深圳市將試點(diǎn)處理“歷史遺留違法建筑”

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    從本月開(kāi)始，深圳市將試點(diǎn)處理“歷史遺留違法建筑”，這其中就包含民間所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，這也意味著全國(guó)第一個(gè)存量“小產(chǎn)權(quán)房”的處置方案“落地”。深圳的城市發(fā)展得益于改革開(kāi)放和土地市場(chǎng)化改革的先行試點(diǎn)，而土地市場(chǎng)化在助力深圳城市化和城建融資的同時(shí)，其“急就章”的做法也留下了羈絆深圳未來(lái)發(fā)展的空間約束問(wèn)題。

    在深圳，一方面是城市未來(lái)發(fā)展用地枯竭，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)到49%;另一方面則是占城市建設(shè)用地面積40%的違法建筑低效和無(wú)序利用。未來(lái)如果不能向存量建筑和用地要空間，深圳發(fā)展制定的各項(xiàng)計(jì)劃將受阻。從這個(gè)角度來(lái)講，深圳處理違法建筑的試點(diǎn)是“倒逼”結(jié)果，這也無(wú)疑為我國(guó)高度城市化地區(qū)盤(pán)活存量用地和集體土地市場(chǎng)化提供了可行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

    從2009年發(fā)布處理違法建筑的實(shí)施辦法后，深圳用了5年時(shí)間研究如何將違法建筑和用地納入城市發(fā)展的正常軌道，核心問(wèn)題是如何處理收益和成本在原村民、開(kāi)發(fā)商和政府三者之間的合理分配，做到既能確保合理保護(hù)原村民權(quán)益的原則，又能堅(jiān)持“城市規(guī)劃”和“土地用途管制”的法律底線;做到既能維護(hù)政府公信，又能體現(xiàn)政府收益。

    對(duì)深圳試點(diǎn)處理違法建筑和小產(chǎn)權(quán)房的具體辦法而言，首先是適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，即部分屬于原村民的住房將確權(quán)后給予正式的入市資格，而外來(lái)建房行為仍屬于違法，保持嚴(yán)厲處罰的高壓;其次，突破政府原先劃定的、每戶(hù)100平方米宅基地紅線，承認(rèn)原村民3棟以?xún)?nèi)違法建筑合法化，并根據(jù)違法程度，在補(bǔ)繳一定地價(jià)的前提下可以申請(qǐng)“轉(zhuǎn)正”;再次，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、商業(yè)辦公類(lèi)違法建筑的處置比住宅類(lèi)寬松，不管原村民還是非原村民所建，只要接受一定罰款和補(bǔ)繳地價(jià)，就可以發(fā)放非商品性質(zhì)的“綠本”房產(chǎn)證，若能按商品房的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)補(bǔ)足地價(jià)，就可以“轉(zhuǎn)紅本”;最后，對(duì)于情況復(fù)雜、暫時(shí)無(wú)法確權(quán)的，暫時(shí)留用發(fā)揮其價(jià)值以待未來(lái)解決。

    值得注意的是，違法建筑為深圳解決了近千萬(wàn)外來(lái)人口的住房問(wèn)題，城中村小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格和租金僅為同區(qū)域類(lèi)商品住房?jī)r(jià)格的1/4到1/3，極大地穩(wěn)定了深圳外向型經(jīng)濟(jì)的用工規(guī)模、降低了用工成本，不僅塑造了“中國(guó)制造”的核心競(jìng)爭(zhēng)力，而且發(fā)揮了保障房的作用，減輕了政府在住房保障上的壓力，降低了整個(gè)城市生活服務(wù)業(yè)的價(jià)格。同時(shí)，原村集體早期“三來(lái)一補(bǔ)”的外向型經(jīng)濟(jì)模式，盡管存在不集約、不節(jié)約的問(wèn)題，但奠定了深圳早期工業(yè)化、城市化和開(kāi)放體系的基礎(chǔ)。

    因此，深圳此次處理違法建筑的做法，首先就是保障原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，客觀承認(rèn)原村民和村集體為深圳城市化、工業(yè)化和改革開(kāi)放做出的貢獻(xiàn)。而突破政府原先劃定的、每戶(hù)100平方米宅基地紅線，承認(rèn)原村民3棟以?xún)?nèi)違法建筑合法化，就是對(duì)于這一歷史貢獻(xiàn)綜合評(píng)估后的認(rèn)可。

    由于早期城市化的不完全和缺憾，而在后來(lái)城市化的過(guò)程中，原村民和村集體“違法和貢獻(xiàn)”的邊界、政府“歷史責(zé)任和漲價(jià)歸公”的邊界已經(jīng)難以厘清，如果單純按照土地國(guó)有的性質(zhì)、土地用途管制的規(guī)則，延續(xù)政府單一征收的做法，不僅成本高昂，而且于情于理都難以施行?？赡軐?dǎo)致的結(jié)果就是，一方面是房?jī)r(jià)地價(jià)高昂，居民置業(yè)成本、城市營(yíng)商成本居高不下，一方面是土地大量閑置和低效利用。而整個(gè)城市也將陷入“業(yè)主不得合法收入”、“資源不得有效利用”、“政府不得有效稅收”的共輸結(jié)局。

    因此，通過(guò)各方讓利，特別是政府主動(dòng)讓利，獲得原村民和村集體在土地二次開(kāi)發(fā)和利用上的配合和認(rèn)可，盡快讓閑置和低效利用的土地和建筑物充分利用起來(lái)，滿(mǎn)足市場(chǎng)各方的用地需求，這才能實(shí)現(xiàn)原村民、市場(chǎng)和政府三方共贏的夙愿。而且，在政府讓利的情況下，根據(jù)違法程度補(bǔ)繳地價(jià)、置換部分土地給政府，能在保護(hù)原村民、村集體利益的同時(shí)，為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更多的建設(shè)資金和空間，從而將城市整個(gè)空間高效有序地整合起來(lái)，納入統(tǒng)一的管理通道。 

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