工程案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢 司法行政亟待聯(lián)動應(yīng)對

工程案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢 司法行政亟待聯(lián)動應(yīng)對——重慶一中院關(guān)于建設(shè)工程施工合同案件的調(diào)研報告

近年來，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，建筑業(yè)市場需求擴大及高額利潤回報吸引了大量企業(yè)、個人爭相投入。與此同時，由于建筑市場行為不規(guī)范、建筑質(zhì)量安全隱患、建設(shè)單位投資不足等因素，引發(fā)工程非法轉(zhuǎn)包分包、承建方追索工程款、農(nóng)民工集體討薪等諸多問題，訴訟到法院的建設(shè)工程合同糾紛案件(以下簡稱建工案件)也大幅遞增。重慶市第一中級人民法院對近三年轄區(qū)兩級法院該類案件的基本特點、主要成因及法律規(guī)制等進行分析，并提出相關(guān)對策建議。

建工案件六大特點

2012年1月至2014年12月，我院及轄區(qū)法院共受理一審建工案件3022件，涉案標(biāo)的總額達52.1億元。經(jīng)分析，該類案件主要呈現(xiàn)以下六個方面特點：

特點一：呈多發(fā)性態(tài)勢。2012年，我院及轄區(qū)法院共受理一審建工案件894件，同比持平；2013年受理964件，同比增加7.8%；2014年受理1164件，同比增加20.8%，案件數(shù)量呈逐年遞增趨勢。從增案時間看，建工案件多集中在一、四季度，其中一季度的收案數(shù)占當(dāng)年收案總數(shù)的37.17%，四季度占28.96%。從增案范圍看，受“重慶向北”等政府宏觀調(diào)控政策影響，主要集中在本市經(jīng)濟發(fā)展較快、建筑活動頻繁的區(qū)域，如渝北區(qū)、江北區(qū)等地，其中渝北區(qū)人民法院近三年共計新收此類案件843件，占轄區(qū)法院新收案件總數(shù)的31.42%；江北區(qū)人民法院新收524件，占19.53%。

特點二：涉訴標(biāo)的額大。建工案件所涉標(biāo)的額普遍較大，2012年，我院及轄區(qū)法院涉訴標(biāo)的總額12.96億元，2013年為11.56億元，2014年高達27.58億元。就個案來看，我院受理案件的涉案標(biāo)的額通常達到幾百萬，甚至動輒上千萬。僅2014年一年，我院受理的一審案件中，訴訟標(biāo)的額在300萬元以上500萬元以下的有30件，占該類案件總數(shù)的20.83%，500萬元以上1000萬元以下的有46件，占31.94%，1000萬元以上3000萬元以下的有52件，占36.11%，3000萬元以上的有16件，占11.12%。龐大的爭議標(biāo)的額導(dǎo)致原、被告之間矛盾相當(dāng)尖銳，法院居中調(diào)解難度非常大。

特點三：訴訟參與人多元、法律關(guān)系復(fù)雜。一方面，由于工程施工過程中存在發(fā)包方、承包方、轉(zhuǎn)包方、分包方、被掛靠企業(yè)、掛靠個人、農(nóng)民工等合同主體，故訴訟參與人除原、被告外，往往還有第三人、證人、鑒定人、勘驗人等，且被告、第三人、證人通常在二人以上，訴訟參與主體類型多、人數(shù)多。另一方面，由于前述多種合同關(guān)系對應(yīng)涉及合伙、掛靠、承包、分包、轉(zhuǎn)包等諸多法律關(guān)系，既有民事法律關(guān)系，又夾雜行政管理關(guān)系。不同承包方式、多個簽約主體、多元訴訟參與人，造成案件法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，判定合同效力、鎖定案件事實、厘清責(zé)任承擔(dān)難度大。 　　特點四：涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)。建筑項目從立項到竣工驗收、交付使用，經(jīng)歷招投標(biāo)、規(guī)劃、設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理、審計、質(zhì)量評估、驗收等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均涉及相關(guān)專業(yè)部門、專業(yè)知識。建工案件審理中主要涉及兩方面專業(yè)知識：一是建筑領(lǐng)域，如對設(shè)計圖、施工圖的解讀及專業(yè)條款的理解等，往往需要通過司法鑒定、走訪或咨詢專業(yè)機構(gòu)才能予以明確。二是財會領(lǐng)域，由于建筑活動周期長、管理松散、財務(wù)混亂，各方款項支付中代付、墊付、轉(zhuǎn)支、借支等現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致工程款結(jié)算問題成為訴訟各方爭議的主要焦點，而造價審計、特定款項應(yīng)否計入已付款等問題需要財會領(lǐng)域相關(guān)知識輔助方能加以甄別。

特點五：當(dāng)事人借助程序性技巧多。一方面，原告基于給被告施加壓力，避免執(zhí)行不能等風(fēng)險，通常會向法院提出訴訟保全申請，請求對被告的財產(chǎn)予以等值查封、扣押或者凍結(jié)。2014年，原告提出訴訟保全申請的占該類案件總數(shù)的58.53%。另一方面，被告往往在答辯期內(nèi)即提出管轄權(quán)異議申請，請求將相關(guān)案件移送其認為有管轄權(quán)的法院受理。2014年，被告提出管轄權(quán)異議申請的占該類案件總數(shù)的18.57%，得到法院支持的僅為2.08%。

特點六：審理周期偏長。由于當(dāng)事人訟爭焦點多，本訴與反訴交織，且爭議內(nèi)容和案件事實錯綜復(fù)雜、證據(jù)數(shù)量大，需要耗費大量時間厘清法律關(guān)系，判定法律事實。且絕大多數(shù)建工案件還需進行工程造價、工程質(zhì)量等方面的鑒定才能確定相關(guān)事實、查明原因、分清責(zé)任，而鑒定所需時間短則半年，長則一年甚至兩年，因此整體上延長了案件審理時間。從我院近三年該類案件的持續(xù)審理時間看，2012年為365.31天，2013年為425.23天，2014年為386.47天，是其他一審民事案件平均持續(xù)審理時間的3倍。

糾紛產(chǎn)生的三大原因

原因一：建設(shè)資金準(zhǔn)備不足。房地產(chǎn)開發(fā)過程中，開發(fā)商一般并未準(zhǔn)備足額的自有資金，慣常做法是僅準(zhǔn)備前期啟動資金，其余建設(shè)資金則通過銀行融資、收取承包方高額保證金或購房者首付款、承包方墊資等渠道籌集。而銀行融資能否成功大多數(shù)情況下要受國家信貸政策制約，首付款收取要受房地產(chǎn)市場大局及該項目設(shè)計、宣傳力度等影響，承包方墊資工程時又常會出現(xiàn)資金鏈斷裂等情形，導(dǎo)致工程施工過程中由于后續(xù)資金不足發(fā)生承包方追索工程進度款、停窩工損失，購房者要求解除房屋買賣合同、返還購房款并賠償損失，農(nóng)民工討要勞動報酬等糾紛問題。

原因二：施工方及關(guān)聯(lián)方不規(guī)范行為。第一，非法掛靠。掛靠的企業(yè)或個人大多缺乏相應(yīng)建筑資質(zhì)，管理不規(guī)范，技術(shù)水平不高，且存在一定投機行為。如有的掛靠人套取工程款后“自由發(fā)揮”，不按合同約定嚴格履行合同義務(wù)，施工進度緩慢，管理員、施工員“無證上崗”，施工圖、設(shè)計圖、變更令等重要資料隨意丟置，對工程質(zhì)量把關(guān)不嚴，完工后即行撤場。而被掛靠企業(yè)沒有施工圖、收方單、簽證等相關(guān)資料，無法與建設(shè)單位結(jié)算，容易引發(fā)工程款糾紛。第二，非法轉(zhuǎn)包、違法分包。承包方承包工程后，采取暗中議價的方式非法轉(zhuǎn)包，從中謀取較大利潤后再分包給不具備建筑資質(zhì)的企業(yè)或個人，在后期工程質(zhì)量或工程款結(jié)算中極易發(fā)生糾紛。第三，管理混亂。由于工程的非法轉(zhuǎn)包和違法分包，使得建設(shè)單位難以對款項支付、施工進度、完工驗收等實行有效的管理和控制。如在出現(xiàn)某承包單位或者某包工頭挪用承包款、拖欠農(nóng)民工工資的情況下，極易引發(fā)眾多農(nóng)民工集體討薪等勞資糾紛集團訴訟案件。

原因三：缺乏有效的誠信機制。建立有效的誠信機制是我國走向市場經(jīng)濟過程中一個亟待解決的問題，在建設(shè)工程領(lǐng)域尤為突出，主要表現(xiàn)在發(fā)包方在竣工驗收、工程決算及工程款的欠付甚至無理由欠付等方面制造人為糾紛。由于建設(shè)工程所涉款項金額巨大，發(fā)包方無論從降低建設(shè)成本還是資金有效利用角度，會尋找各種理由克扣工程款、拖延付款，甚至以拖欠方式倒逼承包方折價。有時是一種方式，有時是“多措并舉”。有的發(fā)包方甚至存在“欠款出效益”的錯誤思想，不守信用，利用勘察、設(shè)計、施工單位同業(yè)競爭激烈、僧多粥少的心理，搞帶資承包、墊資施工，故意拖欠工程款，甚至故意在結(jié)算后不及時償還欠款。由此可見，非誠信行為是建設(shè)工程領(lǐng)域中導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的重要隱患。

相關(guān)對策六大建議 　　從司法層面看，應(yīng)多措并舉，妥善審理建工糾紛。

建議一：完善審判機制，提高專業(yè)化審判水平。合理配備審判力量，在提高建工案件審判質(zhì)量上找到一條司法進路。比如，成立專門合議庭，打造“小、精、專”審判團隊。我院民四庭目前主要受理建工糾紛、房屋買賣合同糾紛、勞動爭議等三類民事案件。這三類案件，從法律關(guān)系到案件事實等，具有一定的關(guān)聯(lián)性，屬于一定程度的專業(yè)化審理。再如，引入專業(yè)陪審員參審議審機制，針對建工案件所涉領(lǐng)域，在規(guī)劃、設(shè)計、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、國土資源和房屋管理等行政主管部門吸納人民陪審員，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢參審議審，及時幫助解決專業(yè)問題，促進案件順利審理。

建議二：著力做好調(diào)解工作，及時妥善化解矛盾。建設(shè)工程合同中的發(fā)包方、承包方、轉(zhuǎn)包方一般是長期合作的經(jīng)濟伙伴。為減少司法成本和當(dāng)事人訴訟成本，同時也為維護合同雙方的繼續(xù)合作關(guān)系，在審理此類案件時，首先可以采用調(diào)解方式，盡力減緩雙方矛盾沖突，努力尋找各方利益平衡點，促使合同所涉利益實現(xiàn)最大化。

在行政層面，應(yīng)全方位聯(lián)動，從源頭減少糾紛。

建議三：完善合同管理系統(tǒng)，健全文本審查制度。建議政府相關(guān)職能部門在審批建筑工程時，要通過合同管理系統(tǒng)，按照國家的法律、行政法規(guī)及地方性政策的相關(guān)規(guī)定對建設(shè)工程施工合同文本進行實質(zhì)性審查，以減少“黑白合同”、“陰陽合同”等欺詐行為。

建議四：加強建筑資質(zhì)管理，規(guī)范建設(shè)工程市場準(zhǔn)入。建議政府相關(guān)職能部門定期審查施工主體的建筑資質(zhì)，嚴格查處不具備或超越建筑資質(zhì)的施工單位承包工程等違法行為，杜絕無資質(zhì)個人以自己名義或者掛靠有資質(zhì)企業(yè)簽訂建設(shè)工程合同，避免因合同無效導(dǎo)致工程造價、審計、工程款支付等一系列糾紛的發(fā)生。

建議五：加強工程項目管理，維護相對人合法權(quán)益。對施工企業(yè)的項目管理不到位是引發(fā)拖欠工程款、材料費、機械勞務(wù)費和農(nóng)民工工資糾紛的主要原因之一。建議相關(guān)建設(shè)主管部門加強對施工企業(yè)的工程項目管理。如加強項目施工質(zhì)量檢查，一旦發(fā)現(xiàn)安全隱患立即責(zé)令停工整改；加強對施工企業(yè)的人力資源監(jiān)管，督促企業(yè)聘用有資質(zhì)的管理人員、特種崗位工作人員憑證上崗等。

建議六：完善信用公示制度，納入社會征信體系。社會征信體系在解決建工糾紛中可以發(fā)揮兩個作用：第一，警醒作用。發(fā)包方無正當(dāng)理由拖延支付工程款，除承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任外，建議相關(guān)部門將相關(guān)情況記入該發(fā)包方的信用記錄，根據(jù)其“減信”行為相應(yīng)降低其信用等級并予以通報。第二，倒逼作用。建議有關(guān)部門在審批固定資產(chǎn)投資計劃時，注重審查申請人以往信用記錄。有不良記錄者在其清償舊的欠債前不得審批新的投資計劃；銀行在對申請人提供投資貸款時，也應(yīng)審查申請人在金融征信體系中的信用等級，嚴格按照其等級提供相應(yīng)的貸款額度。通過對投資項目和融資限額的嚴格審查和限制倒逼建筑領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)遵守誠信原則，最大限度減少糾紛發(fā)生。