借鑒國外經(jīng)驗 以人為本轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念

概覽國外政府城管部門對攤販的管理，基本上采取了以下管理理念、管理原則和管理方法。

登記準則與放任自由相結(jié)合

在泰國曼谷，從繁華的商業(yè)街到偏僻的居民區(qū)，從馬路邊的人行道到過街天橋，都有流動小販。泰國政府對路邊攤販的管理采取登記與放任相結(jié)合的方式。據(jù)不完全統(tǒng)計，各類路邊小攤加起來約有2.5萬個，其中只有l(wèi)萬個經(jīng)過登記。攤販經(jīng)營遍布466個街區(qū)，屬于政府指定的設攤街區(qū)只有19%左右。合法登記的攤販可取得一張許可證，許可證每年更新一次，只需交100泰銖。攤販們常常隨心所欲地占道經(jīng)營，給交通造成了一定影響。但政府的理念是，弱勢群眾的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要。

區(qū)域劃分和時間規(guī)定相結(jié)合

以韓國為例，韓國將小攤問題上升到影響城市形象的高度，同時韓國政府又充分認識到攤販屬于弱勢群體，一般不收小攤販的稅，只要申請加入“小攤業(yè)主協(xié)會”，獲得批準后就可以“出攤”了。對“出攤”總體上采用區(qū)域管理的辦法，即政府將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”。主要包括主干道、火車站、汽車站、廣場、人行道和車道不區(qū)分的輔助干線道路等區(qū)域。第二類是“相對禁止區(qū)域”，這些地方對攤位的規(guī)模、擺攤的時間和經(jīng)營范圍有一定限制，對申請在此擺攤的要嚴加管理。第三類是“誘導區(qū)域”，一般包括與住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路和經(jīng)過長時間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。政府允許在這些地方擺攤設點，但對營業(yè)時間和經(jīng)營范圍也有限制。

依法管理與靈活服務相結(jié)合

依法管理與服務是市政管理的核心。法國有關(guān)市政和市場的法律條款有很多，在具體的執(zhí)法管理上，管理者采取了比較靈活的辦法。更多的時候，只要商販在規(guī)定的地點擺攤，又不影響交通，他們也就采取教育、勸阻的方式。對城市來說，社會安全與穩(wěn)定更重要，只要這些人數(shù)量不多，總體上不擾亂社會秩序、不影響交通也就放行了。而如果該市場的秩序在整體上造成擾民、阻塞交通情形，有關(guān)部門就會修改擺攤地點和時間。對于市政管理中的問題，一般來說，法國先是由經(jīng)濟學家、社會學家、社會調(diào)查統(tǒng)計部門通過調(diào)查、核實、了解相關(guān)問題，然后提出解決方案及立法管理的相關(guān)建議，政府在經(jīng)過與專家的磋商并聽證之后，提出相關(guān)法案交由立法機構(gòu)討論成法，或者在原有法律基礎(chǔ)上進行補充與修改。

鑒于國外城市管理的特點，結(jié)合中國城管存在的問題，我國城管執(zhí)法要堅持以弱勢群體為本，嚴格依法規(guī)范和引導，實現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化和現(xiàn)代化。首先要制定一部關(guān)于城管執(zhí)法的法律，這不僅能統(tǒng)一城管執(zhí)法尺度，提高城管法律地位，完善城管的組織機構(gòu)，更重要的是能增加攤販對城管執(zhí)法的可信度和認同感。除此之外，要轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念、革新城管執(zhí)法體制和突破城管執(zhí)法方法。

城管行政執(zhí)法理念創(chuàng)新

“徒法不足以自行”，良好的法制要靠人去推行，推進依法行政須提高行政公務人員的依法行政能力，提高依法行政能力的關(guān)鍵是大力促使行政公務人員普遍樹立起現(xiàn)代行政法治觀念。具體而言包括尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務、行政公開、政府誠信、程序法治、接受監(jiān)督、責任政府、權(quán)利救濟等現(xiàn)代行政法治觀念，這是改善城管執(zhí)法、推進依法行政、建設法治政府的題中之義。

城管行政執(zhí)法體制創(chuàng)新

要通過深化城管執(zhí)法體制改革，加快建立健全權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管執(zhí)法體制。為此，應繼續(xù)開展相對集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對集中行政許可權(quán)，推進綜合執(zhí)法試點。要減少城管執(zhí)法層次，適當下移執(zhí)法重心。對與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的城管執(zhí)法活動，主要由市、縣兩級城管執(zhí)法機關(guān)實施。要完善城管執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。要建立健全權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管執(zhí)法體制。

城管行政執(zhí)法方法創(chuàng)新

首先，提高城管行政執(zhí)法的公開化程度。應將每一次處罰在固定地點、固定時間予以公示。處罰對象、處罰原因、處罰數(shù)額、處罰依據(jù)以及執(zhí)法者姓名全部予以公示。這樣既能體現(xiàn)城管行政處罰公開，使受罰人知曉自己受罰的原因，同時有利于廣大人民群眾的監(jiān)督。尤其對一些沒收物的去向問題，如果處理不好將影響城管的形象。

其次，如何控制自由裁量權(quán)的濫用成為城管行政執(zhí)法中的焦點問題。一般認為，對“執(zhí)法自由裁量權(quán)”實施約束的有效原則是“合理”與“合法”原則。在具體執(zhí)法時，“合理”與“合法”原則的認定，往往交織在一起，這就對城管的執(zhí)法水平提出了更高的要求。合理性的要求是合乎法的原則、法的目的、法的精神、法的本意的要求，事實上它涉及到更深層次的合法性的問題。

最后，程序合法性是城管人員不得不慎重對待的問題。除了法律規(guī)定的緊急情況外，城管執(zhí)法機關(guān)做出涉及攤販合法權(quán)益的行政行為之前，應當告知攤販擬做出決定的事實、理由、證據(jù)和依據(jù)。并給予其陳述和申辯的機會，聽取當事人的意見，對合理的意見和要求，行政機關(guān)應當采納，保障當事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。只要做到事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，就為當事人順利接受行政處罰至少提供了心理上的幫助，以此引導其行為方向，有效化解城管執(zhí)法中被管理人和執(zhí)法者間的矛盾，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。