論資本預(yù)算管理體系的構(gòu)建

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　　摘要」近年來，全面預(yù)算及其控制體系已成為管理會計理論與實務(wù)關(guān)注的焦點，但作為全面預(yù)算重要組成部分的資本預(yù)算及其控制體系，卻沒有象經(jīng)營預(yù)算那樣引起人們足夠的重視。本文循著預(yù)算管理的基本思路，重點研究資本預(yù)算管理體系的構(gòu)建問題，以期對理論與實務(wù)有所幫助。

　　「關(guān)鍵詞」資本 預(yù)算 企業(yè)戰(zhàn)略 資本分配

　　一、問題的提出

　　資本預(yù)算是企業(yè)（或企業(yè)集團）優(yōu)化資源配置的一項重要議題。在西方管理會計理論體系看來，它與業(yè)務(wù)預(yù)算、財務(wù)預(yù)算一起共同構(gòu)成全面預(yù)算體系。如何在企業(yè)內(nèi)部有效地分配有限的資本資源也就成為企業(yè)戰(zhàn)略和管理會計等所關(guān)注的重點，西方資本預(yù)算理論體系可簡要地概括如下：

　　（1）資源分配標(biāo)準(zhǔn)。

它以是否有利于公司價值最大化為資本分配主要標(biāo)準(zhǔn)。它假定企業(yè)是由各種不同投資項目構(gòu)成的組合，未來收益最大化的項目必將直接增加公司價值。在這里，項目收益有以下主要特性：第一，它是超過資本成本（貼現(xiàn)率或者稱之為投資者的必要報酬率）后的項目凈收益；第二，項目收益流以現(xiàn)金凈流量方式來表達，它是未來現(xiàn)金凈流量的現(xiàn)在價值，不直接等同于會計利潤；第三，項目凈收益（或者直接稱為項目凈現(xiàn)值）具有可加性，即不同項目價值可以直接相加；第四，項目收益是T=0時對未來項目價值的一種判斷，是一種預(yù)測收益，因此具有很大的風(fēng)險性。

　?。?）資源分配技術(shù)方法。

項目選擇技術(shù)方法主要有現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法和非貼現(xiàn)法兩大類，盡管在資本分配實踐中，一些簡單而實用的非貼現(xiàn)法，如回收期法得到廣泛運用（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），但理論上已經(jīng)證明現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法中凈現(xiàn)值法（NPV）是最沒有“決策風(fēng)險”的方法，凈現(xiàn)值等同于公司價值，凈現(xiàn)值大于零的項目也必然增加公司價值。

　?。?）項目風(fēng)險調(diào)整及貼現(xiàn)率確定。

凈現(xiàn)值法下的貼現(xiàn)率確定成為項目決策的關(guān)鍵變量。由于：第一，擬進行的資本支出項目與企業(yè)現(xiàn)在的經(jīng)營項目間可能存在風(fēng)險不一致的情況；第二，未來預(yù)測風(fēng)險的存在，如未來現(xiàn)金流量預(yù)測的不確定性、稅收與折舊政策、通貨膨脹因素、資本市場的系統(tǒng)風(fēng)險等等，因此，需要對項目風(fēng)險進行考慮，并采用一定方法進行風(fēng)險調(diào)整。風(fēng)險調(diào)整以確定貼現(xiàn)率時，決策者最為關(guān)注的是項目風(fēng)險與現(xiàn)存企業(yè)風(fēng)險間的關(guān)系。如果項目與企業(yè)間屬于同一行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，則項目風(fēng)險即為企業(yè)現(xiàn)有風(fēng)險，企業(yè)現(xiàn)時貼現(xiàn)率可直接被利用；如果項目與企業(yè)現(xiàn)有經(jīng)營不相關(guān)，理論上要求按可比的其他企業(yè)風(fēng)險來確定貼現(xiàn)率，這一貼現(xiàn)率可能會高于或低于現(xiàn)時企業(yè)所用貼現(xiàn)率，這種做法以“項目獨立承擔(dān)自身風(fēng)險”為前提假定。但問題是，項目并不獨立，企業(yè)是由項目構(gòu)成的組合，單一項目失敗風(fēng)險仍然由企業(yè)這一項目組合體來承擔(dān)。因此在理論上要求，第一，必須按照企業(yè)組合投資風(fēng)險所確定的貼現(xiàn)率來對未來項目現(xiàn)金流進行貼現(xiàn)；第二，相對較為穩(wěn)健的做法應(yīng)提倡以項目風(fēng)險與企業(yè)風(fēng)險孰高原則來確定貼現(xiàn)率（1）。

　?。?）優(yōu)化配置技術(shù)。

在出現(xiàn)相互獨立的多項目的情況下，管理會計應(yīng)用了數(shù)學(xué)上的線性規(guī)劃法，來規(guī)劃組合多項目間的資本分配，以期選擇出NPV總額最大的項目組合。

　　不難看出，西方資本預(yù)算是以優(yōu)化資本配置技術(shù)為中心的，這套體系具有以下特征：第一，始終圍繞價值最大化目標(biāo)；第二，強調(diào)風(fēng)險與收益間的關(guān)系，并以此為來處確定理貼現(xiàn)率；第三，關(guān)鍵強調(diào)資本預(yù)算的決策技術(shù)層面，強調(diào)決策技術(shù)對最終立項決策的財務(wù)支持性；第四，資本預(yù)算并不直接參與項目資本支出的實際運作與控制；等等。

　　但是，在我們看來，資本預(yù)算不能僅從財務(wù)技術(shù)層面來歸納。因為當(dāng)我們在強調(diào)預(yù)算管理是一個控制系統(tǒng)的同時，另一方面又認(rèn)為資本預(yù)算只是一種決策技術(shù)和財務(wù)規(guī)劃，在理論和邏輯上是自相矛盾的。從實踐看，如果只側(cè)重強調(diào)資本預(yù)算的決策技術(shù)，也不利于預(yù)算控制功能的發(fā)揮。那么，資本預(yù)算作為西方管理會計理論的重要組成部分，為什么在主流意識一直強調(diào)其技術(shù)屬性而沒有過多地強調(diào)其管理與控制屬性？可能的解釋有兩條： （1）西方理論界對管理會計的目標(biāo)定位上的偏差，在主流上它們均將管理會計定位于決策支持系統(tǒng)，而不是一個真正的管理系統(tǒng)。近年來，理論界也發(fā)生了一些變化，如將管理會計重新定位于決策與控制系統(tǒng)，而不再僅限于決策支持（Keith A.Rusell等，1999）。這種定位的改變主要來自于實踐對理論的沖擊。（2）與資本預(yù)算過程所涉及各階段的難易程度相關(guān)。在西方企業(yè)界和學(xué)界看來（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），資本預(yù)算過程中最難解決的問題或階段，按難易先后順序可排列為：項目定義與現(xiàn)金流估算、項目實施與審計、項目分析與項目選擇。其中，項目定義是作為經(jīng)營戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，它并不屬于管理會計人員所涉及的范疇，管理會計師們就在其力所能及的范圍內(nèi)，將精力放在對現(xiàn)金流估算與討論也是很自然的事情。上世紀(jì)80年代前的管理會計教科書，其技術(shù)主義傾向非常明顯，對現(xiàn)金流估算方法的介紹不厭其煩就是明證。理論上的倚輕倚重，直接導(dǎo)致對項目資本預(yù)算其他控制功能的忽略。

　　我們認(rèn)為，資本預(yù)算管理體系必須重新構(gòu)建，資本預(yù)算及其制度應(yīng)當(dāng)成為項目篩選、資本籌劃、資本支出控制、資本預(yù)算責(zé)任等的制度裝置，它是一種管理機制。

　　二、資本預(yù)算管理體系的構(gòu)建

　　目前，無論是理論還是實務(wù)界都在強化預(yù)算管理的作用。預(yù)算管理首先是置于公司治理背景下的一種全方位的行為管理，它涉及到預(yù)算權(quán)限的劃分與預(yù)算責(zé)任的落實；其次它是一種全員參與式的管理，預(yù)算管理不等于財務(wù)部門管理；最后，預(yù)算管理是一種機制，它能做到責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的對等，將預(yù)算約束與預(yù)算激勵對等地運用各預(yù)算主體之中（王斌，1999）。我們認(rèn)為，預(yù)算管理作為一種管理機制絕不只是針對經(jīng)營活動及經(jīng)營預(yù)算而言的，資本預(yù)算作為全面預(yù)算管理的一個重要組成部分，不應(yīng)被排斥在控制體系之外，資本預(yù)算管理也不可能單純地表現(xiàn)為單一決策技術(shù)，而應(yīng)當(dāng)是一個管理體系。該體系至少由資本預(yù)算管理目標(biāo)、資本預(yù)算戰(zhàn)略、資本預(yù)算核心體系和資本預(yù)算實施條件與環(huán)境四大部分組成。

　?。ㄒ唬┵Y本預(yù)算管理目標(biāo)

　　在我們看來，資本預(yù)算管理是從價值管理與行為管理兩方面對資本支出在不同項目間進行分配、規(guī)劃與控制的一種管理行為。它至少應(yīng)該達到以下目標(biāo)：（1）通過確定資本分配原則，并借助于資本分配決策技術(shù)，來選擇出有助于企業(yè)價值最大化的項目或項目組合；（2）強化對資本支出過程的預(yù)算控制，包括支出過程的時間控制與支出結(jié)構(gòu)控制；（3）為了保證資本支出的落實，通過預(yù)算技術(shù)來規(guī)劃資本籌集，包括時間安排與總量安排；（4）參與對資本支出過程的反饋與調(diào)整控制；（5）通過加強對支出的事后評價與審計，來強化資本預(yù)算責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任，保證支出的有效性。

　?。ǘ┵Y本預(yù)算戰(zhàn)略與企業(yè)戰(zhàn)略

　　資本預(yù)算用于規(guī)劃和控制資本支出，必須將企業(yè)戰(zhàn)略引人預(yù)算分配之中。從公司戰(zhàn)略角度，它需要考慮不同的戰(zhàn)略類型及相關(guān)因素分析對資本支出預(yù)算的影響，如市場競爭程度、規(guī)模經(jīng)濟、戰(zhàn)略類型（如產(chǎn)品差異化型和成本領(lǐng)先型）、政府政策等與項目選擇間的關(guān)系（AlanC.Shapiro，1985）。任何項目支出都必須有助于公司長遠(yuǎn)利益，有利于企業(yè)整體利益最大化，它包括兩方面內(nèi)容：第一，從財務(wù)可行性上，要通過戰(zhàn)略分析來達到項目收益和企業(yè)整體效益最大化，如獨立項目的凈現(xiàn)值最大或互補項目間的互補效益最大化；第二，從產(chǎn)品、區(qū)域市場定位角度，要通過戰(zhàn)略分析，選擇出有利于市場整體效應(yīng)最大化的項目，盡管這些項目在一時還不能形成真正的盈利，或者從財務(wù)可行性判斷上是應(yīng)予否決的。因此，企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)成為資本預(yù)算的重要基礎(chǔ)，沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向也就沒有真正意義上的資本支出（2）。

　?。ㄈ┵Y本預(yù)算管理的核心體系

　　為了達到上述目標(biāo)并服務(wù)于公司戰(zhàn)略，必須建立全方位的資本預(yù)算管理體系。我們認(rèn)為，這一體系應(yīng)由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：

　　1.資本分配權(quán)的劃分。資本支出屬于企業(yè)重大決策行為，因此如何就資本分配權(quán)限在不同的行為主體間的分配和制衡，是保證資本支出決策有效的前提。一般來講，企業(yè)決策權(quán)限分配的依據(jù)是組織中的科層關(guān)系，高層擁有比低層更多的決策權(quán)力。有兩種權(quán)力模式，即集權(quán)與分權(quán)。從經(jīng)濟邏輯看，在對待資本支出決策權(quán)分配時，無論是集權(quán)或是分權(quán)，主要考慮決策成本或信息成本（詹森和麥克林1999；Sad＆Stiglitz，1986；Hart＆Moore，1999；Radner，1993）。完全集權(quán)式的資本支出決策會由于總部信息不充分而產(chǎn)生大量的決策成本（經(jīng)濟學(xué)將其稱為信息租金，information rent），如決策失誤的機會損失等，而完全分權(quán)式的資本支出決策會由于中低層與高層及企業(yè)目標(biāo)不一致而造成決策成本或剩余損失，如基層資本支出預(yù)算規(guī)模的“寬打窄用”等。因此在理論上存在這兩者均衡的最佳點，在這一點上使總決策成本最低。

　　但上述理論模式過于抽象。實際管理中，我們主要根據(jù)影響資本支出決策權(quán)的因素來考慮（3）。按照美國Macr Ross（1986）教授對12家大型制造業(yè)的調(diào)查表明，投資金額大小成為決策權(quán)限劃分的主要依據(jù)，具體情況如下表：

　　項目投資規(guī)模與決策授權(quán)單位：萬美

        項目投資總額　│　典型的財務(wù)界限標(biāo)準(zhǔn)　│　　　 主要決策機構(gòu)　　　 │
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤
　　 │　 很小的項目 　│　　　　0—10　　　　 │　　　　　工廠級　　　　　│
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤
　　 │　 較小的項目 　│　　　 10—lOO 　　　 │　　　　分部經(jīng)理級　　　　│
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤
　　 │　 中型的項目 　│　　　100—1000　　　 │　　總部投資管理委員會級　│
　　 ├────────┼───────────┼─────────────┤
　　 │　 大型的項目 　│　　　 1000以上　 　　│　 集團公司總裁及董事會級 │
　　 └────────┴───────────┴─────────────┘
　　資料來源：Macr Ross，F(xiàn)inancial Management 1986.

　　我國公司治理還有很長一段路要走，但一些上市公司已經(jīng)在不同程度上建立起了有關(guān)投資決策權(quán)限劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)（4）。投資決策權(quán)限的劃分及其決策程序科學(xué)化，為資本預(yù)算管理提供了較好的制度依據(jù)和基礎(chǔ)。

　　2.資本分配標(biāo)準(zhǔn)（財務(wù)決策）與戰(zhàn)略導(dǎo)向。從財務(wù)可行性上，資本分配標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵取決于貼現(xiàn)率的確定，企業(yè)選擇適宜的貼現(xiàn)率是一種自主行為，它不應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。從技術(shù)上看，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險調(diào)整后的必要投資收益率是確定貼現(xiàn)率的主要依據(jù)。但是，任何投資都具有戰(zhàn)略導(dǎo)向，因此經(jīng)營戰(zhàn)略及影響因素必須成為資本分配的重要依據(jù)，盡管它是非財務(wù)性的，但有時卻是壓倒一切的（5）。如果將單一企業(yè)資本預(yù)算放在大型集團的框架范圍內(nèi)來研究，則問題更為復(fù)雜。對于大型企業(yè)集團而言，各子公司對總部資本投入的“爭奪”會形成集團內(nèi)部資本分配市場，其分配依據(jù)視不同集團業(yè)務(wù)類型改變而改變，純粹投股型企業(yè)集團總部會按照市場的標(biāo)準(zhǔn)來選擇項目，而產(chǎn)業(yè)型企業(yè)集團（如縱向一體化或橫向一體化）則主要根據(jù)戰(zhàn)略導(dǎo)向來排定各子公司資本投入金額和優(yōu)先次序（王斌，2001）。

　　3.資本支出預(yù)算編制。項目決策后，資本預(yù)算的主要問題是編制真正具有控制性的支出預(yù)算。從編制技術(shù)來看，它是在分析項目所需的各項資源耗費之后，將土建、安裝等分開列示，而且要求列出所有項目的明細(xì)和時間進度要求。只有這樣才能保證對施工過程的資本支出額和時間上的監(jiān)控。資本預(yù)算編制不應(yīng)割裂它與年度現(xiàn)金流量預(yù)算的關(guān)系，事實上，業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算和財務(wù)預(yù)算三者的關(guān)聯(lián)，決定了全面預(yù)算的邏輯關(guān)系。由于不同項目所涉及的資本支出活動不同，因此，具體的編制方法和表格體系也不相同。但這些預(yù)算表格所發(fā)揮的控制功能是一樣的。另外，如何解決預(yù)算編制中的多項目和跨期項目編制問題，是資本預(yù)算編制的核心問題之一。

　　4.籌資預(yù)算。資本預(yù)算離不開籌資安排，籌資預(yù)算主要解決兩個問題：一是資本籌集方式，二是資本需要總量及時間安排。在邏輯上，項目投資總額并不等于對外籌資總額，對外籌資總額是投資總額減去部分內(nèi)源性資金（如其他營業(yè)性現(xiàn)金流入量、項目折舊或利潤再投資等）后的凈額，因此預(yù)算的作用就在于事先明確項目的對外籌資總量，從而使籌資行為在事先規(guī)劃的過程中為投資服務(wù)；另外，項目交錯對外源性資本需要量的影響也很大，有時B項目所需之資本投入來自于A項目試運行所產(chǎn)生的現(xiàn)金流。籌資預(yù)算工作的目的就在于事前規(guī)劃，其目標(biāo)在于不因預(yù)算提前安排而形成資本閑置浪費，或者因安排滯后而延誤工期。

　　5.資本預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)控。編制出的資本支出預(yù)算只是項目投資概算，它必須成為監(jiān)控項目進度的依據(jù)，只有這樣才能實現(xiàn)預(yù)算的控制功能。當(dāng)然，由于市場變化，很多投入品的價格也會發(fā)生變化，在這種情況下必須考慮對某些預(yù)算項目進行必須的調(diào)整，包括項目內(nèi)調(diào)整和對整個資本支出項目的預(yù)算追加。按預(yù)算管理的邏輯，任何預(yù)算目標(biāo)的調(diào)整與追求，都必須置于一定的程序并行使有效的決策，資本預(yù)算的調(diào)整與追加也不例外。

　　6.資本預(yù)算支出反饋與事中評價。一項成功的投資需要對項目進行持續(xù)地監(jiān)控及審查，項目選擇及其預(yù)算編制僅僅是資本預(yù)算發(fā)揮其應(yīng)有功效的一個開端。如果沒有預(yù)算反饋和事中評價，資本預(yù)算管理的作用將會大打折扣。事實上，反饋系統(tǒng)的建立有助于項目控制，包括項目內(nèi)的預(yù)算支出控制和項目外項目的控制（6）。如何將反饋與事中評價落到實處？為此需要建立起資本預(yù)算管理中的責(zé)任會計體系，即，針對某一預(yù)算主體設(shè)置責(zé)任控制中心，該中心并不是通常所說的利潤中心、成本費用中心或投資中心，而是一個實實在在的資本支出中心，該中心的責(zé)任就在于按照責(zé)任預(yù)算的數(shù)量與范圍正確地安排資本投入，保證所支出的資本是在預(yù)算控制范圍之內(nèi)的，所支出的資本是按照既定用途投入的，其最終目標(biāo)是保證實際支出總額在符合工程設(shè)計要求的前提下不超過原來的預(yù)算控制線。為此，財務(wù)部門應(yīng)強化對工程預(yù)決算管理，規(guī)范賬戶核算內(nèi)容與程序，并建立相應(yīng)的報告制度。

　　7.資本支出預(yù)算的項目審計。資本預(yù)算管理效果的好壞需要通過事中過程監(jiān)控與事后項目審計來評價，事中控制是為了保證項目進度及資本支出的合理性，事后審計則是對責(zé)任預(yù)算主體進行評價的重要環(huán)節(jié)，離開事中監(jiān)控與事后審計，資本預(yù)算無法從管理上發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，資本預(yù)算中的項目審計不僅要介入到事中或事后，而且還要介入到事前，即建立一套有關(guān)項目資本支出預(yù)算的審計系統(tǒng)，包括事前經(jīng)濟效益審計、項目建設(shè)中的各類建設(shè)合同審計和事后決算前項目工程審計。工程沒有經(jīng)過審計，就不能辦理工程決算和轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)的手續(xù)；同樣，沒有審計，不能任意劃轉(zhuǎn)材料采購和工程資金。資本預(yù)算管理中審計功能，比任何其他預(yù)算形式下的管理，其發(fā)揮的作用都大（7）。從上述對項目審計的范圍與定義可以看出，項目審計并不完全等于西方的項目事后審計，西方的項目事后審計強調(diào)對預(yù)算假設(shè)進行檢討與評價，而我們在這里強調(diào)的項目審計則是全方位的。

　　上述只是對資本預(yù)算管理過程進行簡單的描述。我們認(rèn)為，必須將資本預(yù)算納入企業(yè)正常預(yù)算管理的軌道，只有這樣，才能發(fā)揮預(yù)算在資本支出中控制作用。

　?。ㄋ模┵Y本預(yù)算管理的環(huán)境與條件

　　從資本預(yù)算運行環(huán)境看，我們認(rèn)為有三個主要問題必須解決：一是公司治理與預(yù)算權(quán)限劃分問題；二是具體實施中的行為規(guī)范問題（8）；三是資本預(yù)算執(zhí)行與責(zé)任考評制度，即明確項目預(yù)算的責(zé)任人，并對其行為進行量化考核。為此，需要明確資本預(yù)算決策人和執(zhí)行人的責(zé)任，并建立相應(yīng)的問責(zé)制度，回答諸如：（1）誰將對項目可行性進行最后的審批和決策？（2）誰擁有權(quán)力對已經(jīng)通過的資本支出預(yù)算進行調(diào)整和修正？（3）誰將對資本預(yù)算的實際效果進行考核？（4）如何在組織內(nèi)部確定相應(yīng)的投資和責(zé)任主體？（5）如何確定資本預(yù)算的管理責(zé)任控制體系？（6）如何形成內(nèi)部資本支出的責(zé)任會計體系與責(zé)任報告體系？即誰對報告的真實性負(fù)責(zé)、誰來接受責(zé)任報告、誰來評價報告等；（7）如何將資本支出預(yù)算與責(zé)任主體的業(yè)績掛鉤？（8）如何評價資本支出責(zé)任中心的管理業(yè)績？等等一系列問題。

　　三、如何強化我國企業(yè)的資本預(yù)算管理

　　應(yīng)該說，我國目前各種不同的企業(yè)，在新項目上馬之時都已經(jīng)進行不同程度的可行性研究，我們認(rèn)為這是一種進步。但目前普遍存在的問題是：（1）部分可行性研究等同于“可批性”研究；（2）項目可行性研究方法與技術(shù)應(yīng)用不成熟；（3）項目上馬后的資本實際支出總額往往高出資本預(yù)算總額很多；（4）大量“三邊”工程存在，即邊設(shè)計、邊施工、邊審批，沒有正常的決策程序與資本預(yù)算規(guī)則，也談不上預(yù)算對資本支出的實際控制；（5）項目資本普遍存在被挪用的現(xiàn)象；（6）一些企業(yè)在進行大型成套項目或設(shè)備投資的同時，還搞了一些預(yù)算外的小項目和非正常設(shè)備開支；等等。所有這些問題，在我們看來，既有體制問題（9），也有內(nèi)部管理問題。但是，我們同時認(rèn)為內(nèi)部管理問題是核心、是關(guān)鍵。而要解決這些問題，根本就在于真正建立起預(yù)算管理與控制體系，將資本預(yù)算作為一項專門預(yù)算應(yīng)用于企業(yè)之中，并使其制度化、規(guī)范化。

　　要真正使資本預(yù)算管理制度化、程序化和規(guī)范化，必須從根本上解決以下問題：（1）樹立起服務(wù)于企業(yè)價值最大化的管理、決策理念。為此，一方面需要公司治理、公司管理角度來理清資本預(yù)算的最高目標(biāo)是為了公司價值增值，對股東負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)成為資本預(yù)算管理的最高準(zhǔn)則；另一方面也需要股東積極參與對公司項目選擇、決策與執(zhí)行的監(jiān)督之中，對于那些沒有列入規(guī)劃的項目、或者更改其資本用途的項目、或者未按股東大會或董事會決議任意擴大或減少支出的項目，實施必要的質(zhì)詢與監(jiān)督；（2）企業(yè)要真正建立完善的對外披露制度，對重大項目的上馬與下馬等，都要以董事會公告方式對外披露；（3）從企業(yè)內(nèi)部管理角度，要真正建立起嚴(yán)格的資本預(yù)算管理制度，做到預(yù)算制訂、審批、下達執(zhí)行、修訂、報告、評價與考核等過程的規(guī)范化，并強化制度的可操作性和預(yù)算對責(zé)任主體行為的硬約束。該項制度應(yīng)當(dāng)由董事會來制訂和解釋，其他管理主體只是執(zhí)行主體，無權(quán)對此修改；（4）強化對資本支出預(yù)算的業(yè)績評價功能，確定超過預(yù)算數(shù)的可容忍范圍（如10%）。

　　一句話，資本預(yù)算管理的功能應(yīng)該擴大，它應(yīng)當(dāng)成為控制項目資本超支現(xiàn)象最有效的管理機制。