關(guān)于我國工程造價管理改革中的幾個問題

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    我國現(xiàn)行的工程造價管理模式顯然不適應(yīng)改革開放和加入WTO的新形勢。文章針對我國現(xiàn)行的工程造價管理現(xiàn)狀，結(jié)合WTO的市場準入原則和國際經(jīng)濟合作活動規(guī)則，提出一些急需解決的問題的措施和對策。

近年來，隨著我國的經(jīng)濟體制改革的不斷深入，各行各業(yè)的改革已經(jīng)在神州大地上愈演愈烈。對于建筑業(yè)來說，在經(jīng)歷過多次改革的洗禮之后，仍然沒有構(gòu)筑成熟的建設(shè)市場，這主要是因為沒有構(gòu)建符合市場的工程造價管理體制。工程造價管理是指遵循工程造價運動的規(guī)律和特點，運用科學、技術(shù)原理和經(jīng)濟、法律等管理手段，力求合理使用人力、物力、財力，達到提高投資和經(jīng)濟效益的行為和活動。工程造價管理的基本內(nèi)容是：合理確定、有效控制、提高效益。隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展和我國已加入WTO的現(xiàn)實狀況，我們將面臨全球經(jīng)濟一體化的沖擊，國際競爭將變得日益激烈，而工程造價管理方法也必須逐步與國際工程造價慣例接軌，作為建筑業(yè)中發(fā)揮著靈魂作用的工程造價管理的改革是建設(shè)市場最終最根本的改革方向。我國工程造價管理必須要建立以市場形成工程造價的機制。因此，在工程造價管理改革過程中，我們有必要搞清一些實質(zhì)性的問題：

1  現(xiàn)行的工程造價管理模式：是價格管理還是定額管理？

眾所周知，多年來我國工程造價管理的核心是定額，是以一種類似政府定價的形式存在，并直接決定了工程造價計價的形成。因此，不少人認為我國現(xiàn)階段的工程造價管理是定額管理。其實，在建設(shè)市場經(jīng)濟體制的改革中，定額的作用是焦點，但經(jīng)過近十年的爭論和實踐，定額的性質(zhì)和作用已經(jīng)發(fā)生了變化。按定額本身的屬性，它是一種信息，是具有參考性的，但目前由于多方面原因，定額依舊是作為定價性文件執(zhí)行的。在我國，定額具有其“量價合一”的特殊性，在長期的計劃經(jīng)濟中，價格長期人為地固定化。為了簡化計價工作，定額管理部門將定額配以價格，形成了“量價合一”的單位估價表。我國的預(yù)算定額規(guī)定的統(tǒng)一取費標準，限制了承包商個性條件的競爭。而費用定額是與預(yù)算定額配套的計價基礎(chǔ)，雖然對費用定額提出了幾項“競爭費”成本，但卻限定了范圍與幅度，沒有體現(xiàn)出建筑產(chǎn)品單件性強和承包商個性化的特點。然而，隨著我國加入WTO，在國際經(jīng)濟一體化的要求下，我國工程造價管理也要逐步向國際接軌，按國際慣例，定額的原義是消耗的量的標準，并沒有將價格固定在定額中。從這個意義上講，我國現(xiàn)行的工程造價管理還不能算作真正意義上的定額管理。

按國際慣例，在定額管理問題上是采取統(tǒng)一消耗標準方式發(fā)布。目前國際上通行并公認的英聯(lián)邦國家的管理模式、美國的管理模式、日本的管理模式三種模式。這三種模式都是只規(guī)定統(tǒng)一的工程量計價規(guī)則，根據(jù)設(shè)計圖紙按統(tǒng)一項目劃分計算出工程量，然后按市場價來計算工程造價，而不在定額中放價。當然，世界各國的計價、定價模式并不是唯一的，即WTO并不能強制我們接受當今世界上美、英、日三大工程計價模式中任何一種模式，所以理論上看工程造價領(lǐng)域里的國際慣例是一種軟約束，并沒有強制力。但是，我國工程造價的計價依據(jù)是由政府建設(shè)主管部門直接制定并管理，只注重定額的消耗，卻忽視了工程量計算規(guī)則的統(tǒng)一，造成各地區(qū)各部門編制的定額差異較大，通用性差。這阻礙了建筑市場的進一步開放，尤其是中國加入ＷＴＯ后，工程造價管理必須與國際慣例接軌，現(xiàn)有管理方式存在的弊端將更為突出。目前我國雖然制定了各種措施逐漸放開價格，各地也都作了大量的改革，但由于定額的編制和調(diào)整的相對滯后而趕不上市場變化，這種模式從本質(zhì)上帶有政府定價的影子。所以，我國目前的工程價格機制只能算是半管制價格管理，還不是真正意義上的價格管理。

因此，我國工程造價管理的改革應(yīng)該在中國特色的“定額”管理中保留消耗標準部分而將價格部分舍去，避免形成定額單價，使消耗量成為國家標準，使價格成為市場信息，對定額實行管量不管價的原則，實現(xiàn)工程量計算規(guī)則統(tǒng)一化、工程量計算方法標準化、工程造價確定市場化。

2 按目前定額取定的工程造價：是計劃價格還是市場價格？

我國工程造價改革的總體目標是實現(xiàn)以市場形成價格為主的價格體系。目前，在市場價格的壓力下，工程造價管理部門已經(jīng)在逐步放開價格，一些地方特別是沿海地區(qū)已經(jīng)開始編制工程綜合單價，但是仍然擺脫不了“量價合一”的束縛，因此有人稱之為過渡時期的計價依據(jù)。這種價格機制雖然沒有政府指導(dǎo)性的法定基礎(chǔ)，但通過政府的一系列工程造價管理規(guī)范性文件使它批上了“政府指導(dǎo)價”的外衣。目前工程造價管理機構(gòu)批準發(fā)布的工程定額是按社會平均成本的原則編制的，因此定額規(guī)定的成本價與企業(yè)成本價二者間有一定的差異。我國的工程造價主要是根據(jù)估價表計算來的，這種估價表就是“量價合一”的具體表現(xiàn)，這種計價模式顯然帶有濃厚的計劃價格色彩。其實，真正市場化的價格機制是通過價值規(guī)律來起作用的，從而通過這只市場看不見的手自發(fā)地調(diào)節(jié)建設(shè)市場中的供給與需求。因為價格機制是市場機制中組織經(jīng)濟活動的靈魂。市場機制能夠通過供求的相互作用，把與之相關(guān)的必要的信息集中反映到價格之中，所以，市場價格應(yīng)該包含全部必要的信息，市場主體可以根據(jù)價格變動而作出相應(yīng)的調(diào)節(jié)。

計劃經(jīng)濟體制下的計價模式是不可能達到價值規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)建設(shè)市場的供求關(guān)系的目標，因為其價格并不能反映工程的全部內(nèi)在信息，這種實行“量價合一、固定收費”的政府指令性計價模式不利于企業(yè)間的競爭，不利于施工企業(yè)內(nèi)部潛力的挖掘和積極性的發(fā)揮。其實，所有競爭最終是圍繞著價格進行的，而作為建筑業(yè)競爭結(jié)果的工程造價，并不能真實反映市場的供求關(guān)系，從而導(dǎo)致對社會資源的流向起到扭曲的導(dǎo)向作用，最終造成資源的浪費。因此，只有在現(xiàn)有定額中排除價格因素，在全國范圍內(nèi)制訂統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則，并在統(tǒng)一項目劃分下計算出各項目的消耗標準，然后各企業(yè)最終按照競爭策略的要求根據(jù)市場價格形成自己的工程價格，這樣才能得出符合國際慣例的市場價格，才能使價值規(guī)律在工程建設(shè)領(lǐng)域中起到價格調(diào)節(jié)作用。

我國工程造價管理改革最終是要形成市場經(jīng)濟的計價模式，這就要求各工程造價管理機構(gòu)做到“控制量、放開價，政府宏觀指導(dǎo)，企業(yè)自主報價，最終由市場競爭形成價格”，迅速制訂工程量清單的標準形式，統(tǒng)一項目，統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)一量綱，加快全國統(tǒng)一價格信息網(wǎng)的建設(shè)，通過工程價格信息網(wǎng)可以方便及時地了解所需材料的價格，能更好地反映出工程的市場價格。

3 工程造價中的取費和利潤：是市場決定還是政府規(guī)定？

我國工程造價是由直接費、間接費、利潤和稅金構(gòu)成的，按國際慣例，間接費、利潤和稅金是要分攤于分項工程單價中。但在我國，間接費、利潤和稅金是依據(jù)管理部門規(guī)定的取費標準、利潤率和稅率來計算的，而直接費則是依據(jù)單位估價表進行計算的。顯然，這樣得來的工程造價帶有濃厚的計劃色彩。其實市場開放應(yīng)該給微觀主體提供更廣闊的競爭空間和更高的要求，但按現(xiàn)行的工程計價模式，企業(yè)作為市場的競爭主體，卻不是定價主體，真正的定價主題還是隸屬于政府的工程造價管理部門。

目前，我國在工程間接費的取費問題上是采取差別費率原則，間接費雖已取消了按隸屬關(guān)系計價的老辦法，但還是存在按企業(yè)資質(zhì)等級和工程類別結(jié)合的取費標準。這種模式可能在我國加入WTO后引起爭議，可能會被外國承包商援引“非歧視原則”和“國民待遇原則”訴至WTO，而我們對于國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、私營企業(yè)不同對待收取勞保費的做法更有悖于WTO的“非歧視原則”，這會加大WTO對我國國有企業(yè)反補貼的制裁。

入世后，工程造價受到的另一個沖擊就是利潤問題。施工利潤盡管也實行了差別利潤率，但仍然是由政府統(tǒng)一規(guī)定，采取計劃利潤模式。通過國際考察比較，我國施工企業(yè)計取的7%的計劃利潤似乎不算少，工程造價總體水平也不高，但實際情況是大多數(shù)國有企業(yè)長期虧損，生存很難。其主要原因是我國施工企業(yè)的利潤并不能完全作為利潤來使用，如折舊率偏低、補償不足，同時福利獎金、住房補貼、職工醫(yī)療等都要從利潤中開支，其實這些費用項目在國際上都是列入生產(chǎn)成本中的。而作為市場主體的企業(yè)來說，其經(jīng)營目標就是利潤最大化，沒有哪個老總會做虧本生意，即使個別工程報出低于成本的價格，也會是出于不同的投標策略，或許是為了占領(lǐng)市場，或許是考慮工程的銜接，總之是為了以后更大的盈利。但是目前的這種定價模式似乎帶有一種的保護成分，且不說中國加入WTO后國外的企業(yè)對這種保護措施的不滿，就是在國內(nèi)，也會導(dǎo)致建筑業(yè)的產(chǎn)值利潤大大低于工業(yè)平均水平，與此同時，一般的工程造價卻高得嚇人，究其原因還是在于工程交易幕后的交易。另外，入世后，我國的工程造價水平將會隨著市場的波動而波動。我國原有的人工費低的優(yōu)勢將會喪失，同時在工程造價的成本構(gòu)成、會計成本核算等方面也要面臨接軌問題。

為此，我們必須改革工程造價的費用屬性，理順其費用構(gòu)成，將原指令性的費用調(diào)整為在一定范圍內(nèi)浮動的指導(dǎo)性費率，并實施動態(tài)調(diào)控，促使企業(yè)間的競爭來降低工程造價。按國際慣例，把那些屬于生產(chǎn)經(jīng)營成本、福利性質(zhì)和工資性質(zhì)的支出全部列入工程成本，不再從稅后利潤中支付。政府不僅要開放各種工程價格，還應(yīng)開放各企業(yè)的利潤率和費率，讓利潤和取費也由市場來決定，這樣才能形成工程產(chǎn)品的真正的市場價格。另外還要盡快健全社會保障制度，解決大多數(shù)國有建筑企業(yè)因歷史遺留的勞保費的負擔問題，使他們能夠輕裝上陣，以積極的姿態(tài)參與市場的公平競爭。

4 政府機構(gòu)在工程造價管理中如何確定自己的職能？

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，和我國政府改革開放的不斷深入，我國的工程造價管理體制改革，應(yīng)以加入WTO為契機，轉(zhuǎn)變政府在工程造價管理中的職能。但目前，政府還是在用定額方式控制著人工、材料、機械和各種取費的價格水平，這顯然已經(jīng)不和時宜了，政府應(yīng)逐漸減少對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)甚至不插手微觀經(jīng)濟活動。而法律法規(guī)則是一個國家市場準入的門檻，也是政府進行行業(yè)管理的重要手段，政府部門的主要工作就應(yīng)該是規(guī)范建設(shè)市場，對工程造價管理實現(xiàn)行之有效的政府間接宏觀調(diào)控。而作為隸屬于政府部門的定額管理部門的主要工作應(yīng)該是定期發(fā)布各類建筑產(chǎn)品的造價資料，以及人工、材料、機械臺班單價信息和造價指數(shù)等，引導(dǎo)承包方的市場行為，同時為投資方控制工程造價提供參考依據(jù)，制定適應(yīng)市場需求的工程量計算規(guī)則和計價辦法，對工程造價進行宏觀調(diào)控。

我國政府應(yīng)該像國外一樣采取切實可行的措施，將工程項目區(qū)分為政府投資和非政府投資工程來采取不同的管理方式分別進行價格管理。在國外，政府對建筑工程造價管理，主要是采用間接手段，重點控制政府投資項目。對政府投資工程主要采用集中管理的方法，用各種標準、指標在核定的投資范圍內(nèi)進行方案設(shè)計和施工，嚴格實行目標控制。而對私人投資項目，政府主要采取價格、稅收、利率政策調(diào)整和城市規(guī)劃等手段引導(dǎo)和信息指導(dǎo)，指導(dǎo)私人投資方向和區(qū)域。我國現(xiàn)行投資管理體制，幾經(jīng)改革仍帶有“計劃”色彩，對國有投資項目管理不夠規(guī)范、嚴格，經(jīng)常出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，投資膨脹、效益不高、投資失控等現(xiàn)象，而對外資、中外合資、私人投資的項目管理過多、過細，行政干預(yù)較多。

政府可以通過信貸、稅收等經(jīng)濟杠桿來實施宏觀調(diào)控，而不能參與具體的工程計價管理。政府應(yīng)該加強有關(guān)標準、法律的制定，使工程管理機構(gòu)能夠依法進行造價管理。眾所周知，我國的工程腐敗所涉及的人數(shù)和金額在腐敗案件中都是最大的，其主要原因就是在工程管理過程中，政府的參與過多，使得工程造價有較大的尋租空間，企業(yè)無法進行正常的競爭。所以，政府應(yīng)該在工程造價逐漸步入正規(guī)的同時建立完善工程造價管理法規(guī)體系，必須組織力量盡快了解各成員國的法律法規(guī)體系，分析比較國內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)與發(fā)達國家的差距，建立健全符合我國實際的與世貿(mào)組織規(guī)則相銜接的建設(shè)事業(yè)法律法規(guī)體系，使其逐步與國際接軌。入世后，WTO對工程造價造成影響的規(guī)定主要有《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)和《政府采購協(xié)議》(GPA)。GATS確定了六條原則：最惠國待遇原則、透明度原則、發(fā)展中國家的更多參與原則、市場準入原則、國民待遇原則和逐步自由化原則。而GPA確定了非歧視原則、透明度原則和發(fā)展中國家差別待遇原則。我國加入WTO后，工程造價將被迫納入國際經(jīng)濟一體化系統(tǒng)。那么，政府必須在工程造價管理上努力縮小與國際工程造價管理的差距，加快改革的步伐，使我國的工程造價管理逐步與國際工程造價管理相適應(yīng)。

5 工程造價管理必須引入信息化技術(shù)

在信息技術(shù)的快速推動下，我國工程造價管理信息化也必須跟上步驟。如今計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益普及，各方面的信息流鋪天蓋地紛至沓來，而工程造價管理是一門綜合性的學科，包括政治經(jīng)濟學、建筑經(jīng)濟學、勞動經(jīng)濟學、設(shè)計施工技術(shù)、工程材料學、價值工程學、運籌學、財務(wù)金融學、統(tǒng)計學及經(jīng)濟法等內(nèi)容。面對如此宏大的信息流，傳統(tǒng)的管理模式、方法顯然不適應(yīng)于科學化、信息化的要求，更不適應(yīng)入世的要求。所以必須加快建立全國建設(shè)工程造價信息網(wǎng)，應(yīng)包括有關(guān)政策、人才、工程造價機構(gòu)信息系統(tǒng)；工程造價指標、定額信息系統(tǒng)；積極推廣使用計算機建立資料與信息數(shù)據(jù)庫，開發(fā)通用管理軟件程序，按區(qū)域部門實行網(wǎng)絡(luò)管理，資源共享，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布國內(nèi)外有關(guān)信息，為政府和社會投資或參與建設(shè)項目的各方提供信息服務(wù)，同時為我國建設(shè)工程逐步由市場形成價格創(chuàng)造條件。

目前，我國各級工程造價管理機構(gòu)收集、整理和發(fā)布的各類工程價格信息，嚴重滯后于市場，建立全國建設(shè)工程造價信息網(wǎng)，完善多渠道的信息發(fā)布體系已是刻不容緩的了。在市場經(jīng)濟社會中，能否及時、準確地捕捉到市場價格信息是業(yè)主和承包商占有競爭優(yōu)勢和取得贏利的關(guān)鍵。在國外，政府定期發(fā)布工程造價資料信息，以便對政府工程項目的估算進行參考。同時，社會咨詢公司也發(fā)布價格指標、成本指數(shù)等造價信息來指導(dǎo)工程項目的估價。而我國的造價信息是由政府建設(shè)主管部門來發(fā)布的，使得競爭因素太少，抑制投資者和發(fā)包方的積極性和創(chuàng)造性。

隨著我國工程造價管理改革的不斷深入和加入WTO，這就必須要求開發(fā)能較好地滿足量價分離、單價法報價、工程量清單等改革的要求，并能與國際慣例接軌的新一代工程造價管理軟件，為用戶提供一個非常理想的工程造價管理平臺，能夠方便地處理現(xiàn)代工程造價管理中遇到的各種問題，減輕勞動強度，提高工作效率，促進工程造價管理的科學化、規(guī)范化和國際化。

6 結(jié)束語

工程造價是工程建設(shè)的重要組成部分，工程造價管理改革是建設(shè)市場改革的瓶頸和切入點，建設(shè)部正在整頓規(guī)范招投標行為，進一步深化工程造價計價依據(jù)和計價方法的改革，不斷推行國際通行的工程量清單計算方法。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，基本建設(shè)的投入也越來越大，對工程造價管理的要求也越來越高。入世對工程造價管理來說是機遇與挑戰(zhàn)并存，我們要抓住機遇，深化改革，加強人才培育，使我國建設(shè)工程造價管理的模式和方法，立足于促進我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，并適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化進程。

作  者： 中南財經(jīng)政法大學金融學院工程管理  甘文成

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泛普軟件-建筑工程項目管理系統(tǒng)