建筑市場(chǎng)中的政府信用問(wèn)題研究

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　1 前言

　　在利益機(jī)制的直接驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)信用意識(shí)一度淡化，建筑施工領(lǐng)域相互拖欠的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，業(yè)主資金不到位即開(kāi)始進(jìn)行招投標(biāo)甚至施工，建筑企業(yè)為了墊資，一方面拖欠材料供應(yīng)商、農(nóng)民工工資，另一方面拖欠銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款，使其利益嚴(yán)重受損。還有不法建筑商置工程安全質(zhì)量于不顧偷工減料、以次充好，造成了極大的安全隱患。這種日趨惡化的信用狀況，直接導(dǎo)致業(yè)主與施工企業(yè)之間，施工企業(yè)與協(xié)作單位、信貸機(jī)構(gòu)之間缺乏信任，建筑企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量下降，交易風(fēng)險(xiǎn)突出。

　　追根溯源，大多數(shù)業(yè)主的對(duì)工程款有意無(wú)意的拖欠成為導(dǎo)致建筑市場(chǎng)信用缺失的源頭所在。不難看出，信用缺失往往發(fā)生在投資主體上，而在我國(guó)，欠款最多的投資主體卻往往是政府。以四川省建設(shè)廳的統(tǒng)計(jì)為例，截至2004年4月30日，全省共拖欠工程款97.18億元，僅政府拖欠工程款就達(dá)50.77億元，占拖欠總額的52%，拖欠農(nóng)民工工資3.3億元①。這是一個(gè)既可笑又不爭(zhēng)的事實(shí)，作為公眾權(quán)利代理人的政府本應(yīng)行使的是對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督與管理的職能，到頭來(lái)卻淪為拖欠工程款的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。政府失信于企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)與政府之間的資金鏈斷裂，政府形象受損，也給諸多建筑企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了困難。

　　政府是整個(gè)社會(huì)信用的捍衛(wèi)者。無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體、組織、企業(yè)還是個(gè)人，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)交往中都應(yīng)遵守信用準(zhǔn)則，但信用不是靠單個(gè)的組織、團(tuán)體或個(gè)人來(lái)維系的，而主要是靠政府通過(guò)法令、法規(guī)來(lái)確立和維護(hù)。對(duì)破壞信用違反信用規(guī)則的社會(huì)組織、企業(yè)及個(gè)人，政府可以對(duì)其給予制裁或懲罰，而企業(yè)信用、公民信用則不具有這種功能。一旦政府行為失信，違規(guī)者得不到應(yīng)有的懲罰，將直接影響市場(chǎng)信用。

　　政府信用缺失在我國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，政府信用在社會(huì)信用中的導(dǎo)向性并不明確，提及2003-2004年在社會(huì)產(chǎn)生極大影響的農(nóng)民工“討薪”一事，人們對(duì)于政府信用的看法更多甚至還是負(fù)面的。究其原因是多方面的，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　2 長(zhǎng)期以來(lái)政府職能以監(jiān)管為主，忽略了樹(shù)立政府信用的品牌意識(shí)

　　政府建設(shè)主管部門(mén)的任務(wù)是通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)和引導(dǎo)手段規(guī)范建筑市場(chǎng)，形成有序的建筑生產(chǎn)過(guò)程，確保建筑業(yè)的良性發(fā)展。和我國(guó)有很大的不同，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和香港特別行政區(qū)的建設(shè)主管部門(mén)有個(gè)很明顯的特點(diǎn)：他們不是站在企業(yè)的對(duì)立面，不是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而是服務(wù)機(jī)構(gòu)。無(wú)論是建筑法規(guī)的規(guī)定和實(shí)施，國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)的管理，還是國(guó)外建筑市場(chǎng)的開(kāi)拓，無(wú)不體現(xiàn)出政府的服務(wù)職能②。而我國(guó)，受幾千年以來(lái)傳統(tǒng)的“官本主義”思想的影響，許多政府官員對(duì)于政府行為的意識(shí)仍然狹隘地停留在為官為權(quán)，政府說(shuō)了算的層次，有的時(shí)候政府的權(quán)利甚至凌駕于法律法規(guī)之上，為民服務(wù)的“以人為本”的思想還沒(méi)有完全貫穿到政府機(jī)構(gòu)的行為當(dāng)中，政府的“管理”職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“服務(wù)”職能。顯而易見(jiàn)，一個(gè)“人本為主”的政府機(jī)構(gòu)與一個(gè)“官本為主”只知道發(fā)號(hào)施令的政府機(jī)構(gòu)相比，人們更加期待的是一個(gè)以服務(wù)為宗旨，能夠?yàn)槠髽I(yè)的有效運(yùn)作創(chuàng)造便利，盡快使其實(shí)現(xiàn)利益期待的政府，相比之下，前一種政府機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信更容易確立。

　　在我國(guó)，鮮有政府會(huì)想到怎樣去樹(shù)立自己的政府信用，政府往往認(rèn)為做好其分內(nèi)事、完成監(jiān)管職能就夠了，忽略了其對(duì)社會(huì)誠(chéng)信道德的引導(dǎo)作用。誠(chéng)信更深層次還是屬于道德范疇，當(dāng)一個(gè)良好的標(biāo)榜成為創(chuàng)建社會(huì)誠(chéng)信的主流時(shí)，我們才能期待真正信用時(shí)代的到來(lái)。

　　3 政府對(duì)自身行為約束不夠，開(kāi)始出現(xiàn)信用危機(jī)

　　在建筑市場(chǎng)的誠(chéng)信建設(shè)中，政府首先應(yīng)當(dāng)明確自己的職能，“人無(wú)信不立”，政府也如此，對(duì)建筑行業(yè)的相關(guān)企業(yè)而言，政府既是統(tǒng)籌全局的監(jiān)管者，也是一個(gè)鮮明的榜樣，一次政府失信所帶來(lái)的負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)遠(yuǎn)甚過(guò)一次個(gè)體行為的失信。政府的失信行為主要表現(xiàn)在：

　?。?）政令的朝令夕改，言而無(wú)信③制度的重要功能是給定市場(chǎng)主體的行為約束條件，政府對(duì)其決策將產(chǎn)生的后果考慮不周是一種極不負(fù)責(zé)任的行為。我國(guó)某些地方，政策的朝令夕改問(wèn)題尤為嚴(yán)重。我國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信度正處于一個(gè)普遍上升的階段，但還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)展到一個(gè)高度講究誠(chéng)信的社會(huì)，一些舊的體制仍然存在或產(chǎn)生負(fù)面影響，而新的社會(huì)規(guī)范還沒(méi)有及時(shí)形成，政策的頻繁改動(dòng)，極易引發(fā)人們的短期化行為，誘發(fā)人們通過(guò)采取非誠(chéng)信的行為來(lái)獲利的動(dòng)機(jī)。加之在這個(gè)社會(huì)大背景下，人們的價(jià)值取向往往是一元化的，往往具有短期化的特點(diǎn)，即用最小的成本去追逐利益的最大化④。有些利欲熏心的建筑企業(yè)受社會(huì)環(huán)境的影響而不講究誠(chéng)信；還有一些建筑企業(yè)自身素質(zhì)較低，只講求短期效益、眼前利益，“不守信者謀暴利，守信者的利益受損害”的反經(jīng)濟(jì)信用行為大行其道，是對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)誠(chéng)信的嚴(yán)重破壞。

　　（2）政府也存在違規(guī)行為在我國(guó)，拖欠工程款的投資主體有大部分是政府，“政府利用職權(quán)騙取人民信任，企業(yè)干完活卻拿不到錢(qián)，政府有了錢(qián)卻又干了別的工程”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。在清理拖欠工程款的行動(dòng)中，政府無(wú)疑是最大的違規(guī)者，監(jiān)管者違規(guī)，除了是對(duì)政府自身形象的極大損害，更令人頭疼的是對(duì)于政府違規(guī)的處理。對(duì)于其他業(yè)主，我們可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)或法律的手段來(lái)規(guī)范其履行對(duì)其信用的承諾，但對(duì)政府造成的拖欠，我們沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)去督促其行為，因?yàn)檎旧硪呀?jīng)是國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)，因此，規(guī)范政府的業(yè)主行為，是杜絕建筑市場(chǎng)出現(xiàn)不誠(chéng)信行為的源頭所在。

　　再者，就是政府官員以權(quán)謀私的行為。某些官員為了追求“政績(jī)”，不顧本地的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)承受能力，大量興建“政績(jī)工程”、“形象工程”，使得政府大量欠款；社會(huì)上一些不正之風(fēng)、腐敗現(xiàn)象在建筑市場(chǎng)滋長(zhǎng)蔓延之勢(shì)也明顯增強(qiáng)，大樓豎起，干部倒下的情況時(shí)有發(fā)生。個(gè)別官員的徇私舞弊、貪污受賄的事件頻頻曝光于媒體。1997年1月至1998年5月，海寧市檢察機(jī)關(guān)立案查處的貪污賄賂案件中涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程承發(fā)包、設(shè)備材料購(gòu)置等與建筑領(lǐng)域相關(guān)的職務(wù)犯罪人數(shù)竟占經(jīng)濟(jì)犯罪總數(shù)的70%⑤，如此大的比例是人們所未預(yù)料的。一旦腐敗成風(fēng)，社會(huì)就會(huì)缺乏正義感和公平性，誠(chéng)信就淪為水中之月。俗話(huà)說(shuō)，打鐵也要自身硬。政府官員手中的政權(quán)如果使用好了，它就是誠(chéng)信行為的忠實(shí)衛(wèi)士；如果用的不好，它就可能成為失信行為的保護(hù)傘。我們呼喚誠(chéng)信，實(shí)際上也在同時(shí)呼喚適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府職能明確界定以及與此職能相適應(yīng)的政府行為轉(zhuǎn)變。

　?。?）政府管理工作存在漏洞政府的問(wèn)題就出在歸口管理的部門(mén)太多，政出多門(mén)。比如建設(shè)行政主管部門(mén)沒(méi)有能力約束業(yè)主，開(kāi)工審批、項(xiàng)目立項(xiàng)等不在這里，無(wú)法把住管理的源頭。施工方的質(zhì)量保證金制度、信譽(yù)保證金制度、合同保證金制度，甲方的付款擔(dān)保、業(yè)主投資擔(dān)保等制度都有了，但卻缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管者；此外，現(xiàn)行許多行業(yè)政策法規(guī)制度還不完善，政府在市場(chǎng)、質(zhì)量、安全、標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)等監(jiān)管方面還存在缺位、越位或錯(cuò)位問(wèn)題，行政審批多，政策引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)控不夠；政府行為缺乏公開(kāi)性，透明度不高，暗箱操作過(guò)多；政府信息渠道的不暢通從某種意義上也導(dǎo)致了人民對(duì)政府的不信任。

　　綜上所述，政府信用缺失是全社會(huì)失信中最具破壞力的毒素，政府信用存在的問(wèn)題表明，有必要進(jìn)一步推進(jìn)政府的內(nèi)部治理，從而推進(jìn)政府與公眾之間的良性互動(dòng)，提高政府對(duì)公眾信任的責(zé)任感和回應(yīng)力，構(gòu)建起政府信用。我個(gè)人認(rèn)為構(gòu)建政府信用應(yīng)包括以下四方面的內(nèi)容： 1）積極轉(zhuǎn)變政府職能十六屆三中全會(huì)提出：“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。只有把行政審批減下來(lái)，政府才有精力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。”政府對(duì)行業(yè)的管理應(yīng)該是宏觀的，有的放矢的。建筑業(yè)管理的重點(diǎn)應(yīng)該是從政府角度規(guī)范行業(yè)行為，對(duì)專(zhuān)業(yè)人員和企業(yè)進(jìn)行管理，制定建筑規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行業(yè)資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)以及對(duì)安全和質(zhì)量的監(jiān)管。

　　以質(zhì)量監(jiān)管為例，由于我國(guó)現(xiàn)在已開(kāi)始實(shí)行質(zhì)量終身責(zé)任制和監(jiān)理制，質(zhì)監(jiān)站對(duì)于具體工程質(zhì)量的監(jiān)管無(wú)須事必躬親，對(duì)質(zhì)量管理的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)為階段性的把關(guān)控制（如開(kāi)工許可、中間驗(yàn)收、投入使用許可等），監(jiān)理取代了質(zhì)監(jiān)站的大部分職能。將政府的一些職能轉(zhuǎn)移給民間或半官方機(jī)構(gòu)，例如協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)或?qū)I(yè)組織，在一定程度上既為政府減輕負(fù)擔(dān)，讓政府機(jī)構(gòu)將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高自身的管理水平、業(yè)務(wù)能力以及為公眾服務(wù)之上，也賦予施工企業(yè)更多的自由度和信任，有助于雙方信任關(guān)系的建立。

　　2）用法律的手段加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，完善工程建設(shè)和建筑業(yè)法規(guī)體系不論是對(duì)于國(guó)家的治理，還是對(duì)于行業(yè)的管理，法律手段都意味著一種治理狀態(tài)或秩序，法律相對(duì)于政府權(quán)力而言具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威。把政府行為納入法治的軌道，有助于增加政府行為的透明度。而透明度的增加，則有利于提升公眾對(duì)政府的信任感，最終有利于政府信用的建構(gòu)。

　　依法執(zhí)業(yè)的前提是有法可依?！督ㄖā纷鳛榻ㄖ袠I(yè)的母法是行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的前提，是提高工程建設(shè)和建筑業(yè)法制建設(shè)水平的基礎(chǔ)。我國(guó)《建筑法》自頒布實(shí)施以來(lái)，與之相配套的法規(guī)體系正在形成，全行業(yè)的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)。但是，由于《建筑法》立法時(shí)間較早，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和投資主體及建設(shè)方式的變化時(shí)期，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前建筑市場(chǎng)還存在許多問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)在調(diào)整范圍、監(jiān)督管理體制、工程承發(fā)包、解決拖欠工程款、工程風(fēng)險(xiǎn)保障、公共健康安全、建筑環(huán)境質(zhì)量，以及法律責(zé)任等方面對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)充和調(diào)整。

　　再者，《建筑法》是國(guó)家的法律，不是建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部的法規(guī)，它應(yīng)該約束建筑市場(chǎng)各方主體的行為，無(wú)論是投資人還是勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)，在工程建設(shè)活動(dòng)中都應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立平等的法律地位。而我國(guó)政府對(duì)于建筑的管理多集中在對(duì)于設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和中介機(jī)構(gòu)的清理整頓之上，很少有人提及業(yè)主的行為是否規(guī)范，對(duì)于業(yè)主肆意壓低設(shè)計(jì)和施工費(fèi)用、壓縮工期、拖欠工程款的行為，政府的管理力度不夠。為此，我們更應(yīng)關(guān)注對(duì)于業(yè)主的管理問(wèn)題，尤其是當(dāng)政府作為業(yè)主時(shí)建筑管理部門(mén)所面臨的管理問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)本就是行使國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)，對(duì)其違規(guī)行為我們除了需要加強(qiáng)政府自身道德文明建設(shè)，更期待盡快建立相關(guān)立法以約束政府的業(yè)主行為，明確其“有所為，有所不為”的行為準(zhǔn)則，才能從多方面杜絕政府拖欠工程款的源頭，提高政府信用。

　　政府通過(guò)制定政策、法規(guī)來(lái)調(diào)整人們的行為，體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)管理行為上，就是要給市場(chǎng)提供一種規(guī)則，然后通過(guò)引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等措施，使市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)主體按照規(guī)則進(jìn)行活動(dòng)，保證市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。至于政策規(guī)范制定的合理性，以及如何制定，這就對(duì)政府信用提出了更高的要求。

　　3）政府應(yīng)保證政策制定的科學(xué)合理性和穩(wěn)定連續(xù)性⑥其一，政策的科學(xué)性。政府和部門(mén)重要的政策、重大項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該事前進(jìn)行充分論證，認(rèn)真聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，事后要進(jìn)行績(jī)效調(diào)查或?qū)徲?jì)，明確領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)或應(yīng)負(fù)的責(zé)任，完善民主和科學(xué)決策的程序；其二，政策的穩(wěn)定性。政府行為的隨機(jī)性越大，政策越變化無(wú)端，社會(huì)公眾對(duì)政府的信心與信任就越弱，政府信用度就越低。因此，通過(guò)立法形式規(guī)范和約束政府行政行為，促進(jìn)政策的公正、透明和相對(duì)穩(wěn)定，這是社會(huì)信用建設(shè)不可缺少的重要環(huán)節(jié)；其三，政策使用的連續(xù)性。在橫向上，在同等條件下，政策對(duì)甲適用，對(duì)乙也應(yīng)適用，這就要求政策使用時(shí)必須是公正的?？v向上，在政策有效期內(nèi)，昨天適用，今天、明天也應(yīng)適用，這就要求在時(shí)限內(nèi)政策要具有延續(xù)性。政府信用是對(duì)全社會(huì)而言的，政策使用的覆蓋面越廣，延續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，政策的信用度就越高，社會(huì)對(duì)政府的信任和信心就越強(qiáng)。

　　4）加強(qiáng)信用管理手段，著手建立信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)部作為建設(shè)行業(yè)的主管部門(mén)，應(yīng)該對(duì)設(shè)計(jì)、園林綠化、建筑材料、開(kāi)發(fā)商、小區(qū)物業(yè)管理等這些和老百姓息息相關(guān)的部門(mén)，制定一些信用規(guī)則，建立一個(gè)建設(shè)系統(tǒng)的信用管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的信用制度，并采取有效措施來(lái)監(jiān)督這些制度的施行，管理好建筑市場(chǎng)的各方主體。只有這樣，才能形成一個(gè)有序的建筑市場(chǎng)，形成有序的管理，最終形成各個(gè)行業(yè)的信用管理體系。

　　我們需要建立的建筑市場(chǎng)信用檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該是是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它利用電子信息技術(shù)建立起一個(gè)包括：企業(yè)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的基本情況信息，參建工程動(dòng)態(tài)，各級(jí)表彰和工程項(xiàng)目評(píng)定等良好記錄，拖欠民工工資、公眾投訴等不良記錄的行業(yè)公共信用檔案庫(kù)，并對(duì)這些記錄定時(shí)進(jìn)行集中清理，隨時(shí)更新。對(duì)建筑企業(yè)在工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、工資支付、勞動(dòng)保障等方面的不良行為和處罰還應(yīng)記錄在案并上網(wǎng)公示。讓政府隨時(shí)掌握企業(yè)或項(xiàng)目變動(dòng)情況。此外，還應(yīng)對(duì)依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)行信用管理，沒(méi)有建立信用檔案的建筑企業(yè)不得參與依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)。而且在工程項(xiàng)目招投標(biāo)中，要用信用檔案系統(tǒng)中的信用記錄取代企業(yè)的資信材料。

　　4 小結(jié)

　　正如新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“在傳統(tǒng)完全競(jìng)爭(zhēng)模型之中，每個(gè)經(jīng)濟(jì)人是如此小的參與者，以至他自己只能采取其他參與者所采取的行動(dòng)；而當(dāng)政府作為普通經(jīng)濟(jì)人出現(xiàn)在模型中時(shí)，它的行動(dòng)將影響所有的參與者。”政府信用建設(shè)不單是政府自身的信用振興問(wèn)題，對(duì)整個(gè)建筑行業(yè)的發(fā)展乃至社會(huì)信用體系建設(shè)都起著重要作用。只有政府信用建設(shè)好了，行業(yè)的信用發(fā)展才能擁有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。