創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資模式

棚戶區(qū)的存在是一個歷史遺留問題，已成為城市中“二元結(jié)構(gòu)”的一大表現(xiàn)。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計顯示，我國在過去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，約改造了5000萬平方米，近100萬住房困難家庭的住房條件得到了改善。目前，全國還有1400多萬戶需要進(jìn)行棚改，尚未改造的棚戶區(qū)大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。

近年來，國家先后出臺了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》等文件，要求加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人亦強(qiáng)調(diào)，棚改是重大民生問題、發(fā)展問題，把這項工作放到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中來審視，具有深遠(yuǎn)的重要意義。加快推進(jìn)棚改，順應(yīng)了人民群眾對改善居住條件的期待，能增加消費(fèi)和投資、助力經(jīng)濟(jì)增長，可以完善配套設(shè)施、改善城市面貌、提升城市競爭力。

相比保障房建設(shè)，地方政府對棚戶區(qū)改造的積極性更高，因?yàn)楸Ｕ戏棵鎸Φ氖堑褪杖肴巳海牡挠质钦畠涞耐恋?；而棚戶區(qū)改造利用的都是棚戶區(qū)現(xiàn)有土地，對其提高了利用率。對地方來說，棚戶區(qū)改造相當(dāng)于一個小型的經(jīng)濟(jì)刺激，可以彌補(bǔ)目前房地產(chǎn)市場下滑對經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。目前我國不少產(chǎn)業(yè)下滑趨勢明顯，工業(yè)產(chǎn)能過剩較嚴(yán)重，因此加大棚戶區(qū)改造不僅不會帶來產(chǎn)能過剩，還可以滿足老百姓的切實(shí)需求，帶動相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消化部分過剩產(chǎn)能。棚戶區(qū)改造存在的問題

首先，棚戶區(qū)改造涉及土地房屋征收、土地整理、安置房建設(shè)及配套項目建設(shè)等內(nèi)容?？陀^上講，實(shí)施棚戶區(qū)改造的難度越來越大，主要原因是商業(yè)價值高、容易改造的地區(qū)已基本改造完畢，剩下的大多改造成本過高。棚戶區(qū)改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實(shí)受到影響，一些納入計劃的棚戶區(qū)改造項目無法按期實(shí)施；配套設(shè)施不能按時完成，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用；少數(shù)項目存在質(zhì)量問題，包括參建單位質(zhì)量責(zé)任不落實(shí)，存在一些質(zhì)量通病等。

其次，政府要完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，解決資金來源是關(guān)鍵。棚戶區(qū)改造一般是通過政府規(guī)劃由企業(yè)來操作。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計，地方政府棚改籌資缺口至少在千億元以上。2014年4月國務(wù)院常務(wù)會議上確定，由國開行成立住宅金融事業(yè)部，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵商業(yè)銀行、社保基金、保險機(jī)構(gòu)等積極參與，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。此前媒體報道，國家開發(fā)銀行從央行獲得3年期1萬億元的抵押補(bǔ)充貸款，專項用于支持國開行住宅金融事業(yè)部，支持保障性住房，特別是棚戶區(qū)改造的信貸資金需求。2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》中稱：“各地要建立健全信貸償還保障機(jī)制，確保還款保障得到有效落實(shí)。”按照新預(yù)算法規(guī)定，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。政府舉債以政府債券形式，主體僅限省級政府，省級以下無舉債權(quán)，市縣可由省級政府代為舉借。因此，地方政府也只能間接利用國開行的專項資金。運(yùn)用PPP創(chuàng)新融資模式

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》和《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的要求，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

此前，財政部和發(fā)改委都力推政府債務(wù)PPP化，以政府購買服務(wù)等形式來替代傳統(tǒng)政府融資平臺運(yùn)作。

PPP通常由社會資本承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報。政府部門可針對某一項目和社會資本一起組建一個項目公司，為該項目主體安排好現(xiàn)金流，并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

政府可以爭取國家開發(fā)銀行的專項資金貸款來降低融資成本，實(shí)行財政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、土地出讓、收益返還等優(yōu)惠政策，或者允許在改造項目里配套建設(shè)一定比例的商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，吸引社會資本參與棚戶區(qū)改造，使原棚戶區(qū)居民能享受到更好的公共服務(wù)。

應(yīng)用PPP模式有利于緩解棚戶區(qū)改造項目的融資難題。一方面，創(chuàng)新投融資機(jī)制，引入社會資本投資，可以緩解政府建設(shè)資金的不足。另一方面，政府通過投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持引入社會資本的項目，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化社會資本信心。

（來源：中國建設(shè)報）