水資源公平配置探討

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摘要：提出水資源公平配置觀點，給出其定義，指出其思想原則、實質(zhì)、目的和作用及意義；分三個層次把水資源初始使用權(quán)在各層次內(nèi)用戶間進(jìn)行公平配置，給出相應(yīng)層次模型，豐富了水資源配置內(nèi)容。彌補(bǔ)了我國水權(quán)制度與先進(jìn)的水權(quán)制度在水資源使用權(quán)方面的差距---水資源初始使用權(quán)具體消費者化。它不僅有利于節(jié)水社會的建設(shè)，而且為水資源利益社會再分配公平進(jìn)行提供強(qiáng)有力的理論依據(jù)。
關(guān)鍵詞：水資源；公平配置；初始使用權(quán)；公平權(quán)重

1問題及研究現(xiàn)狀
在我國特別是北方地區(qū)，水資源合理配置和優(yōu)化配置理論研究取得長足發(fā)展和顯著成果。水資源方面的專家學(xué)者及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)注意到這些成果還沒有完全應(yīng)用到實踐中，當(dāng)前水資源利用管理中還存在一些現(xiàn)實問題，如：1）大江大河等公共水資源被本流域或區(qū)域內(nèi)用戶從事水事活動而利用的水資源產(chǎn)生的利益如何公平配置怎樣才能協(xié)調(diào)上下游、左右岸、行業(yè)間、地區(qū)間、人與生態(tài)的利害沖突，兼顧各方的利益？2）農(nóng)業(yè)、生態(tài)和環(huán)境用水被無償擠占的現(xiàn)象和普遍；有些弱勢群體，老少邊窮地區(qū)飲用水幾乎無能力引，水被其他地區(qū)或行業(yè)擠占引走而喪失切身利益，越過越窮。怎樣改變這種不合理的狀況呢？3）農(nóng)業(yè)用水哪些行業(yè)擠占，擠占了多少？要補(bǔ)償時補(bǔ)償多少有何依據(jù)和尺度？4）各行業(yè)取水取多少之后要付出額外補(bǔ)償費？補(bǔ)償費分幾部分，分別應(yīng)付給誰？5）各用水行業(yè)用水戶在定額內(nèi)節(jié)水，節(jié)約下的水有利益，自己得到多少及怎樣才能實現(xiàn)？
這些不僅涉及到水資源的產(chǎn)權(quán)問題，而且涉及弱勢群體的水資源權(quán)益如何保障等問題。特別是水資源初始使用權(quán)如何公平配置，它將關(guān)系到水資源產(chǎn)生的總利益的社會公平再分配。這些問題解決不僅是水權(quán)管理的關(guān)鍵和難點，而且是完整水市場配置機(jī)制建立正常運行的基礎(chǔ)和合理補(bǔ)償機(jī)制建立的前提；這是解決優(yōu)化配置情況下競爭用水難題，保護(hù)水資源促進(jìn)節(jié)水社會建設(shè)的有效方法。
   為了解決這些問題，許多專家學(xué)者也進(jìn)行了研究探討：蘇青等[1]從水權(quán)、水市場理論出發(fā)，建立了基于基本用水水權(quán)的黃河下游水權(quán)體系，分析了黃河下游干流水權(quán)分配的基本問題并就水權(quán)轉(zhuǎn)讓及管理機(jī)制進(jìn)行了初步探討；他[2]又在2003年分析了河流取水權(quán)的特點，提出了區(qū)域水權(quán)的概念，考慮了水權(quán)分配的主要因素，建立了比例型水權(quán)分配模型；曾勇等[3]在分析初始水權(quán)優(yōu)先性的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在優(yōu)先配置生活用水、生態(tài)用水前提下，生產(chǎn)用水的配置從國際水法中篩選出6項指標(biāo)作為初始產(chǎn)權(quán)分配的可能方案，并從多人決策理論出發(fā)，考慮水資源系統(tǒng)物理條件約束，通過最優(yōu)化多人滿意度函數(shù)來求得水資源初始產(chǎn)權(quán)公平分配結(jié)果；葛顏祥等[4]、梁慧穩(wěn)[5]、裴源生等[6]、吳鳳平等[7]、崔傳華[8]都作了不同的研究工作；Mimi和Sawalhi[9]根據(jù)國際水法所規(guī)定的原則構(gòu)建了9項指標(biāo)體系，通過對多準(zhǔn)則的加權(quán)平均決策方法在約旦河流域國家之間公平分配水資源。
2 水資源公平配置理論探討
筆者認(rèn)為有必要將水資源使用權(quán)細(xì)分為初始使用權(quán)和優(yōu)先使用權(quán)。本文所探討的是水資源初始使用權(quán)，它與用戶利用水資源所行使的水資源使用權(quán)不同。初始使用權(quán)是某級區(qū)域誰主管部門依據(jù)公有制為基礎(chǔ)的公平原則允許用戶直接從該區(qū)域允許利用水資源總量中首次所取得的水資源可利用權(quán)益。它是所有者沒有行使，但擁有的權(quán)利，可以轉(zhuǎn)讓交易等依法處理；它屬于公平配置范疇。優(yōu)先使用權(quán)是水資源管理部門按可持續(xù)發(fā)展和以人為本原則賦予各類用戶取水優(yōu)先次序的權(quán)利，它是依據(jù)用戶類型和合理原則而定的，且不隨初始使用權(quán)交易而交易的，它屬于合理配置范疇。使用權(quán)是所有者行使過的權(quán)利，包括初始使用權(quán)和優(yōu)先使用權(quán)，已經(jīng)無法轉(zhuǎn)讓交易。
2.1水資源公平配置概念
筆者在學(xué)習(xí)研究現(xiàn)有水資源配置理論和上述理論的基礎(chǔ)上，提出水資源公平配置概念和水資源配置體系[10]，水資源配置體系另有文章陳述。水資源公平配置是指在流域或特定的區(qū)域范圍內(nèi)，該區(qū)域級主管部門，首先，按照生態(tài)平衡原則確定允許配置的水資源初始使用權(quán)量，即扣除維持水資源源的健康生命所需水資源量后，允許區(qū)域內(nèi)用戶從事水事活動而利用的水資源的初始使用權(quán)量；其次，在一段時間內(nèi)，遵循公平原則、可持續(xù)發(fā)展原則和用水高效原則，確定區(qū)域內(nèi)第一級用戶的公平權(quán)重系數(shù)；最后，用公平權(quán)重系數(shù)與允許配置水資源初始使用權(quán)相乘，實現(xiàn)水資源在區(qū)域內(nèi)第一級用戶間的公平配置。它包括三個層次：第一層次為在一段時間內(nèi)（建議為10～15年）確定公平權(quán)重，每一水文年對大江大河等允許利用的公共水資源初始使用權(quán)在該區(qū)域內(nèi)第一級用戶間進(jìn)行公平配置，第一層次簡稱公共水資源公平配置；第二層次為在一段時間（建議5～10年）確定公平權(quán)重，每一水文年在第一級用戶（次級區(qū)域）的子級用戶間對區(qū)域內(nèi)允許利用水資源的初始使用權(quán)進(jìn)行公平配置，第二層次簡稱為次級區(qū)域水資源子區(qū)域間公平配置。第三層次為在一段時間（建議3～5年）確定公平權(quán)重，每一水文年在末級區(qū)域行業(yè)間對本區(qū)域允許利用的水資源初始使用權(quán)進(jìn)行公平配置，第三層次簡稱為末級水資源行業(yè)間公平配置。
水資源公平配置是根據(jù)以我國生產(chǎn)資料公有制與社會主義初級階段要實現(xiàn)水資源利益在社會再分配中體現(xiàn)公有制為基礎(chǔ)的分配原則，以人為本及人與自然和諧共處和可持續(xù)發(fā)展等理念，充分考慮代際間發(fā)展和用戶間平等發(fā)展的公平性，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源、生態(tài)和環(huán)境之間的相互協(xié)調(diào)，考慮到人、土地、工業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境及隨時間推移而變化發(fā)展等多因素的有機(jī)加權(quán)平均來體現(xiàn)水資源初始使用權(quán)的公平配置。
2.2水資源公平配置原則
水資源公平配置的原則主要：1）公平性原則，水資源是人類及一切生物賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源，構(gòu)成自然生態(tài)系統(tǒng)的控制性因子，水資源公平配置要做到公平。公平不僅要體現(xiàn)同代用戶間公平，還要體現(xiàn)在代際間的公平和物種間的公平；2）生態(tài)平衡原則，在生態(tài)系統(tǒng)運行中，水以不同的形態(tài)不斷運動，為各種生物的生存繁衍提供物質(zhì)、能量及環(huán)境，水資源開發(fā)利用，不能危及生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡；3）可持續(xù)發(fā)展原則水資源可持續(xù)利用強(qiáng)調(diào)水資源-生態(tài)環(huán)境-社會經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展才是硬道理，公平配置一定要符合發(fā)展要求?？沙掷m(xù)發(fā)展要求在一定范圍內(nèi)水資源配置要加強(qiáng)管理，協(xié)調(diào)上下游、左右岸、行業(yè)間的利害沖突，兼顧各方的利益，注重當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的結(jié)合，尤其要注重生態(tài)環(huán)境效益；4）用水高效性原則水資源作為一個國家綜合國力的有機(jī)組成部分，是不可替代的生產(chǎn)資料，受到市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，要提高使用效率，要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，使有限的水資源，盡可能多地創(chuàng)造社會財富。
2.3水資源公平配置的實質(zhì)和最終目的
水資源公平配置的實質(zhì)：水資源公平配置的實質(zhì)就是代表水資源所有者國家的流域級或特定區(qū)域級主管部門，對水資源的初始使用權(quán)逐級分解在用戶間公平配置，最后把水資源初始使用權(quán)落實到各個具體用戶（這個把水資源初始使用權(quán)逐級分解配置到各個具體用戶的過程，可以定義為初始使用權(quán)的具體消費者化），即實現(xiàn)水資源初始使用權(quán)的具體消費者化。從水市場角度來看就是確定水市場中的“商品”—“水資源的初始使用權(quán)”。水資源公平配置最終目的是把代表水資源利益的水資源初始使用權(quán)在區(qū)域內(nèi)用戶間公平配置，最終通過水市場機(jī)制和調(diào)控的補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)水資源利益在區(qū)域內(nèi)用戶間的公平再分配。
2.4水資源公平配置與其他理論的關(guān)系
水資源公平配置理論是為解決我國生產(chǎn)資料（這里指水資源）公有制與社會主義初級階段水資源利用效率低下、破壞嚴(yán)重和怎樣實現(xiàn)水資源利益在社會再分配中體現(xiàn)公有制為基礎(chǔ)的分配原則等問題而思考提出的。它與當(dāng)前我國專家學(xué)者研討的水權(quán)分配、水資源合理配置及優(yōu)化配置有如下關(guān)系。
水資源公平配置理論與當(dāng)前我國專家學(xué)者研討的水權(quán)分配既有相同點也有不同點。相同點：1）都想使水資源可持續(xù)高效利用；2）研究內(nèi)容都包括水資源使用權(quán)及其相關(guān)派生權(quán)；3）研究方法大體上都是建立配置原則、建立指標(biāo)體系等。不同點：1）我國水權(quán)分配研究者大多（幾乎99%多的人）數(shù)參考國外水權(quán)制度來研討我國水權(quán)制度，他們忽略至少是深入考慮得不夠我們國家的生產(chǎn)資料公有制與某些國家私有制的不同；公平配置充分考慮生產(chǎn)資料公有制并以其為基礎(chǔ)。2）水權(quán)分配研究者研究的水權(quán)既有使用權(quán)又有使用優(yōu)先權(quán)；而公平配置把使用權(quán)分為初始使用權(quán)和使用優(yōu)先權(quán)。公平配置研究初始使用權(quán)，參照耕地資源的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，研究配置初始使用權(quán)（初始使用權(quán)你既可以自己使用也可以交易）的具體消費者化（水資源的初始使用權(quán)逐級分解在用戶間公平配置，最后把水資源初始使用權(quán)落實到各個具體用戶，稱為水資源初始使用權(quán)具體消費者化）。筆者認(rèn)為使用優(yōu)先權(quán)不應(yīng)屬于公平配置范疇，應(yīng)屬于水資源合理配置范疇。這樣有利于水市場（公平配置和合理配置間的水市場）的形成與健康運行。3）大多數(shù)水權(quán)分配研究（據(jù)我所查資料）還沒有與水資源合理配置和優(yōu)化配置相結(jié)合。而公平配置結(jié)合水資源合理配置優(yōu)化配置研究現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究，詳情可查閱文獻(xiàn)[10]。
還有水資源公平配置理論與水資源合理配置理論及水資源優(yōu)化配置理論的關(guān)系不是具有優(yōu)缺點的競爭關(guān)系，而是相輔相成的基礎(chǔ)與建筑體關(guān)系。水資源公平、合理和優(yōu)化三大配置的關(guān)系是不可分割的有機(jī)整體，公平配置是基礎(chǔ)，合理配置是核心，優(yōu)化配置重點。三者最終目標(biāo)是一致的，即使水資源可持續(xù)利用，實現(xiàn)支撐人類社會可持續(xù)發(fā)展[10]。