合理設(shè)計(jì)基金方案破解PPP項(xiàng)目落地難

2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能。此后，各地政府重新探索新的融資模式，由財(cái)政部和發(fā)改委大力推行的PPP模式開(kāi)始進(jìn)入大規(guī)模、規(guī)范化的實(shí)施階段。但是據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，各省市PPP項(xiàng)目簽約率大多在10% 20%之間，遠(yuǎn)低于各方預(yù)期。究其原因，PPP項(xiàng)目具有的資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、投資收益有限、風(fēng)險(xiǎn)較高、投資退出渠道不成熟等特點(diǎn)，使得社會(huì)資本不敢貿(mào)然進(jìn)入。

PPP基金的設(shè)立，從資金上真正為PPP的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，其最大的意義在于解決PPP項(xiàng)目的融資困境，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、企業(yè)三方的利益共贏。那產(chǎn)業(yè)基金方案究竟應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)，才能更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地呢？

PPP基金的投向

PPP項(xiàng)目投資額大、收益有限、周期長(zhǎng)，一直以來(lái)均以財(cái)政補(bǔ)貼和傳統(tǒng)信貸模式作為主要的融資渠道。由于金融機(jī)構(gòu)的逐利性，傳統(tǒng)的信貸模式更青睞于高利潤(rùn)的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而中低利潤(rùn)的項(xiàng)目一直處于融資難的境地。PPP基金的介入有助于提升中低利潤(rùn)項(xiàng)目的盈利能力。結(jié)合國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，PPP基金有助于解決基建項(xiàng)目融資缺口巨大的難題，重點(diǎn)投向融資需求大、收益穩(wěn)定、融資難的重點(diǎn)城鎮(zhèn)化基建工程?？煽紤]配置一攬子涵蓋高、中、低利潤(rùn)的項(xiàng)目，通過(guò)各類(lèi)項(xiàng)目的合理設(shè)置，達(dá)到基金整體的穩(wěn)定收益。

PPP基金的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

降低融資成本。就目前已成立的PPP基金而言，大多以基金、券商、信托等金融機(jī)構(gòu)作為主要募資對(duì)象，資金主要來(lái)自理財(cái)資金池，回報(bào)要求較高，該回報(bào)要求遠(yuǎn)大于商業(yè)銀行傳統(tǒng)信貸的利率。為降低融資成本，可考慮引進(jìn)保險(xiǎn)、社?；鸬染哂虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的資金；同時(shí)可由政府部分出資作為基金劣后，在吸引金融機(jī)構(gòu)投資的同時(shí)，降低基金價(jià)格。

延長(zhǎng)基金期限。PPP項(xiàng)目期限大多在20 30年，如市場(chǎng)上信托通常3 5年贖回的特性，無(wú)法支持PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的需要。為了加速PPP項(xiàng)目的落地，降低地方政府財(cái)政壓力，需通過(guò)擴(kuò)大基金來(lái)源、政策配套等多種途徑延長(zhǎng)基金期限。

豐富基金支持形式。政府可引導(dǎo)基金以多種形式支持PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。以筆者正在進(jìn)行項(xiàng)目所在某省份設(shè)立的PPP基金為例，其主要以前期費(fèi)用補(bǔ)貼、項(xiàng)目入庫(kù)獎(jiǎng)勵(lì)和資本金支持3種形式給予該省PPP項(xiàng)目支持，通過(guò)營(yíng)造良好的融資環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目順利落地。

合理的回報(bào)機(jī)制。為了增強(qiáng)基金投向PPP項(xiàng)目的積極性，需對(duì)基金的回報(bào)機(jī)制給予明確。依據(jù)現(xiàn)有政策，建議以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為基金還款的主要來(lái)源；當(dāng)項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋本金和回報(bào)時(shí)，可將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的費(fèi)用納入還款來(lái)源。同時(shí)，依據(jù)基金構(gòu)成，可采取優(yōu)先與劣后的形式，將其他投資人作為優(yōu)先級(jí)，政府出資人作為劣后級(jí)，優(yōu)先保障其他投資人權(quán)益，以增強(qiáng)基金籌資吸引力。

完善的退出機(jī)制。從目前市場(chǎng)行情來(lái)看，基金對(duì)退出機(jī)制要求較高，一般會(huì)要求在PPP全生命周期的前段時(shí)間退出。為了吸引基金投入PPP項(xiàng)目，可在項(xiàng)目前期工作中，與社會(huì)投資人達(dá)成一致，在基金到期的情況下，由社會(huì)投資人優(yōu)先回購(gòu)基金股權(quán)或適當(dāng)考慮由政府方回購(gòu)基金股權(quán)。

基金管理機(jī)制

PPP基金應(yīng)建立完整的管理機(jī)制，選擇有豐富股權(quán)投資基金管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)擔(dān)任基金管理人。通常來(lái)說(shuō)，基金管理體系由基金經(jīng)理、投資決策委員會(huì)、基金管理公司、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控委員會(huì)、托管銀行等組成。PPP基金管理機(jī)制重點(diǎn)應(yīng)建立項(xiàng)目篩選、審核和基金撥付機(jī)制。近期，多地已開(kāi)始建立當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目庫(kù)，可考慮直接在項(xiàng)目庫(kù)里對(duì)有資金需求的項(xiàng)目進(jìn)行初審，提出推薦項(xiàng)目名單后，由基金管理人和投資人組建的投資決策委員會(huì)來(lái)進(jìn)行最終的基金投放決策，最后由基金管理人對(duì)通過(guò)審批的項(xiàng)目進(jìn)行資金撥付和后續(xù)資金管理等工作。