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簡介： 湖北襄樊引丹灌區(qū)位于湖北省西部，是一項援引丹江口水庫水源灌溉襄樊所轄老河口市、襄陽縣以及襄樊市部分地區(qū)的大型水利灌溉工程。灌區(qū)包抱總干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252條支渠總長達1236.4km，各類建筑物5689處，控制灌溉面積14萬hm2。目前它已發(fā)展成為確保襄樊農(nóng)業(yè)大市地位的支柱農(nóng)業(yè)灌區(qū)之一……
關(guān)鍵字：世行貸款 引丹灌區(qū) 綜合治理 建設(shè)管理
湖北襄樊引丹灌區(qū)位于湖北省西部，是一項援引丹江口水庫水源灌溉襄樊所轄老河口市、襄陽縣以及襄樊市部分地區(qū)的大型水利灌溉工程。灌區(qū)包抱總干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252條支渠總長達1236.4km，各類建筑物5689處，控制灌溉面積14萬hm2。目前它已發(fā)展成為確保襄樊農(nóng)業(yè)大市地位的支柱農(nóng)業(yè)灌區(qū)之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值居我市各灌區(qū)前茅。在項目綜合治理以前，引丹灌區(qū)已經(jīng)建成運行二十多年，工程設(shè)施嚴重老化，管理手段明顯落后，灌溉面積日漸萎縮，效益逐步遞減，越來越不適應(yīng)我社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。
1989年，我們抓住世界銀行貸款的機遇，經(jīng)過六年扎實認真的前期準備，促成項目1995年正式上馬實施。在世界銀行咨詢專家的認真指導(dǎo)下，通過各項目單位的共同努力，綜合治理了引丹灌區(qū)各類工程設(shè)施706處，整治渠道309.6km，培訓(xùn)管理維護人員600余人次，同時加強了管理機構(gòu)建設(shè)，完成通訊調(diào)度系統(tǒng)升級以及田間工程改造，并將公司加農(nóng)戶的經(jīng)濟自立灌溉模式引進引丹灌區(qū)，通過市場化改革，使引丹老灌區(qū)重新煥發(fā)出勃勃生機。
一、項目建設(shè)管理實踐
?。ㄒ唬┙∪珯C構(gòu)、加強領(lǐng)導(dǎo)
世行貸款引丹灌區(qū)治理項目始終得到市委市政府的高度重視。作為我市最大的利用外資水綜合治理項目，市委市政府專門成立了由市領(lǐng)導(dǎo)及計委、財政、水利等部門領(lǐng)導(dǎo)組成的項目領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了強有力的各級辦事機構(gòu)。在市計委設(shè)立了項目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公驗室，在市計委、市財局、市水利局設(shè)立了項目辦，在老河口市、襄陽縣及引丹工程管理局組建了項目執(zhí)行機構(gòu)，并且按照世界銀行的要求和項目建設(shè)管理的需要特別組建了引丹項目建設(shè)監(jiān)理分處。明確市水利局作為水行政主管部門定期、不定期地對項目建設(shè)質(zhì)量實施政府監(jiān)督。在我市黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門各負其責(zé)、各司其職、蜜節(jié)配合，形成了強大的合力，保證了項目的順利實施，推動了項目建設(shè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
?。ǘ┙ㄕ铝⒅?、規(guī)范管理
社會主義市場經(jīng)濟要求我們的各種管理行為都要制度化、規(guī)范化。在引丹項目管理過程中，我們除了注重學(xué)習(xí)執(zhí)行國家及水利部、財政部、世界銀行有關(guān)項目建設(shè)、外資貸款管理的政策法規(guī)外，始終把制度建設(shè)作為重點來抓。先后制定了計劃、財務(wù)、工程管理等方面的制度文件。同時根據(jù)具體項目的實際情況，制定了相應(yīng)實施細則。如《世行貸款引丹項目報帳提款辦法》、《世行貸款引丹項目招標采購管理辦法》、《世行貸款引丹項目會計核算、財務(wù)管理辦法》，使項目管理工作有章可循。襄樊市、襄陽縣、老河口市、引丹管理局項目單位都根據(jù)單位實際制定了內(nèi)部管理制度。這些制度的制定與實施使引丹項目建設(shè)管理的各個方面和項目實施的各個環(huán)都有制度要求與約束，避免了項目管理工作中的隨意性和較大的失誤，項目管理工作逐步走向制度化、規(guī)范化。
（三）科研先行、抬高起點
為了從根本上解決引丹大渠經(jīng)常坍淤塞、建筑物屢修損的頑癥，解決投入體制不暢、完全依賴政府、投入越來越少、效益年年遞減的境況，我們以科研先行分別從工程與體制兩方面雙管齊下、綜合治理，收到了明顯的效果。
引丹大渠坐落在北崗地粘性膨脹土地基之上，我們請專家專門進行了“鄂北粘性膨脹土特性研究”。研究發(fā)現(xiàn)該土遇水膨脹、內(nèi)磨檫角銳減，是造成土堤滑坡、建筑物失穩(wěn)的主要原因。應(yīng)用上述研究成果，工程設(shè)計人員拿出的工程措施與非工程措施相結(jié)合，綜合運用混凝土擋土墻、混凝土護坡、漿砌石護坡、土方整治等手段，彩植樹造林、劃皮護坡、清淤疏浚并舉的措施十分切合實際，實踐證明，效果顯著。特別是建成的申家營混凝土擋土墻1000米長的渠道整齊劃一，邊坡輪廓分明，坡上綠草如茵；治理好的郝崗檔土墻綿延2000米，兩岸翠松成林，渠中碧水潺潺，既建好了工程消除了險情，又減少了水土流失美化了環(huán)境，多次贏得了省廳領(lǐng)導(dǎo)和世行官員的高度贊譽。我市引，丹灌區(qū)膨脹土研究亦獲得湖北省科技成果三等獎。
另外，我們重點推廣了榮獲湖北省科技進步二等獎的經(jīng)濟自立灌區(qū)建設(shè)研究成果，通過組織學(xué)習(xí)考察，宣傳發(fā)動，度點推廣，全面鋪開，目前先進的公司加協(xié)會的經(jīng)濟自立灌區(qū)模式已經(jīng)在引丹灌區(qū)生根，并逐步顯現(xiàn)出管理維護成本低，工程投入多元化，政府滿意農(nóng)民放心的良性互動態(tài)勢。
（四）強化培訓(xùn)、提高素質(zhì)
管理人員的素質(zhì)直接決定了項目建設(shè)管理的質(zhì)量與效益。在引丹項目建設(shè)中，我們從強化工作人員思想道德素質(zhì)的培養(yǎng)，預(yù)防腐朽思想侵蝕，防止項目建設(shè)中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生；強化工作人員的政策法制素質(zhì)培訓(xùn)，規(guī)范管理人員行為；強化工作人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高管理人員專業(yè)技術(shù)水平；強化工作人員微機外語培訓(xùn)，提高外資項目管理能力；強化世界銀行貸款項目管理知識培訓(xùn)，提高管理人員工作效率。我們采用自學(xué)與教學(xué)相結(jié)合，平時學(xué)習(xí)集中培訓(xùn)相結(jié)合，相互學(xué)習(xí)與外出考察相結(jié)合的多種學(xué)習(xí)培訓(xùn)方式，共計培訓(xùn)人員120人次，管理人員素質(zhì)普遍提高。項目計劃、工程、財務(wù)管理全部實現(xiàn)辦公自動化。通過學(xué)習(xí)考察培訓(xùn)，培養(yǎng)了一大批熟悉外資項目管理的專業(yè)技術(shù)人員和管理人才。特別是世行咨詢專家的培訓(xùn)督導(dǎo)，使大家學(xué)到了國際金融組織先進的科學(xué)技術(shù)和管理辦法，從總體上提高了世行引丹項目的建設(shè)管理水平。
?。ㄎ澹┦袌鲞\作、確保效益
過去水利基本建設(shè)項目存在大量的預(yù)算超概算，決算超預(yù)算的現(xiàn)象，造成工程造價過高，債務(wù)負擔(dān)過重，無法實現(xiàn)項目預(yù)期效益。世行引丹項目首次將市場競爭機制引入我市水利基本建設(shè)行業(yè)，取得了明顯的經(jīng)濟效益。
一是按市場化要求組建了襄陽縣、老河口兩個項目法人實體，直接介入到項目立項、籌資、貸款、建設(shè)管理、運行維護以及轉(zhuǎn)貸還貸的項目全程管理之中。項目管理單位職責(zé)由單一的建設(shè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)，肩負籌資、建設(shè)、營運和資產(chǎn)保值增值的法人實體極大地調(diào)卻了項目法人的積極性，使嚴格管理、開源節(jié)流、注重質(zhì)量成為項目法人的自覺行為。
二是項目建設(shè)中廣泛推行公開招標制和詢價采購制。通過公開、公正、公平的市場競爭機制擇優(yōu)選定質(zhì)量信譽好、工程投資省、工期建設(shè)合理的投標商承建工程項目。引丹項目分別于九五年、九六年和九八年三次進行了共計37個標段的公開招標。工程投資嚴格控制在執(zhí)行概算之內(nèi)，受到了良好的效果。
三是全面推行建設(shè)監(jiān)理制。通過引丹項目監(jiān)理處派出的監(jiān)理點覆蓋了引丹工程四干渠、五干渠、一干渠、二干渠、總干渠、騰莊水庫等全部招標項目。由專業(yè)監(jiān)理隊伍實施的現(xiàn)場監(jiān)理工作，對工程投資、建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)工期進行的有效的動態(tài)跟蹤與微觀控制，為項目整體效益的實現(xiàn)打下了堅實的基礎(chǔ)。
?。﹦討B(tài)管理、科學(xué)調(diào)度
世行引丹項目建設(shè)涉及面寬、影響因素多，特別是世界銀行貸款不僅受國內(nèi)政治、經(jīng)濟、金融政策的影響，還受國際關(guān)系、國際金融市場的制約，完全按照設(shè)計方案按部就班地實施建設(shè)管理根本不可能，這就要求我們充分發(fā)揮主觀能動性，綜合運用各種手段對項目實施動態(tài)管理，進行科學(xué)高度。
我們主要從四個方面下功夫：一、深入基層及時掌握項目建設(shè)動態(tài)。在每月及時匯總業(yè)主和監(jiān)理提交的進度報表、資金支付報表的基礎(chǔ)上，兩周一次深入施工現(xiàn)場，了解承包商、監(jiān)理、業(yè)主的工作情況，協(xié)調(diào)關(guān)系、解決問題。二、加強溝通與聯(lián)系保證信息通暢。定期與省市縣各級計劃、財政部門以及項目單位聯(lián)系，加強溝通、交換意見。通過報告、信函、電話、會議、計算機等方式保證信息通暢。三、認真咨詢、科學(xué)決策。對于意外情況引起的項目變更，我們及時間向水利專家、世行專家咨詢，做到科學(xué)決策。四、加大力度、確保落實，必要時錄求市政府的支持與幫助。
比如項目資金籌措管理與進度管理、資金撥付管理、招投標控制管理相互關(guān)聯(lián)，受政策影響大，制紅因素多，在項目管理過程中我們根據(jù)實際情況，適時調(diào)整動態(tài)管理：1998年世行資金較為緊張，國內(nèi)省級配套資金難以投標和建設(shè)實施。通過充分調(diào)動地方市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和廣大受益區(qū)群眾的積極性，采取財政擠一點、地方籌一點，加上組織群眾以勞折資搞投入，集中打了一場總干渠土方整治殲滅戰(zhàn)，圓滿完成總干渠渠道清淤疏浚、土渠渠坡整治任務(wù)。而在世行資金相對充裕的1999年，安排總干渠混凝土建筑物等技術(shù)較復(fù)雜、資金需求相對集中的項目施工，收到了良好的效果。
二、項目建設(shè)管理體會
?。ㄒ唬┤嫱菩许椖糠ㄈ素?zé)任制是項目建設(shè)管理的核心
引丹項目組建了襄陽、河口兩個項目法人之后，項目建設(shè)資金的籌措、世行貸款的借貸、轉(zhuǎn)貸、還貸等各項管理工作均圍繞兩個項目法人為主體展開。項目法人負責(zé)聘請、選擇、組織工程項目的科研、勘測、設(shè)計、招標投標、項目實施、工程監(jiān)理、運行維護。科研單位、勘測設(shè)計單位、施工承包商、工程監(jiān)理單位均以簽署的委托合同對項目法人負責(zé)，為其提供服務(wù)。項目法人自始至終參與引丹項目的選定、準備、評估、談判、執(zhí)行和監(jiān)督、總結(jié)評價的全過程管理。項目法人既是工程資產(chǎn)的所有者和收益者，同時也是貸款、債務(wù)的承擔(dān)者和償還者。
?。ǘ嵭杏行У馁Y金籌措、調(diào)度與約束機制是項目建設(shè)管理的關(guān)鍵
項目管理歸根到底是對資金的管理，要保證項目建設(shè)達到預(yù)期的效益，必須從資金的籌措、調(diào)度與約束等方面嚴格管理。一是資金籌措。世行貸款引丹治理項目40%的資金來源是世界銀行貸款，我們通過優(yōu)化報帳程序的方式加快世行資金的落實和周轉(zhuǎn)，提高資金使用效率；籌措落實省級計劃、財政部門的配套資金是引丹項目的第二資金來源；襄樊市、襄陽縣、老河口市的地方自籌資金是引丹項目建設(shè)資金的重要補充；受益區(qū)群眾以勞折資投入是建設(shè)資金可貴補充。二是強化調(diào)度的力度。爭取地方財政優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先調(diào)劑、優(yōu)先撥付，完工后一次截清的方式保證了資金使用的動態(tài)平衡。三是建立約束機制。引丹項目采用先墊付施工，完工后世行報帳的辦法促進了配套資金的落實到位，保證了世行資金的專款專用。并對項目建設(shè)資金設(shè)專職會計出納、實行專戶儲存、專帳管理。資金管理采用世行標準，統(tǒng)一帳簿、統(tǒng)一計帳方法、統(tǒng)一報表格式建立健全資金管理核算制度。采取內(nèi)部審計、財政把關(guān)、世行審查、審計局年審的多級的約束機制強化監(jiān)督約束，切實提高了引丹項目資金使用效益。
（三）實施招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制是確保建設(shè)管理質(zhì)量與效益的有力措施
引丹項目引進招標、建設(shè)監(jiān)理制是我市水利基本建設(shè)行業(yè)建設(shè)管理體制市場化改革的首次突破。通過資格預(yù)審，綜合考慮投標商報價和工期的合理性、技術(shù)的先進性、方案的科學(xué)性以及施工人員素質(zhì)、技術(shù)準備力量、過去的經(jīng)營業(yè)績等因素，在招投標過程中，通過公平競爭優(yōu)選出中標商承建工程，為確保項目建設(shè)質(zhì)量與效益奠定了良好的基礎(chǔ)。實踐證明，公開招投標項目建設(shè)質(zhì)量與效益明顯高于詢價項目和自營項目。而引丹項目建設(shè)監(jiān)理制的實施，大大減少了項目法人單位的人員編制和開支，使法人單位從不擅長的專業(yè)管理工作中解放出來，專門從事資本營運以及協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)的外部環(huán)境和關(guān)鍵問題，通過另外聘任有專業(yè)術(shù)特長的監(jiān)理工程師，用其所長，專門從事工程建設(shè)的投資控制、質(zhì)量控制和工期控制，依靠合同管理，用市場手段配置各種資源，不僅降低了項目建設(shè)成本，而且社會成本也最優(yōu)。
?。ㄋ模┘訌妳f(xié)調(diào)、促進交流、密切配合是改善建設(shè)管理內(nèi)外環(huán)境的得力措施
建設(shè)環(huán)境直接影響建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)管理效率。引丹項目建設(shè)過程中我們采取加強與世界銀行的聯(lián)系，熱情接待、主動匯報努力改善項目的外資金融環(huán)境；加強與省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和部門的聯(lián)系，積極主動匯報項目進展情況，努力尋求政府部門的支持，改善引丹項目的政治環(huán)境，加強與電臺、電視、報刊等新聞出版部門的溝通與交流，為項目建設(shè)營造良好的社會輿論環(huán)境；加強與科研、勘測、設(shè)計、監(jiān)理、承包商的溝通與協(xié)調(diào)，努力營造良好的項目建設(shè)管理技術(shù)環(huán)境；加強與公安部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的聯(lián)系，營造和諧安定的施工環(huán)境。
三、項目建設(shè)管理的再認識
?。ㄒ唬墓こ汤匣?、體制僵化、效益遞減看灌區(qū)綜合治理的緊迫性
引丹工程建成運行已經(jīng)二十多年，工程嚴得老化，深挖方段渠道山體滑坡、渠堤崩塌，渠道水草叢生、淤塞嚴重，堤基滲漏、邊坡失穩(wěn)等情況比比皆是。另一方面，水管單位維修投入體制不暢，管理人員快速膨脹，水費收入維持人員開支尚不足，很難進行工程維護。每年必不可少的檢修維護投資完全依懶政府，由于種種原因投入逐年減少。鑒于上述原因，引丹灌區(qū)有效灌溉面積由建成初期的11.68萬hm2萎縮至治理前的8萬hm2，灌溉效益嚴重衰減，灌區(qū)已到了非治理不可的地步。
（二）從程序化管理看引丹項目決策與實施的科學(xué)性
引丹灌區(qū)治理項目是利用世界銀行貸款的外資項目，世行從項目選定、決策到實施的一整套嚴格的管理程序保證了項目決策、實施的科學(xué)性。
世界銀行十分重視項目決策階段的工作，認為決策階段是項目成敗的關(guān)鍵時期。世行將項目決策分為四步進行：一是項目的選定。其目的是篩選適合世行貸款原則，對世界銀行、貸款國政府、借款人均有益的項目優(yōu)先列入世行貸款規(guī)劃。二是項目的準備。它是決策過程的重點。準備工作的核心內(nèi)容是對項目的技術(shù)、社會、組織管理、市場效益、幾財務(wù)、經(jīng)濟等方面進行可行性分析，三是項目的評估。由世行聘請各類專家組成評估團對項目的技術(shù)、組織、經(jīng)濟和財務(wù)四方面作出評價和審查，為項目決策提供依據(jù)，并為項目執(zhí)行和完成后對其進行評價奠定基礎(chǔ)。四是項目的談判。完成決策，簽署貸款協(xié)議。
項目實施階段的工作重點是對項目執(zhí)行情況進行跟蹤和監(jiān)督。世界銀行的監(jiān)督方式有三：一是借款方按時報送月、季、年度進度報告。二果建立工作指標考核制度。三是每年兩次派工作組實地檢查。世行監(jiān)督的重點是：一審查招標采購過程的有關(guān)活動，比如刊登招標公告、合同內(nèi)容與技術(shù)規(guī)范、評標標準等。二是監(jiān)督支付程序，具體是（一）核對提款申請書的簽章和印鑒；（二）確定商品和勞務(wù)是否符合有關(guān)合同定單；（三）核實商品、勞務(wù)采購來源；（四）派工作人員實地監(jiān)督借款人的支付業(yè)務(wù)。
?。ㄈ慕?jīng)濟自立的灌區(qū)治理目標看項目建設(shè)的先進性
引丹項目建設(shè)的先進性在于它既注重硬件工程治理又注重管理軟環(huán)境建設(shè)。通過供水公司管農(nóng)民用水者協(xié)會的建立和推廣，深索出了一條水管體制和商品水經(jīng)營機制改革的新路子。在經(jīng)濟自立灌區(qū)建設(shè)中，我們將灌區(qū)支渠以下渠系工程管理維護以及田間工程、配水到農(nóng)戶的水微觀管理工作交與農(nóng)民用水者協(xié)會組織管理；同時改組原干渠管理處為供水公司負責(zé)干渠的管護和水源的經(jīng)營與調(diào)配。通過供水合同實行市場化管理，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的積極性，農(nóng)民節(jié)水灌溉意識普遍增強、自覺愛護水利設(shè)施蔚然成風(fēng)，而且肯花錢搞小型水利投入，水事糾紛也明顯減少；另一方面，供水公司由于不再管理支渠以下的工程管護和具體的護水配水工作，其管理人員得以精簡，供水調(diào)度功能得以增強，管理效率也得以提高。按照建設(shè)計劃，我們將進一步打破原有管理體制和行政界限，共組建五家供水公司、六家農(nóng)民用水者協(xié)會，將公司加協(xié)會的市場化管理模式覆蓋整個引丹灌區(qū)，使之逐步走上運行維護低成本、管理配水公開透明、以水養(yǎng)水滾動發(fā)展、投入多元不依賴國家的良性循環(huán)的經(jīng)濟自立之路。
?。ㄋ模耐度?、運作、分配機制的市場化改革看項目建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性與長期性
引丹工程作為我市大型水利灌溉工程，在長期的計劃經(jīng)濟體制下，一直是作為社會公益性事業(yè)的性質(zhì)來定的位的。它在我市的國民經(jīng)濟中起著“抗旱、穩(wěn)農(nóng)、保糧”的重要作用。由于涉及到廣大人民群眾的基本生活基礎(chǔ)，所以在必要時候必須肩負起維持國計民生責(zé)任和義務(wù)，甚至作出較大的利益犧牲。而在社會主義市場經(jīng)濟條件下，它也要參與配置社會資源，分配社會財富等各種經(jīng)濟活動。這就使其肩負的事業(yè)、企業(yè)、水事行政三種性質(zhì)的職責(zé)相互矛盾，決定了其投入、運作、分配制度市場化改革的艱巨、復(fù)雜與長期性。第一、引丹工程涉及社會利益，需要政府行政能力和經(jīng)濟能力資助，在一定時期內(nèi)仍無法改變政府投入為主的格局。第二、由于肩負的多重職責(zé)和政府主導(dǎo)的投入格局，決定了引丹工程市場化運作方面受政府干預(yù)較大，用水調(diào)度自主權(quán)和灌溉水市場定價機制無法實現(xiàn)。第三、由于水價過低，甚至無償抗旱供水，而工程需要維護，電費需要支付，在社會分配中引丹工程犧牲過多收支無法平衡。所以，引丹灌區(qū)經(jīng)濟自立建設(shè)雖然作出了可貴的探索，但其改革任務(wù)仍然十分艱巨，改革的道路還是長期的。