對(duì)水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算有關(guān)問題的探析

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簡(jiǎn)介： 通過對(duì)水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算工作實(shí)踐中存在問題的分析，結(jié)合工程建設(shè)實(shí)際情況，探討了財(cái)政部、水利部對(duì)水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算的規(guī)定，指出現(xiàn)行規(guī)章制度中不完善的地方，并提出部分改進(jìn)建議。
關(guān)鍵字：基本建設(shè)項(xiàng)目 竣工 決算 探析

　　基本建設(shè)竣工決算是建設(shè)單位報(bào)告建設(shè)成果和財(cái)務(wù)狀況的總結(jié)性文件，對(duì)總結(jié)基本建設(shè)過程的財(cái)務(wù)管理工作、檢查竣工項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算和基本建設(shè)計(jì)劃的執(zhí)行情況、考核投資效果具有重要的作用。水利部于１９９０年以水財(cái)〔１９９０〕５３號(hào)文發(fā)布《水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制規(guī)定》，對(duì)水利工程基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算做出了較為具體的規(guī)定，指導(dǎo)了竣工決算的編制工作。１９９８年財(cái)政部根據(jù)基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度的修改及基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理新的要求，以財(cái)基字〔１９９８〕４９８號(hào)文《關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表〉和〈基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表填制說明〉的通知》對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算做了新的規(guī)定。２００１年，水利部組織部分專家在１９９０年竣工決算編制規(guī)定的基礎(chǔ)上起草并發(fā)布了《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制規(guī)程》。２００２年，財(cái)政部以財(cái)建〔２００２〕３９４號(hào)文印發(fā)了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，再一次對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算作了新的要求。在實(shí)際工作中，水利基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算要報(bào)兩套竣工決算報(bào)表，一套按財(cái)政部的要求，一套按水利部的要求。這樣做加重了建設(shè)單位在編制竣工決算報(bào)表時(shí)的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)，竣工決算實(shí)際工作中存在的一些問題財(cái)政部和水利部的規(guī)定都沒有很好地解決，給竣工決算工作帶來了一定的困難。

一、關(guān)于征地移民拆遷等大額非工程類費(fèi)用的處理

　　在水利基本建設(shè)項(xiàng)目中，征地移民拆遷費(fèi)用一般可占到總投資的５％，金額比較大。征地移民拆遷工作涉及面廣，情況復(fù)雜，如果不借助地方政府的行政力量，工作很難開展。這一部分投資，大多數(shù)建設(shè)單位全部交由地方政府使用，建設(shè)單位與當(dāng)?shù)卣块T簽訂委托協(xié)議，財(cái)務(wù)上根據(jù)協(xié)議支付款項(xiàng)。這一投資的核算與管理都沒什么問題，但由于投資額較大，到工程竣工時(shí)可能就出現(xiàn)這樣的問題：在編制竣工工程決算時(shí)要不要像建筑安裝工程投資那樣列出實(shí)物量？如果不列出實(shí)物量，如何考核驗(yàn)收成果？

　　這個(gè)問題在兩部的規(guī)定中都沒有涉及。在實(shí)際工作中，較好的方式是要求受托方報(bào)送竣工的有關(guān)資料，包括征地多少公頃、移民多少人、搬遷多少戶等情況，并經(jīng)監(jiān)理審核。有了這些基礎(chǔ)資料，在支付合同款時(shí)才更有依據(jù)，也更能使投資落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，這樣做是較為科學(xué)合理的，特別是投資額較大時(shí)，為加強(qiáng)管理，這樣做更為必要。如果平時(shí)已經(jīng)把這些基礎(chǔ)工作做好了，在編制竣工決算時(shí)列出實(shí)物量、考核驗(yàn)收成果就比較容易。

　　不僅僅是征地移民拆遷費(fèi)用，勘測(cè)科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理等費(fèi)用也有類似的問題。在編報(bào)竣工決算時(shí)，勘測(cè)科研設(shè)計(jì)費(fèi)是否也需要編報(bào)完成的工作成果如完成多少圖紙、多少鉆孔等？監(jiān)理費(fèi)是否要編報(bào)在施工現(xiàn)場(chǎng)的具體人數(shù)及工作時(shí)數(shù)？編制竣工決算的目的之一就是要全面準(zhǔn)確地反映并考核建設(shè)成果，那么對(duì)于所有的成本費(fèi)用項(xiàng)目，能詳細(xì)列明的應(yīng)該盡量詳細(xì)，這也算是編制竣工決算的一個(gè)原則?；诖?，筆者認(rèn)為，像征地移民拆遷、勘測(cè)科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理這樣能報(bào)出工作量的費(fèi)用項(xiàng)目，在辦理竣工決算時(shí)應(yīng)列出完成工作量的詳細(xì)情況。

二、關(guān)于概算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)核算科目的不一致

　　現(xiàn)行基本建設(shè)會(huì)計(jì)制度的科目與概算項(xiàng)目不一致已是老問題，目前仍未得到妥善解決。會(huì)計(jì)科目與概算項(xiàng)目的不一致主要表現(xiàn)在概算的其他費(fèi)用與會(huì)計(jì)核算中某些科目不一致，比如建設(shè)管理費(fèi)，概算中包括開辦費(fèi)、經(jīng)常費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)等內(nèi)容，而會(huì)計(jì)科目中待攤投資的二級(jí)明細(xì)科目建設(shè)單位管理費(fèi)實(shí)際上僅包括經(jīng)常費(fèi)一項(xiàng)內(nèi)容，其他的內(nèi)容要在其他一級(jí)或二級(jí)科目中核算。又如概算中的開辦費(fèi)，在會(huì)計(jì)核算中無對(duì)應(yīng)的科目，可以放在待攤投資，也可以放在其他投資，隨意性較大。由于各自包括的內(nèi)容不一樣，在會(huì)計(jì)核算時(shí)，難免出現(xiàn)人為劃分科目的情況，同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目其核算的結(jié)果可能會(huì)不一樣，既不利于財(cái)務(wù)預(yù)算管理，也不利于考核概算執(zhí)行情況。

　　在編制竣工決算時(shí)，這一矛盾也是存在的?？⒐Q算中的項(xiàng)目投資分析表是按概算項(xiàng)目編制的，竣工財(cái)務(wù)決算表則是按會(huì)計(jì)科目匯總編制，這就使得各決算報(bào)表編制的口徑不一致，造成在決算編制過程中資料收集難度很大的實(shí)際問題，會(huì)計(jì)人員在核算時(shí)需要做兩套賬，一套按會(huì)計(jì)科目進(jìn)行核算以滿足財(cái)務(wù)決算的要求，一套按概算項(xiàng)目核算以滿足投資分析的要求，這樣極大地增加了會(huì)計(jì)人員的工作量。

　　其實(shí)概算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)科目之間并沒有本質(zhì)的區(qū)別，無非都是把建設(shè)項(xiàng)目中的費(fèi)用進(jìn)行分類歸集，不同的只是概算是事前的控制，其歸集的項(xiàng)目反映應(yīng)該需要的投資，會(huì)計(jì)科目則是反映不同項(xiàng)目?jī)?nèi)容實(shí)際發(fā)生的投資。這并不矛盾，而且可以說是一致的，因?yàn)闀?huì)計(jì)核算也可看成是對(duì)概算執(zhí)行情況的一種記錄，兩者完全可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。至于是統(tǒng)一到會(huì)計(jì)科目上來還是統(tǒng)一到概算項(xiàng)目上來，筆者認(rèn)為會(huì)計(jì)上資金占用類科目可以與概算項(xiàng)目完全一致，資金來源類科目按會(huì)計(jì)制度的規(guī)定。這樣處理可使兩者結(jié)合起來，而且具有可操作性。當(dāng)然，如何處理還不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是有關(guān)主管部門要決定是否統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

三、關(guān)于概算的執(zhí)行

　　基本建設(shè)項(xiàng)目的管理，從投資的角度來說，重點(diǎn)是對(duì)概算執(zhí)行的管理；作為一種總結(jié)性報(bào)告，竣工決算的一個(gè)重要功能也是考核概算的執(zhí)行情況。但是概算編制本身的不合理，使得執(zhí)行困難重重，在很大程度上影響了竣工決算的編制。

　　現(xiàn)行的概算編制是按水利部水建〔１９９８〕５號(hào)文《水利水電工程設(shè)計(jì)概（估）算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定進(jìn)行的。該規(guī)定在執(zhí)行過程中存在的問題主要有兩個(gè)。

　　一是部分項(xiàng)目概算標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。這一問題集中體現(xiàn)在建設(shè)管理費(fèi)上，按５號(hào)文規(guī)定，建設(shè)管理費(fèi)中經(jīng)常費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為每人每年１７６９９～１９０９２元，該標(biāo)準(zhǔn)是按規(guī)定的人數(shù)乘以定額來確定的，而定額則是按人員工資每月１３２元（工人，占３０％）～２７１元（干部，占７０％）計(jì)算的，這樣的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如果按目前全國(guó)人均收入水平５７０元／月（２００１年標(biāo)準(zhǔn)）來計(jì)算，經(jīng)常費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)最低限應(yīng)為每人每年３５２２７元。概算部分項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)過低的結(jié)果就是在概算的執(zhí)行時(shí)根本控制不了投資，突破概算就不可避免。

　　二是概算漏項(xiàng)，實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用在概算中沒有列出。概算作為一種事前的預(yù)計(jì)，不可能考慮得盡善盡美，總會(huì)有遺漏的時(shí)候，更何況還會(huì)出現(xiàn)種種在編制概算時(shí)根本就預(yù)測(cè)不到的突發(fā)情況。比如一個(gè)防洪工程，原計(jì)劃在枯水期完工，汛前就交付使用，但枯水期水位異常升高，影響了工程進(jìn)度，只好采取應(yīng)急措施，等到汛后接著施工，完工后再交付。在這個(gè)變化中，至少有兩塊費(fèi)用概算是沒有考慮的，一是應(yīng)急處理的費(fèi)用，如臨時(shí)圍堰的材料、機(jī)械、人工等費(fèi)用；二是汛期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，如人工、修復(fù)等費(fèi)用。這些費(fèi)用都屬于概算漏項(xiàng)。

　　概算作為一種明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，要想真正適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，比如以招標(biāo)投標(biāo)價(jià)代替概算。囿于篇幅，本文對(duì)此不作展開。

四、關(guān)于資產(chǎn)交付

　　工程在編制竣工決算、辦理竣工驗(yàn)收后就應(yīng)由建設(shè)單位移交管理單位，在這里竣工決算的作用是作為資產(chǎn)移交的依據(jù)。資產(chǎn)的交付對(duì)于一般的工程沒什么困難，無非是將工作做細(xì)，資料收集齊全，實(shí)物管理妥當(dāng)即可。但是一些特殊的工程比如長(zhǎng)江重要堤防隱蔽工程，２０多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)開工，每個(gè)項(xiàng)目分不同標(biāo)段、分年實(shí)施，在移交資產(chǎn)時(shí)就會(huì)存在一些難以解決的問題。矛盾比較突出的問題是：當(dāng)年招標(biāo)的單項(xiàng)工程完工后是否于當(dāng)年移交？對(duì)這個(gè)問題，財(cái)政部和水利部關(guān)于基本建設(shè)工程竣工決算的規(guī)定中沒有提到，實(shí)際工作中卻不可回避。

　　進(jìn)一步分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)兩難的問題。如果當(dāng)年移交，存在三個(gè)問題：

　　一是在財(cái)務(wù)的處理上必須將這一年度的投資來源沖銷，這樣到整個(gè)工程結(jié)束時(shí)，財(cái)務(wù)賬上反映的投資來源只是最后一年的數(shù)額，是不完整的；

　　二是由于待攤費(fèi)用一般來說是根據(jù)整個(gè)工程中單項(xiàng)工程所占的比例進(jìn)行分?jǐn)偅谌抗こ掏旯で?，這一比例是不能確定的，所以每個(gè)單項(xiàng)工程決算時(shí)所分?jǐn)偟慕痤~也不可能準(zhǔn)確；

　　三是在同一個(gè)工程中運(yùn)行維護(hù)和施工建設(shè)混在一起，各自負(fù)責(zé)的單位在工作中肯定會(huì)從本單位的利益出發(fā)，人為地增加管理的難度。

　　如果當(dāng)年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工時(shí)一并移交會(huì)怎樣呢？這樣做的問題是：工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用沒有來源渠道，因?yàn)楣こ谈潘阒懈揪蜎]有考慮這一項(xiàng)目。

　　造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長(zhǎng)江重要堤防隱蔽工程的業(yè)主是長(zhǎng)江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局（簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江建管局），水利部水人教〔１９９９〕６５７號(hào)文明確規(guī)定長(zhǎng)江建管局是工程建設(shè)管理的項(xiàng)目法人。但是，長(zhǎng)江建管局實(shí)際上不是真正意義上的項(xiàng)目法人，因?yàn)樗还芄こ痰慕ㄔO(shè)，不管工程建成后的運(yùn)行管理。項(xiàng)目法人責(zé)任制自１９９５年推廣以來，盡管存在種種問題，但在現(xiàn)階段仍不失為一種相對(duì)合理有效的管理體制。國(guó)家要求以后新開工的項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，但長(zhǎng)江重要堤防隱蔽工程有其特殊性，它原來是屬于地方負(fù)責(zé)建設(shè)及管理，現(xiàn)在根據(jù)國(guó)家要求由長(zhǎng)委負(fù)責(zé)建設(shè)，所以它不屬新開工項(xiàng)目；同時(shí)，目前的狀況是同一堤段由長(zhǎng)委和地方交叉管理，沒有一個(gè)統(tǒng)一的責(zé)任主體，給管理體制的確定增加了難度，也算是一個(gè)非常敏感的問題。其實(shí)如果真正落實(shí)長(zhǎng)江建管局項(xiàng)目法人的法律地位，實(shí)行建管合一，以上關(guān)于竣工決算中資產(chǎn)移交的問題就迎刃而解了。