小議PPP模式的適用和選擇

自《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》出臺(tái)，給政府和社會(huì)資本合作模式（Public PrivatePartnership，即PPP）明確官方定義以來(lái)，PPP模式的適用范圍不斷得到明確。

該通知首次明確提出PPP模式適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。發(fā)改投資 2014 2724號(hào)文也明確提出水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目、各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。財(cái)建 2015 29號(hào)文進(jìn)一步提出城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)，道路橋梁可實(shí)行建設(shè)施工、養(yǎng)護(hù)管理一體化的經(jīng)營(yíng)方式等。

結(jié)合筆者多年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域PPP咨詢的實(shí)踐來(lái)看，PPP模式的適用和選擇主要有5個(gè)特點(diǎn)：一是可開展PPP的行業(yè)在不斷擴(kuò)大，從城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理等行業(yè)，已經(jīng)擴(kuò)大到水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等；二是可采用PPP模式的項(xiàng)目主要從便于行業(yè)管理的角度進(jìn)行篩選，對(duì)于跨行業(yè)的綜合性項(xiàng)目是否適用存在爭(zhēng)議；三是可采用PPP模式的項(xiàng)目從增量（新建）擴(kuò)展到存量（已建、改擴(kuò)建）及存增一體化項(xiàng)目，存量項(xiàng)目實(shí)行PPP可以化解政府債務(wù)，新建項(xiàng)目實(shí)行PPP可有效解決未來(lái)發(fā)展問題；四是可采用PPP模式的項(xiàng)目從有現(xiàn)金流產(chǎn)生的擴(kuò)展到無(wú)現(xiàn)金流產(chǎn)生的，凡是可以采取社會(huì)資本投入方式的盡量爭(zhēng)取由社會(huì)資本投入；五是可開展PPP的項(xiàng)目從選擇負(fù)責(zé)投融資及運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本擴(kuò)展到選擇投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程負(fù)責(zé)的社會(huì)資本方。

針對(duì)前述PPP模式適用和選擇的5個(gè)特點(diǎn)，筆者結(jié)合相關(guān)的實(shí)踐案例予以淺析。

第一，從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，PPP應(yīng)用范圍可以逐漸擴(kuò)大，但不宜一下全面鋪開，尤其是對(duì)具體項(xiàng)目更不宜大量鋪開。很多行業(yè)要開展PPP，涉及到制度、管理、體制方面的諸多調(diào)整，很多系統(tǒng)性工作需要同步推進(jìn)，才能保證PPP項(xiàng)目有良好的開始、順利的推進(jìn)和圓滿的結(jié)束。很多地方政府邀請(qǐng)筆者參與PPP項(xiàng)目篩選，幾乎每個(gè)部門都會(huì)在短時(shí)間內(nèi)上報(bào)大量項(xiàng)目，為具體負(fù)責(zé)PPP的部門帶來(lái)了很多難題，時(shí)間緊、任務(wù)重，都來(lái)不及做好項(xiàng)目的調(diào)查摸底工作，更別說(shuō)做好項(xiàng)目識(shí)別了。而且很多部門上報(bào)的項(xiàng)目，也不管是否具備條件，就要求盡快進(jìn)入實(shí)施階段。依據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，這些項(xiàng)目即使倉(cāng)促上馬，后期運(yùn)作中也不可避免地會(huì)面臨很多問題。

第二，對(duì)于綜合性項(xiàng)目的PPP運(yùn)作，注重關(guān)聯(lián)性的同時(shí)，不宜跨過(guò)多的行業(yè)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推動(dòng)的污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，屬于綜合性項(xiàng)目，雖然涉及污水廠和排水管網(wǎng)，但由于同屬于市政污水行業(yè)，且廠和網(wǎng)的關(guān)聯(lián)本身就很緊密，運(yùn)作、管理上比較容易。從安徽池州項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)看，這種廠網(wǎng)一體的安排還是具有較強(qiáng)的可行性和必要性的。而對(duì)于很多區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目而言，其涉及城市建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目眾多且類型差異較大，如果非要把這些項(xiàng)目打捆為一個(gè)綜合性項(xiàng)目，則無(wú)疑顯著加大了“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，以往的實(shí)踐表明，這樣的項(xiàng)目少有成功，即使有個(gè)別成功的案例更多是運(yùn)氣使然。

第三，存量項(xiàng)目與增量項(xiàng)目可以結(jié)合，但需要具體項(xiàng)目具體分析。這類項(xiàng)目的操作中既包含存量TOT，又有增量的BOT。對(duì)于一些改擴(kuò)建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于先期實(shí)施部分已為摸清市場(chǎng)需求及市場(chǎng)測(cè)試打下了一定的基礎(chǔ)，因此后期新建項(xiàng)目比較適宜采取存量及增量結(jié)合的模式。但要注意的是，對(duì)于那些本身不具備收費(fèi)機(jī)制或不能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流的存量項(xiàng)目，如果試圖與增量項(xiàng)目結(jié)合，就需要重點(diǎn)研究市場(chǎng)需求了。因?yàn)樵擃愴?xiàng)目主要依賴政府的財(cái)政付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制。新建項(xiàng)目有施工利潤(rùn)，而存量項(xiàng)目沒有，如果沒有足夠的現(xiàn)金流保障，就很難成功吸引投資人。

第四，政府支付的保障機(jī)制是決定PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。投資人在選擇是否介入項(xiàng)目時(shí)，一個(gè)很重要的指標(biāo)就是項(xiàng)目的現(xiàn)金流。一個(gè)項(xiàng)目自身可以沒有現(xiàn)金流或者項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流不足以覆蓋成本，但如果政府能夠?yàn)橹⑾鄳?yīng)的支付機(jī)制，也可以解決項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的問題。所以政府方選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，就需要對(duì)自己的家底了解清楚，而不能抱著忽悠的心態(tài)做事。

第五，項(xiàng)目涉及的各環(huán)節(jié)都可以交給社會(huì)資本去完成，但需要對(duì)社會(huì)資本是否具備能力做全面考察。單獨(dú)一家社會(huì)投資人很難具備各環(huán)節(jié)所需的全面能力和經(jīng)驗(yàn)，如果市場(chǎng)上不存在這樣的投資人，就需要對(duì)各環(huán)節(jié)予以拆分，不宜整體納入一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中。

當(dāng)前，PPP正在全國(guó)如火如荼地展開，如果在實(shí)施過(guò)程中，不能很好地解決適用和選擇的問題，PPP則有可能會(huì)成為一場(chǎng)不理性的“運(yùn)動(dòng)”，帶來(lái)大量失敗的項(xiàng)目，這對(duì)于政府和社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)都是得不償失的。因此，PPP項(xiàng)目參與方，特別是政府方對(duì)于PPP模式的適用性及PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)給予足夠的重視，慎重開展PPP項(xiàng)目。