讓民間資本基建投資不再無(wú)“法”適從

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對(duì)于民間資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)投資，政府整體上表現(xiàn)出了積極推進(jìn)的態(tài)度。但從立法層面來(lái)講，現(xiàn)有的法律法規(guī)政策更多體現(xiàn)為賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)民間資本投資的強(qiáng)制性、管理約束性的職能，而缺乏相應(yīng)的對(duì)民間資本投資的權(quán)利保障規(guī)范。

對(duì)于民間資本投資壟斷性行業(yè)，早在2005年國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，即“非公36條”；2010年國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見(jiàn)》，即“新36條”。此后至今兩年多來(lái)，鐵道部、國(guó)土資源部等各大產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)相繼出臺(tái)數(shù)十部細(xì)則，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、保障性住房建設(shè)等壟斷性行業(yè)，政策層面對(duì)于民間資本投資壟斷性行業(yè)表現(xiàn)出了極大的熱情。

民間資本投資壟斷性行業(yè)通常采用三種模式：股權(quán)投資模式（PPP模式），即就擬建工程設(shè)立項(xiàng)目公司，吸引民間資本入股與政府合作投資；債權(quán)投資模式，最常見(jiàn)的就是發(fā)行債券，這種模式是以政府信用作擔(dān)保，以基建項(xiàng)目本身的價(jià)值和預(yù)期收入為保證向資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)為基建設(shè)施建設(shè)籌資；BT/BOT模式，這兩種模式近年來(lái)受到社會(huì)追棒，尤其是BT模式更是受到不少地方政府的大力歡迎，諸多民間資本也帶著對(duì)BT模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)踏上了所謂的企業(yè)轉(zhuǎn)型之路，特別是十二五規(guī)劃的3600萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)出臺(tái)后，更是出現(xiàn)了前所未有的BT熱潮。2012年底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》【財(cái)預(yù)（2012）463號(hào)】，對(duì)地方政府違規(guī)以BT等方式舉債融資的行為予以了明確規(guī)范，BT項(xiàng)目投資熱由此進(jìn)入了暫時(shí)的冷卻期。

在民間資本投資壟斷性行業(yè)的大幕尚未完全拉開(kāi)時(shí)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有了民間資本闖入壟斷性行業(yè)投資后撞得頭破血流的案例。如山西煤炭資源礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)化管理的改革，民間資本進(jìn)入時(shí)是按市場(chǎng)價(jià)完成收購(gòu)并拿到采礦許可證，但是2009年的山西政府主導(dǎo)國(guó)有煤礦對(duì)民營(yíng)煤礦的收購(gòu)時(shí)，則是按政府指導(dǎo)價(jià)完成政府收購(gòu)，民間資本損失慘重。盡管如此，已經(jīng)出臺(tái)的政策（新舊36條）及其細(xì)則對(duì)于投資人關(guān)心的投資保障問(wèn)題仍沒(méi)有涉及，特別是對(duì)于民間資本如何進(jìn)入壟斷性行業(yè)、如何平等地參與競(jìng)爭(zhēng)、如何退出等等問(wèn)題，現(xiàn)有文件均未給出答案。因?yàn)橛辛饲败?chē)之鑒，民間資本也不敢貿(mào)然進(jìn)入，一致采取了謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度。

對(duì)于民間資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)投資，政府整體上表現(xiàn)出了積極推進(jìn)的態(tài)度，此為適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律之必然。但從立法層面來(lái)講，現(xiàn)有的法律法規(guī)政策更多體現(xiàn)為賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)民間資本投資的強(qiáng)制性、管理約束性的職能，而缺乏相應(yīng)的對(duì)民間資本投資的權(quán)利保障規(guī)范。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，民間資本投資壟斷性行業(yè)缺乏有效的法律保障已是不爭(zhēng)的事實(shí)，這也是民間資本對(duì)壟斷性行業(yè)投資項(xiàng)目望而卻步的根本原因，加上壟斷性行業(yè)投資大多具有投資額大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低的特點(diǎn)，同時(shí)缺乏退出機(jī)制保障，民間資本不敢也不愿輕易介入自然是情理之事了。

舉例來(lái)說(shuō)，2003年建設(shè)部出臺(tái)文件鼓勵(lì)施工企業(yè)以BT、BOT等投融資模式介入基建領(lǐng)域投資，但是因?yàn)榕涮椎姆煞ㄒ?guī)始終沒(méi)有建立完善，一旦項(xiàng)目投資人與政府因BT合同的履行發(fā)生爭(zhēng)議，企業(yè)就會(huì)陷入無(wú)“法”適從的尷尬境地。在司法實(shí)踐中不乏有法院對(duì)BT投融資建設(shè)合同與建設(shè)工程施工合同不加區(qū)別，簡(jiǎn)單地將BT投融資建設(shè)合同糾紛定性為建設(shè)工程施工合同糾紛，進(jìn)而做出不利于保護(hù)投資人合法權(quán)益的裁判結(jié)論。為鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基建領(lǐng)域投資，尤其是考慮到BT模式在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，同時(shí)也考慮到BT模式運(yùn)營(yíng)中的一些問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)立法才能更好地解決，筆者建議在條件成熟時(shí)對(duì)BT進(jìn)行專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的立法，并提出以下立法建議。

 立法模式的選擇

作為BOT的一種衍生形式，BT與BOT及BOT的其他衍生形式如BOOT、BOO之間在諸多方面具有共同的特點(diǎn)，在實(shí)際應(yīng)用中存在著不少相似的爭(zhēng)議與問(wèn)題。而且，BT和BOT項(xiàng)目的運(yùn)作均以政府的特許權(quán)為基礎(chǔ)，特許權(quán)是它們區(qū)別于其他建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)。因此，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的項(xiàng)目特許權(quán)法律或行政法規(guī)，對(duì)BOT、BT等建設(shè)經(jīng)營(yíng)特許模式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并以獨(dú)立章節(jié)對(duì)BT等具體模式分別做出規(guī)定。

 立法基本原則

維護(hù)國(guó)家利益和公共利益原則。BT模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)或國(guó)防安全項(xiàng)目，這些項(xiàng)目與國(guó)家利益和公共利益密切相關(guān)，BT模式實(shí)施的初衷就是國(guó)家和公共利益的需要，而且這些項(xiàng)目往往具有不可替代性，因此，需要強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。

保護(hù)投資者合法權(quán)益原則。BT模式的引進(jìn)，其主要目的是吸引民間資金投資政府項(xiàng)目，以解決政府財(cái)政資金緊張與基礎(chǔ)設(shè)施投入的巨大需求之間的矛盾，必須最大限度鼓勵(lì)投資者的參與。BT項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)必須接受政府監(jiān)管，投資行為容易受到行政權(quán)力的影響，投資者的風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，必須注重保護(hù)投資者的合法權(quán)益，提高投資者的投資熱情和對(duì)投資項(xiàng)目的信心。

合約必守原則。BT投融資建設(shè)合同等協(xié)議是投資者與項(xiàng)目業(yè)主以平等主體身份簽訂的，也是投資者據(jù)以維護(hù)自身合法權(quán)益的主要依據(jù)。政府行使行政管理職能的行政行為應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目業(yè)主履行合同義務(wù)的民事行為分開(kāi)，項(xiàng)目業(yè)主必須以民事主體的身份來(lái)履行協(xié)議，并且不享有國(guó)家豁免權(quán)。

程序性原則。BT項(xiàng)目參與主體眾多、運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜、周期長(zhǎng)，而且標(biāo)的額巨大，只有嚴(yán)格的程序性規(guī)定，才能保證項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范、有序，促進(jìn)BT模式的良性發(fā)展。

 具體規(guī)定之我見(jiàn)

明確BT模式的適用范圍。為禁止BT模式的濫用，立法上必須明確BT模式的適用范圍，即BT模式只能適用于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目須同時(shí)具備以下要素：一是項(xiàng)目業(yè)主經(jīng)政府授權(quán)；二是項(xiàng)目性質(zhì)屬基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用事業(yè)項(xiàng)目；三是項(xiàng)目竣工后移交給政府或項(xiàng)目業(yè)主；四是已制定并落實(shí)明確的償債資金來(lái)源計(jì)劃（與“463號(hào)文”精神一致）。

明確BT項(xiàng)目的管理體制。建議以發(fā)改委為BT項(xiàng)目的行政主管部門(mén)，若是以財(cái)政性資金作為BT項(xiàng)目?jī)攤鶃?lái)源的，則財(cái)政主管部門(mén)應(yīng)與發(fā)改委同時(shí)作為投資主管部門(mén)。理由如下：第一，BT模式引進(jìn)的目的是吸引社會(huì)投資，業(yè)主招標(biāo)選擇的是投資人而不是施工企業(yè)，BT模式的投融資屬性比工程建設(shè)屬性更加突出，理應(yīng)由投資主管部門(mén)管理。當(dāng)然，工程建設(shè)中施工單位的選擇、施工過(guò)程也要遵守工程建設(shè)方面的法律規(guī)定，接受工程建設(shè)主管部門(mén)管理。第二，發(fā)改委的職能決定了其可以協(xié)調(diào)處理BT項(xiàng)目所需解決的主要問(wèn)題，例如，立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告審批、投資規(guī)?？刂?、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等。第三，對(duì)于依賴財(cái)政性資金作為償債來(lái)源的BT項(xiàng)目，財(cái)政主管部門(mén)也應(yīng)協(xié)同發(fā)改委同時(shí)進(jìn)行審核，以確保地方財(cái)政量入為出，防止地方政府投資沖動(dòng)，防范地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

明確BT投融資建設(shè)合同的法律性質(zhì)。雖然通過(guò)理論層面的分析，對(duì)于BT投融資建設(shè)合同的法律性質(zhì)各方能夠取得比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但為更好地保護(hù)投資者的合法權(quán)益，提高BT項(xiàng)目對(duì)民間資本的吸引力，立法上應(yīng)明確將BT投融資建設(shè)合同界定為私法契約，是一種特殊的商事合同，合同主體雙方是平等的，適用合同法等民商事法律法規(guī)，其爭(zhēng)議也應(yīng)通過(guò)民事訴訟或仲裁解決。

明確政府的角色定位。政府授權(quán)項(xiàng)目業(yè)主簽訂BT投融資建設(shè)合同，政府不直接作為合同主體，以順應(yīng)政府投資體制改革的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；政府可以為公益性BT項(xiàng)目提供回購(gòu)擔(dān)保，但必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，包括須經(jīng)本級(jí)人大會(huì)議決議通過(guò)等；政府對(duì)項(xiàng)目的行政管理職能，要與項(xiàng)目業(yè)主享有的合同權(quán)利區(qū)分開(kāi)來(lái)，防止行政權(quán)力的濫用。

明確項(xiàng)目公司作為建設(shè)單位的法律地位。項(xiàng)目公司是BT項(xiàng)目建設(shè)的重要主體。實(shí)踐中，由于立項(xiàng)審批階段項(xiàng)目公司尚未成立，項(xiàng)目以業(yè)主名義申請(qǐng)報(bào)批，由此導(dǎo)致項(xiàng)目公司的建設(shè)單位身份得不到相關(guān)部門(mén)的承認(rèn)。因此，立法上應(yīng)當(dāng)明確，項(xiàng)目公司是工程項(xiàng)目的項(xiàng)目法人和建設(shè)單位，項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)投資、融資、質(zhì)量控制、工期控制等項(xiàng)目法人和建設(shè)單位依法需要承擔(dān)的一切責(zé)任；同時(shí)，應(yīng)明確投資人中標(biāo)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)成立項(xiàng)目公司運(yùn)作投資項(xiàng)目，以真正貫徹項(xiàng)目法人責(zé)任制，方便項(xiàng)目業(yè)主監(jiān)督管理項(xiàng)目建設(shè)，落實(shí)建設(shè)工程質(zhì)量保證及責(zé)任追究等各項(xiàng)法定制度。

明確BT項(xiàng)目投資人選定的法定程序。BT項(xiàng)目性質(zhì)上屬于政府招商項(xiàng)目，實(shí)踐中對(duì)此基本已達(dá)成共識(shí)。但對(duì)于BT項(xiàng)目投資人的選定是否應(yīng)經(jīng)招投標(biāo)程序全國(guó)各地做法不一，實(shí)踐中因此也出現(xiàn)了不必要的爭(zhēng)議。其實(shí)BT項(xiàng)目投資人的選定應(yīng)遵循的法定程序在既有法律體系中并不難找到答案，?！墩少?gòu)法》明確規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，而《招標(biāo)投標(biāo)》及其相關(guān)實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，項(xiàng)目資金來(lái)源全部或部分是國(guó)有性質(zhì)或者項(xiàng)目用途關(guān)系到公共利益的，均應(yīng)依法進(jìn)行招投標(biāo)?！墩少?gòu)法》同時(shí)規(guī)定將公開(kāi)招標(biāo)作為確定供應(yīng)商的主要方式，只有符合規(guī)定條件時(shí)方可采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式。但前述內(nèi)容系散見(jiàn)于不同法律法規(guī)中，實(shí)際理解和執(zhí)行中容易有分歧，因此，BT立法可明確規(guī)定選定BT項(xiàng)目投資人應(yīng)遵循的法定程序，以確保法律適用的統(tǒng)一。

明確對(duì)投資人投資回報(bào)的保護(hù)。立法應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于具體項(xiàng)目中的BT模式實(shí)施方案，一經(jīng)政府及有關(guān)部門(mén)依法審批通過(guò)，其中確定的投資人的投資回報(bào)條款即應(yīng)受到法律保護(hù)。對(duì)于投資回報(bào)率，為避免地方政府盲目承諾及由此帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)，建議參照民間借貸最高不超過(guò)同期銀行貸款利率四倍的規(guī)定確定投資人的合理回報(bào)，超過(guò)部分不受法律保護(hù)；此外，還可考慮投資建設(shè)及回購(gòu)周期的長(zhǎng)短，對(duì)投資人因物價(jià)上漲、通貨膨脹等因素帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)給予額外補(bǔ)償。

明確政府承諾和保障的法律效力。實(shí)踐中，地方政府為吸引社會(huì)資本投資，爭(zhēng)相對(duì)投資人做出各種承諾，常見(jiàn)有土地使用、稅收優(yōu)惠、限制競(jìng)爭(zhēng)等承諾內(nèi)容；在承諾形式上，有載入合同的，也有政府內(nèi)部形成的會(huì)議紀(jì)要或是其他形式的紅頭文件。而由于沒(méi)有法律保障，致使實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多政府推翻在先承諾，或主動(dòng)以承諾違法無(wú)效毀約、或因領(lǐng)導(dǎo)換屆后任不認(rèn)賬等等，投資人的合同信賴?yán)嬖庥龌蛎媾R無(wú)法可依的巨大風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，立法應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于政府基于特許權(quán)授予而對(duì)投資人做出的承諾或提供的保障措施，依法對(duì)政府有約束力，政府違反的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

明確BT項(xiàng)目的稅收處理。目前國(guó)家稅務(wù)總局尚未就BT項(xiàng)目稅收處理作統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中，各地做法不一，比如，有的不論投資人是否有總承包資質(zhì)，對(duì)BT項(xiàng)目回購(gòu)款統(tǒng)一征收建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅，有的則將BT模式下的移交視作投資人的不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為并據(jù)此征收不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)稅；此外，各地在應(yīng)納稅基數(shù)和納稅時(shí)間等方面的規(guī)定也不相一致，這些都對(duì)投資人的投資計(jì)劃和成本測(cè)算帶來(lái)了很大的不確定性，甚至?xí)l(fā)稅收征管相關(guān)的行政和刑事風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范起見(jiàn)，立法應(yīng)當(dāng)明確BT項(xiàng)目應(yīng)征稅種，應(yīng)征稅率，應(yīng)納稅額，納稅時(shí)間以及發(fā)票開(kāi)具等稅收征管細(xì)節(jié)。

規(guī)定BT項(xiàng)目投資人的退出機(jī)制。如前所述，既然BT項(xiàng)目投資是民事行為，就應(yīng)當(dāng)允許雙方依法終止BT合同。但實(shí)踐中多有投資人非正常退出BT項(xiàng)目并慘遭投資失敗的案例。所以，立法規(guī)定投資人的退出機(jī)制很有必要，一方面有利于提振投資人投資公共產(chǎn)品的信心，另一方面也有助于防止地方政府主觀隨意立項(xiàng)BT項(xiàng)目及隨意毀約行為的發(fā)生。立法時(shí)建議對(duì)以下事項(xiàng)作出規(guī)定：區(qū)分主動(dòng)退出和被動(dòng)退出規(guī)定不同的補(bǔ)償原則；若是以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式退出且同時(shí)涉及國(guó)有股產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，還應(yīng)注意與國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定相一致，以確保法律適用的統(tǒng)一和退出交易手續(xù)的合法化。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期   作者/周月萍）