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（2006年11月17日 根據(jù)錄音整理）
歷時一天半的全國數(shù)字化城市管理工作會議就要結(jié)束了。在這次會上，光燾同志作了重要的書面講話，姚兵同志也對下一步工作提出了要求。大會表彰了全國城市管理工作的先進集體及先進個人，總結(jié)了數(shù)字化城市管理模式試點情況和開展12319服務熱線的工作成績，江蘇省建設廳、上海市建設和交通委員會、揚州市建設局、北京市朝陽區(qū)政府、廣州市市政園林局等單位介紹了很好的經(jīng)驗，同時還有20 個省市向大會提供了書面交流材料。尤其重要的是，我們這次會議選擇在揚州這樣一個精致漂亮、充滿活力的城市，一個剛剛獲得了聯(lián)合國人居獎的城市進行現(xiàn)場的參觀學習，可以說我們這次會議既是一個經(jīng)驗的交流會，工作的部署會，也是一個現(xiàn)場的學習會。會議期間，全體代表對各位領導的講話進行了熱烈的討論，對各地的情況進行了交流，會議開得非常成功，達到了預期的目的。下面我就同志們討論中提出的問題做些歸納和回答，同時對如何貫徹好這次會議的精神和下一步的工作要求講幾點意見。
我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展確實帶來了非常嚴峻的實際問題，加強和改善城市管理的任務尤為緊迫而艱巨。自從有了城市，人類就孜孜不倦地探索城市管理的問題。所以說，城市管理既是一個古老的問題，也是一個常新的問題，它充滿了挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性，是建設創(chuàng)新型國家的本質(zhì)內(nèi)涵之一，也是我們每一個城市管理工作者所要肩負的職責。聯(lián)合國有關官員認為，中國的城市管理可望走在全世界的前列。我國有能力，有這方面的技術和經(jīng)驗，也有良好的社會氛圍、信息化技術，還有集中度很高的政治體制和勤奮善良的百姓，協(xié)同社會各方面的力量來管理好當今世界上發(fā)展最快、規(guī)模最大的城市群，不僅能為中國和諧社會的構(gòu)建作貢獻，也能為世界的和諧、可持續(xù)發(fā)展作貢獻。我們有幸處于這樣一個時代，但要做好這件事也確實不容易。這是因為當前我國城市管理領域存在著一些突出矛盾和沖突，這些沖突始終困擾著我們的思想、行為和模式。
一、當前城市管理領域存在的四大矛盾沖突
?。ㄒ唬┤嗣袢罕妼Τ鞘袃?yōu)質(zhì)公共空間日益增長的需求與現(xiàn)行傳統(tǒng)的、粗放的、落后的城市管理模式的沖突。改革開放以后，人民群眾通過到國外旅游、觀看電視電影等多種途徑，了解到什么是優(yōu)良的城市空間。城市公共空間是全體人民最寶貴的資產(chǎn)，也是一個城市的競爭力、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的最主要的載體。在許多城市中，建筑內(nèi)部亮麗，小區(qū)里面也非常清潔，但是公共空間卻是一片混亂。這說明我們的城市公共空間管理工作還不到位，城市功能的發(fā)揮、城市競爭力也受到嚴重的影響。人民群眾通過這種感觀對比，渴望政府能夠提供像國外發(fā)達國家的城市一樣的以人為本的、有生態(tài)親和力、優(yōu)質(zhì)的公共空間。社會主義和諧和文明就應超過資本主義，其優(yōu)越性也應該體現(xiàn)在為人民群眾提供更好的公共空間上。私人空間可以通過市場化的方式由個人和產(chǎn)權單位自己解決，政府不可能也不應該管到住戶室內(nèi)和小區(qū)內(nèi)部的潔凈衛(wèi)生，但是公共空間的管理是政府不可推卸的責任。我們有理由在這方面超越資本主義，證明我們社會制度是優(yōu)越的。
快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化造就了非常復雜且日益增多的城市管理盲區(qū)。從空間上來講，存在許多傳統(tǒng)的“門前三包”不到位的地方，有許多城郊結(jié)合部和“城中村”變成了“臟、亂、差”的代名詞，成為中國式的貧民窟的所在地。從管理的具體事件上來講，有很多事情沒人管，但有許多事情搶著管，管理方面越位和缺位嚴重存在。有利的事情，沒有部門愿意放棄的，甚至拼死拼活地與兄弟部門爭，不惜動刀動槍；沒有利的事情，誰都不干。在城市管理領域，這樣的事情幾乎天天都在發(fā)生。從部件管理上來講，我們有許多專業(yè)管理部門，奉行的是“大鍋飯”制度，管好管壞一個樣，管與不管一個樣，等到部件壞了，如窨井蓋被盜，有人掉進窨井發(fā)生傷亡了，新聞媒體報道了，家屬索賠了，領導批示了，相關專業(yè)部門才會出動處理。由此可見，快速城鎮(zhèn)化所帶來的許許多多的城市管理盲區(qū)，光靠傳統(tǒng)的管理模式是不能解決的，我們目前的管理能力、管理法規(guī)的準備、技術裝備、信息判斷、獎罰措施都跟不上快速城鎮(zhèn)化對精準的城市管理的要求，不能滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)公共空間的需求，也就不能為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件。
?。ǘ┮酝粨粜缘倪\動來彌補經(jīng)常性、持續(xù)性的城市管理不足的傳統(tǒng)管理模式，引發(fā)了干群之間的沖突和對抗。從另一個方面來說，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)走到了盡頭，它不是和諧社會所應有的模式。如流動商販亂設攤、亂扔垃圾等現(xiàn)象，沒有人及時進行制止，也沒有單位來及時進行組織疏導，而是等到這些攤位固定化或半固定化，小商販們采購了大量的裝備、物資、商品后，我們的城管部門才突然襲擊、驅(qū)趕，小商販們連本帶利損失就大了。據(jù)了解，商販設攤擺位，一般都是先搞一些成本非常低的買賣，先花個一、二百塊錢進點貨，在這里擺個攤試試看有沒有人來管。如沒有人來管，過幾天就進幾千元的貨。還是沒有人管，就進幾萬元的貨，再后來就是十萬元投進去了，最后城管部門才出來制止，對商販貨物一掃而光，這時候?qū)α⑶榫w就嚴重了。小商販們說，剛開始在街頭設攤嘗試做小本買賣時，城管部門就出來制止，我們就不會這樣情緒，不會動刀，更不會拼命。從城管自身找原因，這是政府管理部門的拖延失管行為所造成的惡果，沒有把問題處理在始端即低成本狀態(tài)。又如違法建筑的蔓延，就是零星的亂搭亂建沒有得到及時制止和拆除造成的。搭建違法建筑也是需要成本的，每平方米造價在500-1000元之間，加上裝潢價格每平方米約2000元。違法建筑的建設程序，往往先是搭一個簡易的棚子，如果沒有人來拆，幾個月后就變成磚木結(jié)構(gòu)房子，再沒有人拆，就變成了鋼混結(jié)構(gòu)的房子了，爾后變成花崗巖貼面的建筑了。前面都沒有人來管，等到成了花崗巖貼面的房子，按每平方米造價2000元算，100多個平方已有幾十萬元資金投入，這時管理部門突然要求拆除，老本都貼上去了，只能拼命。違法建筑上了規(guī)模，形成了很高的經(jīng)營成本，違建者投入巨額資本形成了巨額資產(chǎn)或債務時，管理部門再來拆除，沖垮了違建者的心理承受底線，極易引發(fā)嚴重的沖突。再如破損的市政服務設施，沒有得到及時的維護，造成了群眾的傷亡事故，也易引發(fā)群眾嚴重的不滿和對立情緒。
依據(jù)傳統(tǒng)的城市管理體制，如果把城市空間看成是一個人，那城管部門就好比是醫(yī)生，但不經(jīng)常去會診，也沒有預防在先，有了小病，也不予理睬，等到小病變成了大病，大病變成了癌癥，然后敲詐勒索病人，非得交五萬、十萬的住院費，才予動大手術，把病人整得半死。任何一個城市，如果它的公共設施一旦到了嚴重失管、失修的狀態(tài)，或者干群矛盾到了全面暴發(fā)的時候，整個城市就癱瘓了，這個城市的功能就毀滅了。為什么現(xiàn)行的城市管理模式，經(jīng)常會發(fā)生城管隊員被打、被殺、被油燙的情況？我們的城市管理隊員覺悟就那么低嗎？實際上更多的是傳統(tǒng)管理機制有問題。這種機制是對抗性的，是壞醫(yī)生的機制，而不是治病救人的機制，是庸醫(yī)機制，所以許多常發(fā)的城市病治不好，病人與醫(yī)生容易發(fā)生全面沖突，互相對立。我們打開網(wǎng)上的BBS，網(wǎng)上對城管隊伍是一片罵聲，沒有同情城管隊員的，都把城管隊員看成土匪、日本鬼子了，這是和諧社會建立的基礎嗎？平時接觸一些城管局長，他們所想要的是如何裝備隊伍，穿上裝甲，帶上警棍，最好配上手槍，武裝的牙齒。這種模式，如同一個失敗的醫(yī)院一樣糊涂，醫(yī)生與病人發(fā)生了全面沖突，醫(yī)生們不去改進自身工作，而只是要求在醫(yī)院設立警察局來全面保護醫(yī)生一樣的可笑。
?。ㄈ┏鞘泄芾淼膶I(yè)化技術日益深化、責罰的日益明確與以塊為主、綜合性行政執(zhí)法的思路形成沖突?，F(xiàn)代城市的創(chuàng)立最早在英國，當時只有一個管理機構(gòu)，只有一部法律，就是一百年前英國頒布的城市公共衛(wèi)生管理法，也是世界上第一部城市管理的法律，那時候確實是一個“大蓋帽”管所有的事情。但是進入工業(yè)化時代后，城市社會變得越來越復雜，各種各樣的管理職能分工也越來越具體。就像農(nóng)村診所里的醫(yī)生是全科醫(yī)生，從內(nèi)科、婦科到皮膚科等等，全是一個人看，所以他的知識積累非常慢，這樣的醫(yī)生看病水平也不會高，所以人們看重病、動手術一定要到城里的醫(yī)院去，道理就在這。只有城里的醫(yī)院，牙科、眼科、鼻科、內(nèi)外科等所有科目是分設的，在單一科目狹窄的領域里，醫(yī)生的知識積累很快，才會有優(yōu)秀的?？漆t(yī)生涌現(xiàn)。這些?？漆t(yī)生集中在一起相互合作就構(gòu)成了現(xiàn)代化的醫(yī)院，這是人類社會進步的體現(xiàn)，也是技術創(chuàng)新的奧秘之一。
城市是人類創(chuàng)造的最復雜的人工與生態(tài)的復合系統(tǒng)，世界上沒有任何人造事物比城市更復雜了。對這個日益復雜化的系統(tǒng)進行有效管理，我們需要應對的問題是比任何單一學科都要復雜，建立比醫(yī)院更加高度專業(yè)化的眾多城市管理部門是非常自然的，是非常必要的，也是不可抗拒的歷史潮流。城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化程度越高，城市管理部門專業(yè)化程度就會越細，這是人類進步的必然趨勢。從另一個方面來看，就街頭路面現(xiàn)場的簡單事件的處理，必須是綜合化的，以塊為主，現(xiàn)場處理，以取得迅速敏捷的效果。如香港，路面秩序的管理很綜合，基本上就是由警察來處理，當然是以日常監(jiān)管為主，沒有再成立一個綜合執(zhí)法機構(gòu)。這說明專業(yè)化部門管理與路面的綜合化處理是并存的。我們不可能簡單地因為“一頂大蓋帽管不了七八個大草帽”這樣一個簡單比喻，就把所有專業(yè)隊伍的執(zhí)法功能全部合并綜合起來，當然也不能說通過專業(yè)化分工以后，就不需要綜合協(xié)調(diào)現(xiàn)場處理了，這樣也不行。只有分工沒有合作，也沒有效率。就如只有眾多的?？漆t(yī)生進行合作，才能形成卓有成效的現(xiàn)代醫(yī)院。病人不知道自己有什么病，到醫(yī)院里首先要經(jīng)初步診斷，表征是頭痛，經(jīng)過聯(lián)合會診發(fā)現(xiàn)，實際上是鼻子有毛病，是鼻竇炎，轉(zhuǎn)到鼻科就能正確診治，這就是綜合與專業(yè)相結(jié)合的優(yōu)勢。城市病和人體病一樣，外部的宇宙與內(nèi)部的宇宙復雜性是相似的。
目前，我國某些城市管理的方式從一種極端走向了另一種極端，以至于各地的綜合執(zhí)法部門負擔過重，專業(yè)的技術支持儲備不足，綜合協(xié)調(diào)能力缺乏，執(zhí)法主體的地位不明確。綜合執(zhí)法部門只是受各專業(yè)部門委托執(zhí)法，實際上委托執(zhí)法只能是局部委托，在相當程度上不符合法治的原則。而且造成上下級綜合執(zhí)法部門，有利的事情大家一哄而上，沒有利的事相互推諉，職責不明確。傳統(tǒng)的“門前三包”，從制度自身分析上來說是很合理的，但是，該項制度發(fā)揮作用的前提是監(jiān)督與被監(jiān)督者之間不存在信息不對稱、獎懲能不折不扣地落實。這兩點在實際中都辦不到，這也正是“門前三包”搞了整整25年了，但效果總是不理想的原因。首先是涉及專業(yè)部件損壞問題誰包干？沒人包。“門前三包”就是一個清掃，那么多部件損壞誰包？執(zhí)法權的權限誰包？失去了執(zhí)法權，在“門前三包”范圍內(nèi)的任何強制性措施都是違法的。雖然實行了“門前三包”，但干與不干、干好干壞一個樣，沒有單位負責進行及時評價。發(fā)現(xiàn)“門前三包”范圍內(nèi)存在的問題，怎么進行信息傳遞，誰來傳遞，傳遞不暢怎么辦？所以“門前三包”本身就存在著這樣一些難以治愈的頑疾。在現(xiàn)代城市管理中，一方面，專業(yè)化分工的日益細化，不可避免地派生出眾多的專業(yè)管理法規(guī)和執(zhí)法機構(gòu)；另一方面又要求發(fā)揮塊塊的積極性，要求有綜合化的整合功能，包括小事件就地現(xiàn)場快速處理的協(xié)調(diào)功能。由于這兩種功能始終沒有協(xié)調(diào)一致，就發(fā)生了嚴重的沖突，造成了綜合執(zhí)法局負擔過重，專業(yè)局閑得發(fā)慌，而人民群眾卻經(jīng)常遭受破損的市政設施、環(huán)境臟亂差的公共空間等矛盾局面。
?。ㄋ模┈F(xiàn)代城市活動的日益復雜性與政府效能低下引發(fā)的沖突。必須承認，對現(xiàn)代城市管理者而言，十分不幸的是，我國的城鎮(zhèn)化伴隨著全球化、市場化的變革，伴隨著高速機動化時代的到來，伴隨著任何國家都沒有的1.4億農(nóng)民工候鳥似地遷移活動。這么多影響因素與城市化同時相伴隨，是西方任何一個國家都沒有經(jīng)歷過的，這對于我國的城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。而非常有幸的是，我們又生活在信息化時代，我國的城鎮(zhèn)化伴隨著信息化，能否利用信息技術來解決城市管理的問題，那就是傻醫(yī)生和好醫(yī)生、笨醫(yī)生和聰明醫(yī)生之間的區(qū)別。所謂政府失效是世界的一個通病，在我國尤為明顯。首先表現(xiàn)在管理部門信息掌握不足。由于機動化和市場化的存在，決策在空間和時間上高度分散化和隨機性使得現(xiàn)代城市公共空間的“病癥”多發(fā)、頻發(fā)、復雜、疑難癥并發(fā)，而城市管理部門作為城市的醫(yī)生來講，每個人只能了解極為有限的信息和處理零星的事務，其水平相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的赤腳醫(yī)生，根本無能力診治疑難病癥。面對高度復雜的、日益繁多的、前所未有的、多發(fā)的疑難病癥。城市管理者遇到了史無前例的、解決不了的難題，也經(jīng)常出現(xiàn)政府管理越位本不應插手處理的事件，這就是信息不足的困境。其次是公共利益的冷漠。我們經(jīng)常提“人民城市人民建，人民城市人民管”這樣的口號，所以有網(wǎng)民發(fā)帖笑話我們，正是因為許多方面的城市事務無人建、無人管，所以才叫人民群眾建，人民群眾來管。真的有問題時，我們有些部門的管理人員是多一事不如少一事，能推就推，對關系人民群眾生活質(zhì)量和影響和諧社會構(gòu)建的城市疾病無動于衷，許多專業(yè)部門沒有事情做，這樣的醫(yī)生就不是人民所需的治病救人的醫(yī)生。推行數(shù)字化城市管理后，專業(yè)部門的信息量增加了9倍到12倍，工作量也隨之提高了，及時消除了許多社會不和諧的因素。另一方面，之所以對公共利益冷漠，是因為沒有一種激勵機制催促他們干，缺乏有效的評判機制，對干多干少、干好干壞進行獎懲。第三是受俘獲。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國經(jīng)濟學家斯蒂格勒（Stigler）講過：政府的管理者與被管理者經(jīng)多次博弈之后，管理者往往被被管理者拖下水，成為某個利益集團的代言人。正在我國城市中蔓延的違法建筑，正是規(guī)劃部門受俘獲的惡果。在城市中心公開拍賣一塊地，需要付出一萬多元一平方米的代價，最高的達四五萬。但是亂搭建的、跨越紅線的、占用綠地的建筑，不僅不需要支付巨額土地出讓金，而且占了公眾的巨大的利益。如果某利益集團與規(guī)劃局勾結(jié)起來，后者以“不作為”來暗許違法現(xiàn)象，最后利益均分。我國有最嚴格的耕地保護制度，但同時存在最軟弱的違法建筑查處的拆除機制，是嚴重不匹配的。為什么一些城市管理部門對違法建筑放任自流，為什么以罰代拆？公共空間是人民群眾共有的，怎么可以被個人占有呢。以罰款了之，是對違法者有利，對管理者有利，還少花力氣，會自動形成被俘虜現(xiàn)象。這樣一種機制作用下的城市管理，難以代表公眾利益來管理城市，而是會跟著利益集團走。第四是信任危機。城市管理需要政府的公信力和法規(guī)的強制力來執(zhí)行，來捍衛(wèi)公眾利益的底線。如果政府失去信任度，許多公共政策措施都將難以執(zhí)行。靠什么去建立政府的公信力？靠什么去捍衛(wèi)人民群眾的公共空間、長遠的利益，避免公地的悲?。窟@就是城市管理模式創(chuàng)新的要點。最后是政府管理時滯和管理成本過高。按照以往的城市管理模式，條條與條條之間，塊塊與條條之間，上下級之間，城市管理的協(xié)同難度和成本越來越高，在處理這些高難度的事情時，往往引發(fā)一些機制體制性的錯誤，從而使城市管理工作陷入死胡同。
正因為存在以上四類城市管理工作的內(nèi)在沖突，各地都自發(fā)地開展了城市管理新模式探究工作，一場城市管理革命就應運而生了。
二、城市管理新模式的四大功能
一是變粗放、低效管理為精準高效管理。通過GIS、GPS、RS等信息管理系統(tǒng)的運用和事件、部件處理優(yōu)先權的合理安排，實現(xiàn)了城市管理在空間和時間軸上的精確定位。例如在事件的處理上，以塊為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。這兩者職責分明，無法推諉。在城市地理空間上實行網(wǎng)格化劃分、專業(yè)人員巡視管理，信息的采集、反饋很準確，責任到人，定位準確。在時間上實行流程化管理，定人、定時、定量，記錄在案，無效返工，做不好通報批評、及時處分。只有精細管理，才有精致的公共空間，才有精致的城市。揚州到處是精致、秀美的景觀，就是通過精細化的管理才達到的。
二是變突擊運動式管理為經(jīng)常性的、可持續(xù)性的、深入到每個角落細節(jié)的管理。例如，北京市朝陽區(qū)在介紹推進數(shù)字化城市管理經(jīng)驗時提到“六個天天”，實際上就是“醫(yī)生”天天在關照“病人”，天天在診斷“病人”，天天在做預防措施。通過設立現(xiàn)場監(jiān)督員，可及時受理群眾的舉報，能將影響城市健康運行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，12小時處置問題已成為城市管理新模式的通用規(guī)則。從傳統(tǒng)的被動應付到主動處理、及時處理，新的管理模式產(chǎn)生的效應，實現(xiàn)了集“小變”為城市面貌的“大變”；變斷斷續(xù)續(xù)的突擊清掃為持續(xù)的管理；變傷筋動骨沖擊式的大手術為和風細雨式的治療與預防；變政府有些部門的不作為、亂作為為規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。所以，管理新模式對城市病的治理是固本強基，預防在先，并為診治根治頑癥奠定了基礎。
三是變管理主體的分散、職責的交叉扯皮為上下左右無縫拼接。新的管理模式能完全適應高度的專業(yè)化分工。城市管理方面日益細化的專業(yè)化分工是合理的，但與傳統(tǒng)的管理模式存在著內(nèi)在的沖突。新模式通過網(wǎng)絡化進行技術的無縫拼接，實現(xiàn)不同專業(yè)部門的管理資源在空間、時間上的整合和系統(tǒng)化，高度整合和有效利用了管理資源。通過在政府城管機構(gòu)中設立監(jiān)督中心和指揮中心雙線運行，相互監(jiān)督強化，再通過網(wǎng)絡通訊技術進行拼接，使管理行為從傳統(tǒng)的單向指令變?yōu)檠h(huán)反復檢查落實，從發(fā)散變成反饋追蹤。任何一個監(jiān)督人員接到群眾舉報和專業(yè)部門處理報告后，都要將處理結(jié)果反饋給現(xiàn)場的信息員，進行現(xiàn)場核對結(jié)案。這個過程無論是數(shù)字化城市管理或者是12319城管熱線也好，都是要明確職責，明確對象，明確標準，明確處理時間，從而形成了專業(yè)部門之間的合力，形成了上下左右之間協(xié)調(diào)管理。無論某個市或區(qū)有多少專業(yè)部門和隊伍參與管理，無論城管的復雜性增加多少，網(wǎng)絡技術、信息技術能將各專業(yè)部門的職能、眾多的“門前三包”單位，甚至各種各樣的物業(yè)公司的管理行為“一網(wǎng)打盡”。通過“六個天天”，使他們的績效、工作態(tài)度全部記錄在案，天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，便于上級、民眾和新聞媒體的監(jiān)督。從而使專業(yè)部門告別了清閑，綜合部門告別了協(xié)調(diào)的重擔，上級部門告別了城管經(jīng)費、人員編制、工作量上的考核難題，人民群眾告別了臟、亂、差的市容市貌。
四是政府城管部門的處置能力從低效、遲鈍變?yōu)楦咝?、敏捷?2319服務熱線和數(shù)字化城管的聯(lián)動，實際上是一場城市管理的效能革命。只要有群眾電話舉報或者信息員報告，任何一個職能部門都推卸不了、受俘獲不了 、推諉不了、草率不了。城管部門掌握的信息，從無知到明白，從粗放和精確、從定性到定量、處理的責任從不明確到明確，能辦的事情不能推、不能拖、不能放，反饋的結(jié)果最終由群眾來評判。
總之，在新的城市管理模式中，政府管理的行為由被動應付轉(zhuǎn)化為主動解決、定期分析、探求源頭生成原因；管理的方式從粗放變?yōu)榫?；管理資源的配置從雜亂低效轉(zhuǎn)為系統(tǒng)高效；管理的評價從獎罰不明變?yōu)楠劻P分明、及時處理；管理的運行從封閉運作轉(zhuǎn)化為公開公平，便于群眾的監(jiān)督；管理的參與機制從政府和專業(yè)部門一個積極性變成為全社會參與，調(diào)動各方面積極性。新的城市管理模式，就像毛澤東在抗戰(zhàn)時曾經(jīng)說過的那樣：把我們的敵人搞得少少的，把朋友搞得多多的。實際上是通過現(xiàn)代網(wǎng)絡系統(tǒng)集成了一個最廣泛的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”來解決我國前所未有的城市管理的難題，從容應對城市問題。
三、進一步推廣數(shù)字化城管和12319服務熱線的若干重點
十六屆六中全會提出美好和諧社會需要全體人民的共同參與、共同建設、共同享有。這對城市管理工作提出了很高的標準，也就是和諧社會的城市應該讓全市人民共有、共管、共享、共評。對此，我們要在貫徹落實六中全會精神的過程中，著重抓好以下幾項工作：
第一，將推廣數(shù)字化城市管理和12319服務熱線作為構(gòu)建和諧社會的主要抓手。急群眾所急，切實解決老百姓一家一戶做不了、做起來不合算的事，盡快提高城市政府的管理效率，盡力為群眾提供潔凈優(yōu)美的城市公共空間，消除臟亂差和環(huán)境污染，提升城市的功能，讓人民群眾參與、讓人民群眾滿意、讓人民群眾高興、讓社會和諧。這是做好城市管理工作的一個最主要的政治前提。
第二，要盡快設立與優(yōu)化12319服務系統(tǒng)。有的同志說，我們想設立這樣的服務系統(tǒng)，但缺乏資金。其實，12319服務熱線的設立，并不需要多大的投入。當年我在杭州工作時，設立了12345市長公話，只花了幾十萬元。服務熱線是一種最低成本的現(xiàn)代化管理手段，是任何一個城市都承擔得起的。只要市民電話能打得進，能夠收發(fā)電子郵件，群眾反映的問題能夠解答，信息能傳遞到責任單位，責任單位處理后能夠反饋處理結(jié)果，結(jié)果能夠根據(jù)人民群眾的滿意度進行結(jié)案，城市管理新模式的雛型就形成了。部門處置的效能能夠及時登報公開處理，能夠?qū)?ldquo;門前三包”、其他的專業(yè)單位監(jiān)督評判，就能進一步提升新管理模式的效能。通過這條很簡單的電話熱線，把人民群眾與政府機關的職能連接起來，把滿意不滿意、政府效能的高低連接起來。但是這條電話熱線要真正高效運轉(zhuǎn)并不容易，這要求：一是一線的接聽員經(jīng)驗要豐富，要有獨立判斷能力。二是處理程序形成閉環(huán)，要反饋處理結(jié)果，取信于民。三是系統(tǒng)對群眾的呼聲，要有傳遞，有記錄，要公開評判。四是指揮分析小組的要有豐富的經(jīng)驗，判斷精確，指揮恰當。實際上這四個要點都是出于沒有運用較昂貴的現(xiàn)代地理信息系統(tǒng)的新技術，只能是靠熟練的人工技能進行補償。所以，12319需要接聽人員的技能深化培訓。杭州設立服務熱線時，就把城建系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的后備干部派到接線員隊伍上，每人每天接聽回答35個問題作為定量指標，群眾滿意率要達98%，不達此兩項，就算今天任務沒達標。三個月下來以后，每個人都精通了城市管理，了解了群眾的呼聲，這比我們干部下掛鍛煉等形式主義強多了。但是數(shù)字化管理不一樣，數(shù)字化管理依托現(xiàn)代信息技術和3S系統(tǒng)，使復雜的城市管理部件化、標準化、事件化、程序化，也就是說接聽處理“傻瓜化”，一般能打字的年青姑娘培訓幾天就能勝任工作崗位。12319相當于專業(yè)攝影機，什么都要手動操作，數(shù)字化城市管理就相當于“傻瓜機”，快門一按就能辦，因為它什么東西都程序化了。所以說，無論是接線系統(tǒng)還是指揮系統(tǒng)，都是相互連通的，只要培訓到位，系統(tǒng)合理（即記錄、傳輸、反饋）。但由于數(shù)字化管理是將整個管理系統(tǒng)都信息化、程序化了，需要投入的資金也比較多。
第三，穩(wěn)步推行和優(yōu)化數(shù)字化管理系統(tǒng)。發(fā)達的沿海省份工在五年內(nèi)實現(xiàn)數(shù)字化城市管理的全覆蓋；中等發(fā)達的省份五年內(nèi)應該完成三分之一或二分之一試點城市；發(fā)展中的省份，推廣數(shù)字化城市管理取得突破，至少是省會城市、大城市獲得推廣。但是12319服務熱線必須在兩年內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，不管是發(fā)達還是不發(fā)達地區(qū)，這兩個系統(tǒng)成本不一樣，投資不一樣，構(gòu)建所需的人力資本素質(zhì)和經(jīng)濟成本也不一樣。
當前，建立和優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，要注意解決普遍性問題，避免以下幾類缺陷：
一是系統(tǒng)設計內(nèi)容太多。從目前的經(jīng)驗來看，初創(chuàng)時期的數(shù)字化城管系統(tǒng)不能把民政系統(tǒng)、治安系統(tǒng)、人口系統(tǒng)都納入，否則一下子就把整個系統(tǒng)壓垮。目前該系統(tǒng)還沒有那么高的靈敏性、自適應性。數(shù)字城管系統(tǒng)容易人機對話，操作簡單，如把這個系統(tǒng)搞得適應性非常強，彈性非常足，包羅萬象，那這個系統(tǒng)就是會成為失敗的系統(tǒng)，或投資很昂貴的系統(tǒng)。所以說，數(shù)字化管理不是萬能，而且應循序漸進地擴大管理覆蓋面。
二是服務范圍、空間覆蓋面過小。目前試點城市的數(shù)字化管理一般覆蓋的是已建成的城市區(qū)域，沒有什么建設工地。但城市大多數(shù)問題主要發(fā)生在繁華地段和城鄉(xiāng)結(jié)合部，不能只管了建成區(qū)繁華地段這一頭，而把另一頭丟掉了。城市管理問題更嚴重的是城市邊緣地區(qū)。一個好的系統(tǒng)要及時擴展，適應快速城鎮(zhèn)化時期部件和事件的多樣性和多變性，網(wǎng)格管理要逐步覆蓋城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部所有人群活動頻繁的區(qū)域。
三是系統(tǒng)形象技術裝備太多，實用的處理機能反受到削弱。有許多城市的管理系統(tǒng)配置了昂貴的大屏幕顯示設備，其實一臺廉價的投影儀就可以替代。市一級指揮中心搞一個大屏幕就可以了，區(qū)一級就沒有必要，只要能夠?qū)π畔⑦M行傳遞、接收、處理就行了。如有領導或同行來學習交流參觀，搞個投影儀放一放就可以。按節(jié)約型的原則建設系統(tǒng)，新系統(tǒng)的投資可以大大減少。
四是與群眾的溝通反饋不密切，系統(tǒng)在外部的公信力還沒有建立。設立這個系統(tǒng)，就是為了建立政府的公信力，通過實時溝通、公開處理標準、時限和結(jié)果來顯示公平、促進公平、提高政府的公信力，降低執(zhí)政的成本，提高行政效能。
五是系統(tǒng)運作之后的獎罰不分明。對專業(yè)部門，管理效能高的不獎，差的不罰，不點名，不掛紅燈，不黃牌警告，就會失信于民。實際上，通過系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)，可以非常清楚地了解哪個專業(yè)部門管理效能和服務態(tài)度是最好和最差的。如果對此不作相應的處理，市民參與和監(jiān)督的積極性就會逐漸喪失，整個系統(tǒng)的效用就會毀于一旦。
六是系統(tǒng)的兼容性差，不能擴容，包容面不廣。信息系統(tǒng)和其他系統(tǒng)不一樣，信息的多次重復使用并不消耗資源，而只會增加信息系統(tǒng)的效用，所以系統(tǒng)的共用性越好，信息庫建立越容易，共享程度越高，綜合投資也越省。
七是政府包攬過多，沒有能夠?qū)崿F(xiàn)小政府、高效率?？梢酝獍臉I(yè)務就要外包，業(yè)務外包能夠提高政府效率，引入競爭機制。實行數(shù)字化城市管理，能促進政府城市管理職能外包，引入競爭機制，最大程度上實行城市管理事務的社會化營運、物業(yè)化管理。所以，系統(tǒng)的信息收集員絕對不能搞成是事業(yè)編制的，這沒有必要。管理指揮系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)的工作人員也不必搞成公務員編制，而應該建立獎罰分明的制度，干得不好就清退。
第四，優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務熱線系統(tǒng)的整合。這兩個系統(tǒng)的功能是不能相互替代的。數(shù)字化管理是政府主動發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，是屬于主動服務；而12319是被動的服務系統(tǒng)，群眾有呼聲，通過接線員接聽，分析紀錄，專業(yè)部門處理了再向群眾反饋，是被動性質(zhì)的。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)是政府內(nèi)部的延伸服務系統(tǒng)，是內(nèi)部解決問題的自我反饋系統(tǒng)；12319是外部系統(tǒng)，是根據(jù)群眾生活中遇到的問題進行反饋；數(shù)字化系統(tǒng)是內(nèi)部小反饋的自我自動處理機制，但是12319是個大反饋系統(tǒng)，是通過人民群眾對處理結(jié)果滿意不滿意的大反饋，根據(jù)這個最廣泛的反饋來作出應答的機制；數(shù)字化管理是政府作為人民的“保姆”，通過數(shù)字化、程序化、精確化來明確自己的職責，明確對自己的獎罰，運用大工業(yè)生產(chǎn)的“泰勒制”模式來提高“保姆”的工作效率。定人、定位、精確、仔細、限時，這就是泰勒制管理的基本要求。12319是主人監(jiān)督保姆，通過呼叫“保姆”進行專項服務的機制。而傳統(tǒng)的城市管理模式，是“保姆”比主人厲害得多，并不接受監(jiān)督，有時搞突擊活動， “保姆”發(fā)號令，呼喚主人齊上陣。
第五，盡快建立對各地12319、數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的評價、會診、優(yōu)化機制。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務熱線本身是一種新鮮事物，在許多方面都有待成熟和磨合，也需要持續(xù)地診斷、研究和完善機制，促進其健康發(fā)展。只有健康的城市管理系統(tǒng)才能造就健康的城市社會。
最后，要明確落實近期的幾項工作。對沒有開通12319服務熱線的城市，要在中央媒體上公布。這項工作請建設部文明辦負責；選三個省作為推廣數(shù)字化城市管理試點省，在省廳下面設立12319、數(shù)字化城市管理評價中心，建設部給予技術支持。技術支持工作由科技司牽頭；及時修訂數(shù)字化管理一系列的標準。原來設立的標準，確實存在不合理的地方，要及時修訂。這方面的標準估計一到兩年就應修改一次，到后來再三、四年修改一次。此項工作由標準司牽頭；要盡快形成12319、數(shù)字化城市管理和綜合執(zhí)法的三者的同步優(yōu)化機制。這三者要聯(lián)動，都要自我改善。此項工作由城建司要牽頭，文明辦、法規(guī)司協(xié)助；要草擬形成國務院的文件，通過中央政策的方式，盡快地把數(shù)字化城市管理這件利國利民的好事盡快地推廣到全國。從試點走向面上的推廣應用，同時也爭取必要的、固定的財政支持。此項工作由城建司負責。此外，請與會同志回去后盡快向省委省政府、市委市政府匯報、傳達本次會議的精神。三個重點：一是要傳達光燾同志的講話精神。光燾同志的講話集中反映十六屆六中全會與數(shù)字化城市管理之間的關系。抓好數(shù)字城市管理推廣這項工作，就是貫徹落實十六屆六中全會精神的主要抓手。二是向市委市政府、省委省政府領導介紹兄弟單位領導的批示、這項工作的成效、效果。因為領導重視是這項創(chuàng)新工作關鍵中的關鍵。只有成熟的領導，才會產(chǎn)生先見之明。經(jīng)驗表明，城市管理新模式一旦建立起來，沒有人會說這個系統(tǒng)是壞的。要認識到我國城市發(fā)展的大趨勢，我國在2010年即將要進入城市化，50%的人口將居住的城市， 90%外商投資集中在城市，越來越的農(nóng)民移居到城市，90%的國內(nèi)外的游客要進入城市，80-90%的社會案件、社會問題發(fā)生在城市。所以，能不能在高速的城市化進程中建立與之相適應的數(shù)字化管理系統(tǒng)，通過現(xiàn)代信息技術來達到多用信息少耗資源、能源，多用信息少發(fā)社會不和諧的事件，是構(gòu)建資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會，盡早實現(xiàn)和諧社會的有效途徑。我們有幸處在這個時代，成為這個時代的創(chuàng)新者，管理者，我們有可能有幸成為城市管理的全球領先者，希望大家不要辜負這個歷史機遇，共同努力來貫徹落實十六屆六中全會的精神。
