèi)15個(gè)工業(yè)區(qū)改造和調(diào)整時(shí)期，構(gòu)成城市更新主要內(nèi)容。由于這類地區(qū)“舊”而不舊的特點(diǎn)，應(yīng)不應(yīng)該改？、值不值得改？如何操作？等一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的研究和解決，直接關(guān)系到規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。本文以八卦嶺片區(qū)改造規(guī)劃為例，對(duì)以上問題作一探討。

    「關(guān)鍵詞」：舊區(qū)重建  土地征集  政策動(dòng)向  改造成本

    一、前言有人說，深圳用10年時(shí)間建成了一座嶄新的城市，又用5年時(shí)間將其建成一個(gè)難以改造的舊城。這個(gè)說法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前我市規(guī)劃和管理焦點(diǎn)和難題。?進(jìn)入90年代以來，以東門老街拆遷、上步工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型和特區(qū)內(nèi)舊村改造為標(biāo)志，我市建設(shè)已由新區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)向新舊城區(qū)建設(shè)并重的階段，市區(qū)重建（或稱城市更新、舊城改造）被提到議事日程，并成為城市開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)。由于前一階段城市主要的精力放在新區(qū)拓展上，市區(qū)重建研究一直未得到應(yīng)有的重視。在市場(chǎng)大潮的沖擊下，很多問題還來不及循序漸進(jìn)、有條不紊地進(jìn)行研究，一些地區(qū)拆遷已經(jīng)匆匆上馬全面鋪開。由于缺乏全面的考慮，改造中的社區(qū)往往成為新問題區(qū)。東門老街改造應(yīng)該是最值得我們借鑒的一例。?從1993年開始，有關(guān)部門將東門老街12.8萬m2地區(qū)劃分為大小不等的若干地塊，交由不同開發(fā)商自行拆遷改造。由于缺乏統(tǒng)一的籌劃，至今改造還局限在有利可圖的各個(gè)商場(chǎng)單體獨(dú)立改造上，急需更新改造的基礎(chǔ)設(shè)施難以推進(jìn)，加上開發(fā)商各家風(fēng)格不一，工程進(jìn)度不一，長(zhǎng)時(shí)期以來東門成了臟亂差集中地區(qū)，顧客群體從最高峰40萬人下降到25萬左右，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力受到明顯的影響。更令人憂慮的是，1999年所有單體改造全部完成后，將有近100 萬m2商場(chǎng)面積進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，而東京最大的商業(yè)中心區(qū)（包括銀座-東京站一帶兩個(gè)一級(jí)商業(yè)中心地）營(yíng)業(yè)面積僅60萬m2，北京西單營(yíng)業(yè)面積也只有32萬 m2.相比下，東門商場(chǎng)改建總量遠(yuǎn)超出實(shí)際需求，無論是對(duì)周圍片區(qū)市政設(shè)施還是全市房地產(chǎn)市場(chǎng)，其影響是長(zhǎng)久和深遠(yuǎn)的。有專家說：“東門改造將是一鍋煮不熟的夾生飯”，也有專家說“東門改造使深圳永遠(yuǎn)沒有了自己的歷史［1］?。?筆者認(rèn)為，以上問題出現(xiàn)固然與目前不規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響有關(guān)，但與我們規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題研究缺乏足夠的重視也不無關(guān)系。市區(qū)重建歷來是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的社會(huì)工程，有著極強(qiáng)的政策性。成功改造規(guī)劃不僅要綜合考慮配套政策法規(guī)、拆遷補(bǔ)償組織管理和資金籌措等固有的模式的變革，更要解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府調(diào)控、速度與標(biāo)準(zhǔn)、更新與變化、近遠(yuǎn)期協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益統(tǒng)一等一些復(fù)雜的”技術(shù)“和”非技術(shù)“矛盾。 ?目前，特區(qū)內(nèi)15個(gè)工業(yè)區(qū)不同程度進(jìn)入改造和調(diào)整時(shí)期，構(gòu)成深圳市區(qū)重建的主要內(nèi)容。加深相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和政策問題的研究對(duì)于城市更新工作健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是因?yàn)?，這類舊區(qū)重建的”舊“，含義已與傳統(tǒng)概念有很大差別。它不是指建筑質(zhì)量、環(huán)境景觀、交通和市政設(shè)施較差，到了難以為繼的地步，而是工業(yè)區(qū)本身的功能和性質(zhì)”陳舊“，確切地說上這些功能和性質(zhì)不能適應(yīng)隱含在現(xiàn)時(shí)地域空間之下的”地利“的變化。由于改造對(duì)象一般都質(zhì)量結(jié)構(gòu)完好，市區(qū)重建規(guī)劃的建設(shè)性和破壞性可能是并存的。筆者就八卦嶺片區(qū)改造規(guī)劃談?wù)剬?duì)其中社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題的認(rèn)識(shí)，并清大家指教。?

    二、 問題的提出1、 概況?八卦嶺工業(yè)區(qū)是1986年經(jīng)濟(jì)特區(qū)確定建設(shè)的15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加工工業(yè)區(qū)之一。在1994年以前，區(qū)內(nèi)有近500家企業(yè)（其中有20家擁有自己的物業(yè)），就業(yè)人數(shù)最高達(dá)9萬人，是特區(qū)成長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐點(diǎn)。近年來，城市高速成長(zhǎng)和快速拓展，使該地段區(qū)位由原來城市“邊緣地帶”迅速成為城市核心部位，也使區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨著生產(chǎn)成本急升和工業(yè)效益下降等問題。在效益普遍不理想的狀況下，工業(yè)外遷和將空置廠房改作商業(yè)、辦公等用途，就成為企業(yè)擺脫困境的一條有效快捷途徑。?截止到1996年底，八卦嶺工業(yè)區(qū)188幢總建筑面積約164萬平方米的建筑物中，涉及改變商業(yè)辦公功能的有60幢，建筑面積約21萬平方米。其中的65%是未經(jīng)規(guī)劃國(guó)土部門批準(zhǔn)擅自改變功能。?2、矛盾和沖突?客觀的說，以上改造行為是在市場(chǎng)機(jī)制作用下自發(fā)進(jìn)行的，缺乏明確的政策導(dǎo)向和控制管理手段，具有很大的盲目性。它的弊端不僅是帶來了諸如交通擁擠、配套設(shè)施不足等問題，更為嚴(yán)重的是造成了國(guó)有資產(chǎn)（土地收益）的變相流失。有鑒于此，管理層面認(rèn)為必須制止改變功能行為，并要求以改造為住宅區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，制定片區(qū)的改造規(guī)劃。?但是，企業(yè)對(duì)此卻有不同的認(rèn)識(shí)和反應(yīng)。在我們的調(diào)查中，50%的業(yè)主有改變建筑物功能的愿望和要求，但絕大部分對(duì)改為居住難以接受。這是因?yàn)楝F(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)廠房，可以通過進(jìn)行內(nèi)外裝修改變?yōu)樯虡I(yè)、辦公、娛樂等，惟獨(dú)不能直接改為居住用途，除非將只有10多年樓齡的廠房拆除，這會(huì)帶來改造成本和風(fēng)險(xiǎn)劇增，對(duì)整個(gè)社區(qū)的環(huán)境和交通也有很大影響。但是，商業(yè)、辦公、娛樂的發(fā)展是必須借助于一定規(guī)模居住人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的支撐，不可能無限發(fā)展，因而廠房的改性也有一個(gè)限度，這使企業(yè)也處于很為難的境地。

    三、應(yīng)該不該？——對(duì)計(jì)劃和市場(chǎng)沖突的思考?實(shí)質(zhì)上，處理以上局部地塊企業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)行為與規(guī)劃管理層面行為的矛盾，在宏觀或更深層面上，是如何協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)劃關(guān)系的問題。?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，工業(yè)區(qū)改造最終靠企業(yè)（業(yè)主）完成。作為獨(dú)立預(yù)算的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，追逐利潤(rùn)最大化是企業(yè)行為準(zhǔn)則，這是規(guī)劃必須尊重和服從原則之一。但是，價(jià)值規(guī)律也決定了市場(chǎng)行為的盲目和天然的缺陷，最直觀的表現(xiàn)就是市場(chǎng)不能有效地預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展方向，從而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展從無序走向有序所需的社會(huì)成本很大。這就要求城市規(guī)劃必須注重研究市場(chǎng)，把握市場(chǎng)，在順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過有效的規(guī)劃手段和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市場(chǎng)，幫助企業(yè)克服盲目性使其既能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，又有利城市整體發(fā)展。?因此，我們以對(duì)全市房地產(chǎn)市場(chǎng)研究為突破口，在深入分析工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換關(guān)系和城市發(fā)展對(duì)該片區(qū)要求上。確定片區(qū)改造方向近期以工貿(mào)辦公為主，遠(yuǎn)期發(fā)展居住為主的綜合區(qū)。研究的主要結(jié)論為：?1、特區(qū)工業(yè)生產(chǎn)成本的上升、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以及第三產(chǎn)業(yè)較工業(yè)要高的物業(yè)收益，與八卦嶺所處的位置相互作用，使調(diào)整功能成為一種客觀必然。這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。?  2、八卦嶺片區(qū)在現(xiàn)時(shí)和未來都不具備發(fā)展為專業(yè)市場(chǎng)或片區(qū)零售商業(yè)中心的區(qū)位。而且目前特區(qū)商業(yè)樓宇空置率高達(dá)70%，過多的商場(chǎng)建設(shè)造成了這兩年零售服務(wù)業(yè)滑坡。從1994年至今，特區(qū)內(nèi)已有15家大型商場(chǎng)倒閉。如果以上步工業(yè)區(qū)為代表的大量廠房改為商業(yè)， 可能會(huì)因其租金低廉進(jìn)一步打擊原有和新建大批商業(yè)樓宇。在這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格限制本區(qū)盲目改為大型零售商業(yè)用途；?3、目前全市商業(yè)寫字樓總體上嚴(yán)重過剩，但是市場(chǎng)細(xì)分結(jié)果顯示，中低檔次的商業(yè)寫字樓特別是直接服務(wù)于工業(yè)“總部”式辦公樓相對(duì)緊張，在補(bǔ)交地價(jià)的前提下，應(yīng)允許廠房直接改為辦公用途。?4、在片區(qū)周邊的園嶺、白沙嶺、泥崗村等住宅區(qū)形成規(guī)模的情況下，八卦嶺工業(yè)區(qū)的住宅開發(fā)有良好的形象和氛圍。從城市發(fā)展策略角度，八卦嶺工業(yè)區(qū)住宅建設(shè)也有助于羅湖區(qū)居住人口疏散。

    四、值不值得？——社區(qū)利益和按商業(yè)原則開發(fā)的平衡理論上說，類似八卦嶺工業(yè)區(qū)的改造，由于不存在著提供重建樓宇給受影響住宅的業(yè)主問題，改造的贏利和回報(bào)是相對(duì)豐厚的，但是，根據(jù)規(guī)劃，以住宅為主的改造方案將拆除工業(yè)廠房面積893897m2，改造工業(yè)用地406317m2；提供居住用地339088m2，提供新建高層住宅面積1017264m2.該方案涉及到近300家企業(yè)的搬遷和15家業(yè)主的利益問題，投入資金和工程量巨大，必須靠政府、企業(yè)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同完成。?社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)使市區(qū)重建的工作實(shí)際上逐步由單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益向三大效益結(jié)合轉(zhuǎn)化。而今，城市更新一大變化在于政府有關(guān)部門不再是建設(shè)的主體，而是通過政策來調(diào)控，靠業(yè)主或其它開發(fā)企業(yè)甚至社會(huì)團(tuán)體來操作改造項(xiàng)目，資金的籌集和運(yùn)轉(zhuǎn)都由具體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體來謀劃。因此，對(duì)于改造項(xiàng)目來說，它必須有利可圖，最起碼是收支相抵才有啟動(dòng)的可能，事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大效益的相協(xié)調(diào)成為改造的基本目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)效益的多寡往往又成為促使某一經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與改造的關(guān)鍵所在。?八卦嶺工業(yè)區(qū)以居住為主的綜合區(qū)的改造方案，不僅意味著業(yè)主損失廠房物業(yè)殘值，也意味著損失了工業(yè)廠房租金和租賃毀約費(fèi)用，機(jī)會(huì)成本大大增高，除非能爭(zhēng)取到很高的容積率確認(rèn)能有可靠和可觀的利潤(rùn)回報(bào)，否則業(yè)主或開發(fā)商是不會(huì)輕易按照規(guī)劃設(shè)想運(yùn)行的。但是過高的容積率必然會(huì)損害社區(qū)的環(huán)境利益。如何在保護(hù)社區(qū)利益和按商業(yè)原則開發(fā)之間求得平衡，是規(guī)劃最基本的也是最關(guān)鍵的問題。?協(xié)調(diào)這一矛盾，我們認(rèn)為可以通過對(duì)具體方案從開發(fā)商和政府兩個(gè)角度衡量，進(jìn)行“成本-收益”經(jīng)濟(jì)分析。測(cè)定在給定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件下的企業(yè)盈利水平和政府財(cái)政平衡能力，并綜合比較各種方案的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益結(jié)合的情況。以此為基礎(chǔ)，制定科學(xué)可行方案。

    1、從開發(fā)商角度來衡量：由于改造項(xiàng)目是按商業(yè)開發(fā)原則進(jìn)行，因而“成本-收益”經(jīng)濟(jì)分析應(yīng)該按一般的房地產(chǎn)估價(jià)程序進(jìn)行。由于市區(qū)重建的特殊性，作為財(cái)務(wù)預(yù)算的真實(shí)成本費(fèi)用，應(yīng)包括：

    ?●物質(zhì)成本：補(bǔ)交地價(jià)、建安費(fèi)、管理費(fèi)、綜合配套費(fèi)、利息、房地產(chǎn)稅費(fèi)等?

    ?●機(jī)會(huì)成本：物業(yè)殘值損失、租金損失

    ?●意外成本：由于市區(qū)重建的時(shí)間較長(zhǎng)，不可預(yù)見因素多，市場(chǎng)的多變往往導(dǎo)致實(shí)際發(fā)生的成本或收益偏離預(yù)算情況。

    2、從政府角度來衡量：本區(qū)由于功能改變，必須增加大量的生活配套設(shè)施，改造現(xiàn)有的市政管網(wǎng)及設(shè)施。收回的補(bǔ)交地價(jià)，是否抵消以上市政投資費(fèi)用，政府在財(cái)政收支上是否能達(dá)到平衡是衡量“值不值得”一個(gè)重要的因素。此外市區(qū)重建投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，面臨各種難以預(yù)見的因素，實(shí)際運(yùn)作中談判、收購(gòu)、拆遷、建設(shè)發(fā)生的時(shí)間成本、心理成本和環(huán)境成本是否為開發(fā)商、政府和社區(qū)接受，也是非常關(guān)鍵的問題。對(duì)于政府而言，從社會(huì)、環(huán)境就財(cái)政角度考慮，改造的成本可以量化為：?

    ?●基礎(chǔ)設(shè)施成本：生活配套設(shè)施和市政、綠化配套投資?

    ?●收購(gòu)成本：由于八卦嶺地區(qū)生活配套用地非常困難， 中小學(xué)用地必須依靠政府收購(gòu)業(yè)主土地改建來解決。

    ?●環(huán)境成本：由于建設(shè)周期長(zhǎng)，社區(qū)可能長(zhǎng)時(shí)間處于一種混亂局面，從而使片區(qū)甚至整個(gè)城市運(yùn)作成本增加（交通堵塞等）。?

    ?●時(shí)間成本：由于以上原因和土地產(chǎn)權(quán)分散等因素， 改造中談判、拆遷、建設(shè)過程將可能是艱難和曠日長(zhǎng)久，對(duì)于這部分成本應(yīng)設(shè)不可預(yù)見成本系數(shù)考慮。?

    五、如何運(yùn)作？——對(duì)運(yùn)作模式和政策動(dòng)向的評(píng)價(jià)?一直以來，由于產(chǎn)權(quán)的分散，開發(fā)商物業(yè)收購(gòu)工作非常困難，深圳舊區(qū)重建始終處于“零敲碎打”式的機(jī)制和模式。從東門改造情況來看，由于開發(fā)改造零敲碎打地進(jìn)行，社區(qū)在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間內(nèi)處于一種混亂局面， 改善環(huán)境的各種配套工程很難順利進(jìn)行， 社區(qū)付出的環(huán)境成本很高，最后甚至有違改造的初衷。反過來， 業(yè)主的銷售收入最終也會(huì)因公共和市政環(huán)境得不到改善而使下降，于業(yè)主和于社區(qū)都不利。?八卦嶺工業(yè)區(qū)總面積108公頃，是東門改造面積的10倍。如果還因循以原業(yè)主拆遷改造為主的“自主開發(fā)”方式，效果可能是適得其反。因此我們建議由政府委托一家或幾家企業(yè)進(jìn)行物業(yè)收購(gòu)、全面開發(fā)的“統(tǒng)一改造”。但是“統(tǒng)一改造”模式在實(shí)際操作時(shí)預(yù)計(jì)會(huì)遇到一些困難。最突出是物業(yè)收購(gòu)。?嚴(yán)格意義上講，市區(qū)重建是城市土地的再開發(fā)，之所以對(duì)開發(fā)者有巨大的吸引力，是隱含在物業(yè)之下的豐厚“地利”。由于八卦嶺地區(qū)交通、生活服務(wù)設(shè)施相對(duì)齊全，享有較強(qiáng)的集聚效應(yīng)，保值增值潛力巨大，與郊區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值有天壤之別，區(qū)內(nèi)業(yè)主都把籌碼壓在土地升值所帶來巨額的回報(bào)上。在這種情況下，要讓業(yè)主以工業(yè)用地的樓面地價(jià)將土地出讓給政府或開發(fā)商，業(yè)主在心理上是不能接受的。據(jù)調(diào)查了解，目前物業(yè)收購(gòu)的樓面地價(jià)市場(chǎng)行情為2000元/m2左右， 是理論上的5倍。當(dāng)然政府有權(quán)強(qiáng)制性按工業(yè)用地的樓面地價(jià)收回土地， 但工作量和難度是十分巨大的。屆時(shí)，巨額的收購(gòu)成本有可能使得“統(tǒng)一改造”模式的最后的回報(bào)率很低。?經(jīng)測(cè)算在目前允許的容積率下，“統(tǒng)一改造”模式綜合利潤(rùn)率為12%，如果由于各種難以預(yù)見的因素使得成本增加10%或者銷售物業(yè)收入減少10%，利潤(rùn)率只有2%-8%，對(duì)開發(fā)商吸引力不大。因此建議政府：?1.減免部分地價(jià)， 分析表明政府可能在財(cái)政收支平衡上有5.26億元的結(jié)余，如果免收這一數(shù)目的地價(jià)， 開發(fā)商的盈利水平可以達(dá)到20%以上， 并獲得較好的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。?2.或者成立類似香港土發(fā)公司半官方半民間的開發(fā)機(jī)構(gòu)， 由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行物業(yè)收購(gòu)前的談判和前期工作， 之后向開發(fā)商進(jìn)行熟地轉(zhuǎn)讓， 幫助開發(fā)商減少開發(fā)成本和克服物業(yè)收購(gòu)的重重障礙。?

    3.強(qiáng)調(diào)市區(qū)重建的政府行為性，強(qiáng)制落實(shí)公共市政配套設(shè)施。

    后記：本文完成之際，驚聞?dòng)蟹康禺a(chǎn)商欲拆紅荔村改高層之事，在我們這個(gè)只有十幾年歷史的家園，舊區(qū)重建建設(shè)性和破壞性實(shí)際上是并存的，該不應(yīng)該改？值不值得改？可不可能改？實(shí)在是值得我們規(guī)劃工作者思考。??

    參考文獻(xiàn)：1、胡寶哲：“經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期城市結(jié)構(gòu)形態(tài)極其變化”，《世界建筑》1/94?2、董衛(wèi)，“北京危舊房改造中土地使用方面一些問題的研究”，《建筑學(xué)報(bào)》2/98?3、陳偉新，“深圳工業(yè)區(qū)持續(xù)發(fā)展與規(guī)劃的幾點(diǎn)思考”，《中外房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào)》1/97