風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理中存在的若干問題

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　　進(jìn)入21世紀(jì)，迎來了我國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的又一個重要發(fā)展時期。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料表明，到2000年底，全國已建立風(fēng)景區(qū)667個(其中國家級119個、省級510個、市縣級48個)，總面積超過國土面積的1％，泰山、黃山等12處國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)被列為世界遺產(chǎn)，1999年11月，黃山獲首屆梅利娜·邁爾庫里文化景觀保護(hù)與管理榮譽(yù)獎，亞洲僅此一例。我國風(fēng)景區(qū)工作跨上一個新的臺階。但毋庸諱言，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理也存在著嚴(yán)重的問題。其最大的威脅來自嚴(yán)重的商業(yè)性傾向：將風(fēng)景名勝視作獲取利潤的市場，為謀取高額回報而亂搞各種各樣的建設(shè)項目，破壞生態(tài)，破壞環(huán)境，直接危及資源的存在。為此，必須找出解決問題的有效辦法，否則，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，將是微于指望的。

1、管理者的自身定位，將直接影響到風(fēng)景區(qū)保護(hù)的最終效果

風(fēng)景名勝遺產(chǎn)保護(hù)中的最主要的矛盾是保護(hù)與利用之間的矛盾，而保護(hù)與利用都是依靠管理這個手段來實(shí)現(xiàn)的。這時管理者的自身定位，將直接影響到遺產(chǎn)保護(hù)的最終效果。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色(steward)，而不是業(yè)主(owner)的角色，”。他們認(rèn)為國家遺產(chǎn)的繼承人是當(dāng)代和子孫后代的全體美國公民，管理者對遺產(chǎn)只有照看和維護(hù)的義務(wù)，而沒有隨意支配的權(quán)利。這種遺產(chǎn)保護(hù)中的倫理觀念，在我國的遺產(chǎn)保護(hù)中應(yīng)予以提倡。中國的風(fēng)景名勝遺產(chǎn)是全中國人民以及后代子孫的共同財富，中國的世界遺產(chǎn)是中國人民以及世界人民的共同財富。任何個人、單位或地方政府都沒有資格、也沒有任何理由竊取遺產(chǎn)的繼承權(quán)，任何管理政策和建設(shè)行為都要站在全體國民和子孫后代的立場上去權(quán)衡和取舍。

2、制訂科學(xué)的規(guī)劃決策是重中之重

科學(xué)的規(guī)劃決策系統(tǒng)是保證國家遺產(chǎn)有效管理的有力工具，搞好風(fēng)景區(qū)的各項工作“前提是規(guī)劃，核心是保護(hù)，關(guān)鍵是管理”。風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃是保護(hù)好、建設(shè)好、管理好風(fēng)景區(qū)的重要手段和必要前提。目前國家級風(fēng)景區(qū)中已有80余處的總體規(guī)劃已報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，大部分省級和市縣級風(fēng)景區(qū)也編制了總體規(guī)劃但我國目前在規(guī)劃決策方面與先進(jìn)國家的差距較大，主要表現(xiàn)在規(guī)劃的可操作性不夠、決策過程科學(xué)性不夠、公眾參與強(qiáng)度不夠等。在這一方面應(yīng)向美國學(xué)習(xí)一些有益的經(jīng)驗(yàn)，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃、實(shí)施計劃年度報告、三級規(guī)劃決策體系等等” 。學(xué)術(shù)界應(yīng)與相關(guān)政府部門通力配合，盡快充實(shí)完善有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)管理方面的規(guī)范、指南、制度和其他政策性文件，最終形成符合我國實(shí)際的、切實(shí)有效的規(guī)劃與決策體系。

3、解決好周邊環(huán)境的不協(xié)調(diào)問題

　　這是目前申報世界遺產(chǎn)的難點(diǎn)問題，也是大多風(fēng)景區(qū)花費(fèi)力量最多的地方。沒有協(xié)調(diào)的“遺產(chǎn)環(huán)境”，就不可能列入《世界遺產(chǎn)名錄》。自然與文化遺產(chǎn)地不能脫離它所處的周邊環(huán)境。美國在這一方面的教訓(xùn)也不少。美國國家公園局在很長時間內(nèi)只是關(guān)注公園內(nèi)部的管理事務(wù)，沒能及早參與處理國家公園外圍環(huán)境中存在的問題，給國家公園邊界內(nèi)遺產(chǎn)的保護(hù)造成了極大隱患。我國的遺產(chǎn)地保護(hù)中也存在著類似問題，程度甚至比美國更為嚴(yán)重。都江堰—青城山花費(fèi)2億多元，龍門、武夷山各花費(fèi)1億多元，主要是用于整治遺產(chǎn)周邊環(huán)境。所以在規(guī)劃中對于已經(jīng)列入遺產(chǎn)的風(fēng)景區(qū)在維護(hù)好現(xiàn)有環(huán)境的基礎(chǔ)上，對環(huán)境整治和保護(hù)遺產(chǎn)提出更高要求，避免出現(xiàn)都江堰、武夷山等遺產(chǎn)地“先建亂，后整治”的老路。

4、正確處理遺產(chǎn)保護(hù)與旅游開發(fā)之間的關(guān)系

　　遺產(chǎn)保護(hù)與旅游開發(fā)的矛盾性是顯而易見的。不合理的旅游開發(fā)不僅對遺產(chǎn)造成難以挽回的損失、毀滅，而且降低了遺產(chǎn)對旅游者的吸引力，反過來阻礙了旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。泰山在進(jìn)行旅游開發(fā)中不注意對自然景觀的保護(hù)。在彩石溪沿線的公路上，像鸚鵡崖(圖3)、釣魚臺等景點(diǎn)，由于開山修路已經(jīng)受到影響，甚至破壞，景觀質(zhì)量大打折扣，這是非常讓人痛心的。還有中天門到南天門之間的索道建設(shè)，這條快到報廢年限的索道又頂著各方面的批評和反對進(jìn)行擴(kuò)容和更新了。月觀峰下10000多m2的坍塌面還沒有愈合，又開山炸石破壞了5000多m2的山景，更多更高的鋼鐵支架又豎立起來，造成對泰山景觀更大的破壞。而且，該索道位于泰山世界遺產(chǎn)保護(hù)的核心區(qū)域，位于從中天門眺望南天門重要景觀的視域之內(nèi)，位于從岱頂天街西望月觀峰的視線之內(nèi)，凌空的繩索、高聳的支架，穿梭的吊箱，一步登天的氣勢，破壞了風(fēng)景區(qū)內(nèi)神圣的登山氣氛。

　　事實(shí)上，遺產(chǎn)保護(hù)與旅游開發(fā)并不具有必然的矛盾性。如果我們站得高一些，看得遠(yuǎn)一些，兩者更多的會顯現(xiàn)出一致性。遺產(chǎn)“原作”的有力保護(hù)，會吸引更多的人在更長的時間內(nèi)前來游覽。旅游“景區(qū)”的合理開發(fā)，旅游者的參與，會更好的發(fā)揮遺產(chǎn)的功能，更好的實(shí)現(xiàn)其科研、歷史、文化、美學(xué)等價值。同時，促進(jìn)遺產(chǎn)更好的保護(hù)與利用。

　　發(fā)展才是硬道理。如果大家在這一點(diǎn)上達(dá)成共識，各方面的分歧就會小一些。只是，怎樣理解這個“發(fā)展”呢，是指眼前的經(jīng)濟(jì)增長呢，還是協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。對這一問題如果有正確的認(rèn)識，我們在處理”五一”、“十一”、泰山極頂觀日出等旅游高峰之類的問題時，就會想到用經(jīng)濟(jì)手段(提高門票)、行政手段(限制人數(shù))、信息手段(信息預(yù)警)來解決，而不是采用修、擴(kuò)建索道，增加環(huán)境容量等措施。

5、加強(qiáng)立法，搞好法制建設(shè)

　　1985年國務(wù)脘頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，已經(jīng)“暫行”15年。而1992年，建設(shè)部起草的《風(fēng)景名勝區(qū)法》，至今尚未納入到國家立法的程序。立法滯后帶來了系列的問題，表現(xiàn)最嚴(yán)重的問題是規(guī)劃管理不力，造成了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的亂搭亂建嚴(yán)重。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃套用我國城市建設(shè)規(guī)劃思路，保護(hù)規(guī)劃意識不強(qiáng)，是造成風(fēng)景名勝區(qū)建筑過多的另一個原因。去年，聯(lián)合國教科文組織世界自然遺產(chǎn)中心的專家來檢查我國世界遺產(chǎn)地的情況，當(dāng)他看到九寨溝里面新蓋的一棟棟的樓房，大量的游客住進(jìn)風(fēng)景名名勝區(qū)內(nèi)對環(huán)境造成很大破壞時，非常痛心地說：“你們在殺一只會下金蛋的雞”。到了湖南，看到了著名世界自然遺產(chǎn)地武陵源風(fēng)景名勝區(qū)的山頂上修建了大量的房子，他說：“你們中國人最喜歡龍，可現(xiàn)在你們是在龍的脖子上蓋房子，它還能活嗎?”他稱武陵源風(fēng)景區(qū)山頂上為“天城”。

　　國外對國家公園的保護(hù)性規(guī)劃是很重視的，例如：美國國家公園管理局對國家公園的規(guī)劃是嚴(yán)格按照國家通過的法案進(jìn)行的，它始終貫串“保護(hù)優(yōu)先”的原則。美國國家公園的規(guī)劃分四類：一是綜合管理規(guī)劃；二是戰(zhàn)略規(guī)劃；三是專項行動計劃，如河流保護(hù)、野生動物保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)等行動汁劃；四是公園自身的年度計劃。美國規(guī)劃項目是由國家公園管理機(jī)構(gòu)提出申請，國家公園管理局同意立項后，撥?？钗袑I(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，編制完成后，報國家公園管理局，最后經(jīng)國會討論通過。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)了一個國家依法管理風(fēng)景名勝區(qū)的水平，也體現(xiàn)了他們可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識水平。鑒于我國目前的{管理暫行條例}沒有洋細(xì)具體的規(guī)定，沒有完備的法律地位，“風(fēng)景名勝區(qū)法”的出臺已刻不容緩，建議列入特殊重要的議事日程。

6、建立特許經(jīng)營許可證制度刻不容緩

　　旅游業(yè)發(fā)展帶來了商業(yè)的繁榮，而繁榮背后卻隱藏著商業(yè)化危機(jī)。泰山登山沿途神圣的朝天氣氛正逐漸被被濃厚的商業(yè)氣氛所取代。以前是三里一旗桿，五里一牌坊，如今在旗桿和牌坊之間是出現(xiàn)了地攤、小店；景點(diǎn)附近設(shè)立了照相點(diǎn)(圖7)；天街成了商品一條街，立上所謂“天街無假冒偽劣一條街”的告示牌，天上仙境淪為人間俗市。大多數(shù)景點(diǎn)附近同時也是小商販聚集地，他們出售的商品大多質(zhì)量低劣，品種雷同；不僅如此，他們的招牌，遮蔽物往往簡陋粗糙而又鮮艷奪目，有的甚至還位于景點(diǎn)重要的觀景方向上。小商小販招攬著過往游客，在這種氣氛中攀登，對于體會泰山悠久的歷史文化和壯美的自然景觀都是嚴(yán)重的干擾。建議建立特許經(jīng)營許可證制度，對風(fēng)景區(qū)內(nèi)的一切經(jīng)營、服務(wù)性項目，實(shí)施特許經(jīng)營許可制度。在這方面我們可以向美國借鑒學(xué)習(xí)。美國國會早在1965年就通過了《特許經(jīng)營法》，要求在國家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施向社會公開招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上與國家公園無關(guān)。國家公園管理機(jī)構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非盈利機(jī)構(gòu)，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理工作在新時期、新世紀(jì)面臨更多的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，我們要利用科學(xué)的方法，抓住機(jī)遇，勇敢地迎接挑戰(zhàn)，保護(hù)好珍貴的風(fēng)景名勝資源，為子孫后代留下一份寶貴的遺產(chǎn)。

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