俄羅斯水工建筑物安全管理現(xiàn)狀

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近10年來，俄羅斯的經(jīng)濟(jì)和政治體制發(fā)生了深刻的變化，其中包括實(shí)施了新的民法，該法律規(guī)定危險(xiǎn)工業(yè)裝置、設(shè)備和建筑物的業(yè)主，對(duì)由于這些工程失事引起的損害應(yīng)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任．當(dāng)前俄羅斯經(jīng)濟(jì)極其困難，致使水工建筑物的運(yùn)行費(fèi)用下降到最低限度以下[1]．1993年和1994年烏拉爾地區(qū)的兩座土壩相繼失事，造成人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，促使人們更加重視擋水建筑物的安全問題．

　　基于這些方面的考慮，俄羅斯聯(lián)邦于1997年7月頒布了第117號(hào)聯(lián)邦法律，即《水工建筑物安全法》。該法律貫徹實(shí)施2年多來，對(duì)水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察，做了大量工作，使水工建筑物的安全工作得到全面加強(qiáng)。

　　1、俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》

　　近些年來，俄羅斯有關(guān)部門研究了在新經(jīng)濟(jì)條件下，如何改進(jìn)和加強(qiáng)水工建筑物安全工作．在總結(jié)水工建筑物安全實(shí)行部門監(jiān)察的實(shí)踐和廣泛吸收世界各國大壩安全立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，組織各方面的專家起草了俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》草案，1997年6月23日獲國家杜馬通過，1997年7月21日由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽簽發(fā)生效[2]．這是俄羅斯歷史上第一部在國家意義上調(diào)整水工建筑物安全問題的法律文件[3]。

　　該法律適用于因其破壞可能導(dǎo)致發(fā)生緊急情況的水工建筑物．所謂緊急情況是指由于水工建筑物失事，在一定范圍內(nèi)可能引起或已經(jīng)引起人員傷亡、健康受損害或者周圍自然環(huán)境遭到破壞、造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和破壞人類生存條件的情況[2]．

　　該法律規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦主體行政機(jī)關(guān)、實(shí)施水工建筑物安全國家監(jiān)察的機(jī)關(guān)和俄羅斯水工建筑物注冊(cè)登記局的職權(quán)；規(guī)定了保障水工建筑物安全的總要求和水工建筑物業(yè)主和運(yùn)行單位的義務(wù)．水工建筑物業(yè)主或運(yùn)行單位對(duì)水工建筑物存在的整個(gè)生命周期內(nèi)的安全負(fù)責(zé)；確立了水工建筑物安全報(bào)告制度、水工建筑物設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行活動(dòng)的許可證制度和由于水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)保險(xiǎn)制度（義務(wù)保險(xiǎn)的具體辦法由將要出臺(tái)的聯(lián)邦法律進(jìn)行調(diào)整）；該法律強(qiáng)調(diào)對(duì)違反水工建筑物安全法規(guī)的行為必須依法追究責(zé)任．該法律的一個(gè)最重要的原則是俄羅斯聯(lián)邦一些行政機(jī)關(guān)受俄羅斯聯(lián)邦政府委托，對(duì)水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察．法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)力，直至按照法律的規(guī)定，作出禁止不可靠建筑物的運(yùn)行以及拆除或維修的決定，作出關(guān)于注銷建筑物運(yùn)行許可證的決定[2]。

　　為了更好地貫徹《水工建筑物安全法》，1997年8月以來，俄羅斯聯(lián)邦政府組織制定了一批標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，如：《水工建筑物安全國家監(jiān)察的組織》、《俄羅斯聯(lián)邦水工建筑物注冊(cè)登記局的組建和運(yùn)作辦法》、《對(duì)有關(guān)聯(lián)邦的俄羅斯政府部分法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充》及《關(guān)于批準(zhǔn)水工建筑物安全報(bào)告條例》等。今后還將根據(jù)情況制定一些法規(guī)。

　　俄羅斯聯(lián)邦政府通過法規(guī)責(zé)成國家監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)水工建筑物的等級(jí)、使用特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行條件以及特殊的安全要求，制定出各部門的保障水工建筑物安全的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件[4，5]．

　　2、水工建筑物安全監(jiān)察體系

　　為保證《水工建筑物安全法》的貫徹落實(shí)，必須實(shí)行水工建筑物安全的國家監(jiān)察．俄羅斯聯(lián)邦政府決定由以下聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家監(jiān)察職能[1，4，6]：俄羅斯燃料能源部負(fù)責(zé)對(duì)燃料能源綜合體的水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯運(yùn)輸部負(fù)責(zé)對(duì)航運(yùn)水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯礦山技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的殘液池的圍護(hù)水工建筑物實(shí)施監(jiān)察；俄羅斯自然資源部負(fù)責(zé)對(duì)不受上述主管部門監(jiān)察的一切水工建筑物實(shí)施監(jiān)察．俄羅斯燃料能源部又將對(duì)水工建筑物安全實(shí)施國家監(jiān)察的職責(zé)委托給俄羅斯燃料能源部國家能源監(jiān)察與能源保護(hù)司，又稱國家能源監(jiān)察局[1，4]。

　　為了組織對(duì)能源建筑物的監(jiān)察并提供科技保障，俄羅斯燃料能源部成立了國家機(jī)關(guān)——大壩與能源建筑物監(jiān)察科技中心（俄羅斯燃料能源部能源監(jiān)察科技中心），在國家能源監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立開展工作。1999年第4季度起俄羅斯燃料能源部著手在能源監(jiān)察科技中心成立俄羅斯水工建筑物注冊(cè)登記局燃料能源綜合體工程水工建筑物分局[1，4，6]。

　　國家能源監(jiān)察局在各地區(qū)設(shè)有地區(qū)管理局，各俄羅斯聯(lián)邦主體也沒有國家能源監(jiān)察管理局．它們的職能主要是對(duì)運(yùn)行單位執(zhí)行保障水工建筑物安全措施的情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督；會(huì)同國家能源監(jiān)察局科技中心參加水工建筑物的定期檢查和巡視檢查，其中包括對(duì)事故和事故狀態(tài)的調(diào)查；在國家能源監(jiān)察局組織下，開展培訓(xùn)工作，提高監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)[4]。

　　3、水工建筑物安全報(bào)告制度

　　1998年11月6日俄羅斯政府頒布了《水工建筑物安全報(bào)告條例》，規(guī)定了水工建筑物安全報(bào)告的內(nèi)容、編制方法和對(duì)其實(shí)施國家鑒定的方式。

　　水工建筑物安全報(bào)告是論證水工建筑物安全性并根據(jù)它的等級(jí)確定水工建筑物保障程度的文件．已運(yùn)行水工建筑物，其中包括廢棄的和改建、大修、修復(fù)或者停用后的水工建筑物的安全報(bào)告由業(yè)主或者運(yùn)行單位編制．正在設(shè)計(jì)和在建的水工建筑物的安全報(bào)告由履行發(fā)包職能的法人或自然人編制．在編制已運(yùn)行和在建建筑物的安全報(bào)告之前，由業(yè)主或運(yùn)行單位組織，并且必須有監(jiān)察機(jī)關(guān)代表參加的水工建筑物檢查[7]。

　　已運(yùn)行水工建筑物的安全報(bào)告應(yīng)由報(bào)告人提交監(jiān)察機(jī)關(guān)，不得少于5年一次．根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定或報(bào)告人的主動(dòng)要求，如出現(xiàn)了故障和緊急情況，經(jīng)過改建、大修后以及法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化時(shí)也應(yīng)提交安全報(bào)告；設(shè)計(jì)中的水工建筑物安全報(bào)告應(yīng)在設(shè)計(jì)進(jìn)行國家審查期間提交監(jiān)察機(jī)關(guān)；在建水工建筑物安全報(bào)告應(yīng)在建筑物規(guī)定移交日期的4個(gè)月前提交監(jiān)察機(jī)關(guān)[7]。

　　安全報(bào)告的國家鑒定由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)組織進(jìn)行．俄羅斯燃料能源部指定國家能源鑒定局和國家能源監(jiān)察局科技中心兩家作為鑒定中心對(duì)能源系統(tǒng)的安全報(bào)告進(jìn)行有償鑒定[8]．鑒定中心成立鑒定委員會(huì)，聘請(qǐng)經(jīng)過俄羅斯燃料能源部進(jìn)修學(xué)院和國家能源監(jiān)察局培訓(xùn)并確認(rèn)的高級(jí)專家參加委員會(huì)的工作，鑒定委員會(huì)的工作規(guī)則和對(duì)委員會(huì)專家成員的技術(shù)素質(zhì)要求由國家能源監(jiān)察局制定[4]。

　　鑒定中心應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提交鑒定結(jié)論，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，該結(jié)論就具備國家鑒定的資格．經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的安全報(bào)告是進(jìn)行俄羅斯水工建筑物注冊(cè)登記和發(fā)放水工建筑物運(yùn)行、啟用、廢棄、停用和拆除許可證的依據(jù)。在安全報(bào)告有效期內(nèi)由監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)給上述許可證[7]。

　　《1999年下半年和2000年的燃料能源綜合體水工建筑物安全報(bào)告計(jì)劃》規(guī)定將編制133座電站的建筑物安全報(bào)告，但相當(dāng)多的電站將推遲完成，其原因是缺少由設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)人參與制定的水工建筑物安全準(zhǔn)則，而且各設(shè)計(jì)、科研單位對(duì)安全準(zhǔn)則這個(gè)概念持有不同觀點(diǎn)，故目前尚無統(tǒng)一的部門標(biāo)準(zhǔn)文件；一批老工程缺少部分設(shè)計(jì)文件和行政文件；許多能源企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不好，不能為編制報(bào)告及其國家鑒定提供必需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)[4]。

　　4、水工建筑物的維修加固

　　水工建筑物安全的部門監(jiān)察系統(tǒng)在電力部門運(yùn)作的28年中，對(duì)水工建筑物狀態(tài)進(jìn)行定期（每5年一次）檢查[5，6]，檢查結(jié)果表明屬于“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司的水電站水工建筑物的狀態(tài)基本上能勝任工作，是符合聯(lián)邦法律要求的．但是許多工程在運(yùn)行中發(fā)生的變化必須在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行處理，以防產(chǎn)生不良后果[5]．建筑物有嚴(yán)重缺陷的工程十分重視維修加固工作，近年來許多水利樞紐都做了大量工作．在《1998年俄羅斯聯(lián)邦電力系統(tǒng)設(shè)備和建筑物維修改造計(jì)劃》中包括有44座水電站和65座火電站，在這些電站中共有215項(xiàng)水工建筑物維修措施，總工作量為2.496億盧布[5]，其完成情況如下：溢流壩、水電站廠房的混凝土維修工作完成了39項(xiàng)計(jì)劃中的20項(xiàng)，完成的工作量為2432.34萬盧布（計(jì)劃4962.06萬盧布）；土工建筑物（土堤和主壩）完成了19項(xiàng)計(jì)劃中的10項(xiàng)，完成的工程量為588.62萬盧布（計(jì)劃962.62萬盧布）；渠道和輸水建筑物盡管只完成28個(gè)計(jì)劃中的14個(gè)，費(fèi)用卻達(dá)9164.95萬盧布，已超出計(jì)劃；機(jī)械設(shè)備的更新和防銹保護(hù)完成了原定1968萬盧布的695.57萬盧布。

　　最近5年來聯(lián)邦級(jí)水電站用于水工建筑物維修和改造的費(fèi)用的可比價(jià)值上升了2倍多。一方面說明電站工作人員重視水工建筑物的安全，進(jìn)行了大量的維修改造工作；從另一方面講，說明建筑物的老化問題已顯示出來，有些故障和缺陷必須立即排除。預(yù)計(jì)這方面的費(fèi)用還將增加[8]。

　　在聯(lián)邦級(jí)水電站用于維修建筑物的費(fèi)用平均占電價(jià)的12.5％的情況下，有些水利樞紐卻只占電價(jià)的3％～5％，況且它們的建筑物狀態(tài)遠(yuǎn)未達(dá)到最佳狀態(tài)，應(yīng)引起電站領(lǐng)導(dǎo)人員的重視[8]．

　　5、水工建筑物安全的科技工作

　　水工建筑物安全問題的科技工作是圍繞俄羅斯燃料能源部和“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司的部門《科技綱要》的0．05節(jié)“水電站和能源建筑物”和0.11節(jié)“能源工程的抗震性”來進(jìn)行的[5，6]。

　　1998年10月1日俄羅斯燃料能源部審查批準(zhǔn)了國家能源監(jiān)察局與“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司共同制定的部門《能源建筑物安全綱要》．這個(gè)綱要由下列第一層次的課題組成[1]：

　?、偻瓿芍贫ê蛨?bào)送標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)文件和聯(lián)邦《水工建筑物安全綱要》和《危險(xiǎn)工業(yè)生產(chǎn)工程安全綱要》；

　?、谥贫ê屯菩心茉唇ㄖ锇踩u(píng)價(jià)和監(jiān)控方法；

　?、墼诙砹_斯國家能源監(jiān)察系統(tǒng)中，組織對(duì)能源建筑物安全的國家監(jiān)察；

　　④編寫檢查和監(jiān)測(cè)能源建筑物狀態(tài)的現(xiàn)代化的技術(shù)大綱性材料；

　?、葜贫ńㄖ锸录捌浜蠊念A(yù)報(bào)和防止方法，包括制定在建筑物上進(jìn)行預(yù)防失事工作的操作方法；

　?、扪芯亢蛯?shí)施當(dāng)能源建筑物的狀態(tài)不符合安全運(yùn)行準(zhǔn)則時(shí)，防止其失事的工程技術(shù)措施．上述綱要中的課題必須在2000年前完成，而且與完成俄羅斯聯(lián)邦《水工建筑物安全法》的要求緊密關(guān)聯(lián)．但是由于1998～1999年間缺乏資金，為保障法律實(shí)施的科技工作已顯得滯后了。目前科研單位要完成的最迫切的任務(wù)是：

　?、僖袁F(xiàn)代監(jiān)測(cè)儀器與監(jiān)控建筑物和地基的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，研制監(jiān)測(cè)電站主要建筑物狀態(tài)的新方法和新設(shè)備；

　?、谘兄品治龊皖A(yù)報(bào)建筑物狀態(tài)及其安全水平的計(jì)算機(jī)軟件，包括研究運(yùn)行中建筑物及其地基的數(shù)學(xué)模型，根據(jù)原型觀測(cè)資料校正模型和保證監(jiān)測(cè)靜動(dòng)應(yīng)力-應(yīng)變狀態(tài)、滲透流狀態(tài)和建筑物與地基物理力學(xué)性質(zhì)變化的模型；

　?、垩兄坪蛻?yīng)用檢查水工建筑物及其地基與設(shè)備的現(xiàn)代方法和技術(shù)手段；

　?、芫幹坪丸b定計(jì)算擋水建筑物失事發(fā)生、發(fā)展和預(yù)報(bào)沖擊波擴(kuò)散區(qū)可能造成破壞的軟件，對(duì)具體水電站和火電站水工建筑物包括對(duì)灰渣壩進(jìn)行計(jì)算和預(yù)報(bào)；

　?、菅芯吭谧匀缓图夹g(shù)因素作用下，建筑物和結(jié)構(gòu)的構(gòu)件材料和建筑物地基的性質(zhì)隨時(shí)間變化時(shí)，它們的可靠性指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法；

　　⑥研究失事風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算方法，其中包括用計(jì)算和實(shí)驗(yàn)-計(jì)算的方法評(píng)價(jià)各種失事方式的概率方法；

　?、哐兄坪蛻?yīng)用在地震荷載作用下，監(jiān)測(cè)地震對(duì)建筑物和地基的作用以及監(jiān)測(cè)它們的應(yīng)力-應(yīng)變狀態(tài)參數(shù)的現(xiàn)代方法和設(shè)備；研究和改進(jìn)計(jì)算建筑物和地基的抗震強(qiáng)度和抗震穩(wěn)定性的方法和軟件；

　　⑧對(duì)能源工程的建筑物和地基進(jìn)行專門研究，以確定它們的強(qiáng)度和穩(wěn)定性出現(xiàn)負(fù)面變化的原因、形式和數(shù)量特征，并研究實(shí)施維修工作的方法和工藝；

　?、嵩陔娬揪幹扑そㄖ锇踩珗?bào)告和對(duì)其進(jìn)行國家鑒定時(shí)，提供科技幫助[5]。

　　6、水工建筑物業(yè)主民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)保險(xiǎn)

　　法律規(guī)定建筑物業(yè)主或運(yùn)行單位對(duì)失事后果和公民、法人造成的損害承擔(dān)民事責(zé)任[5]．通過投保，建立因水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任的資金保障．業(yè)生的民事責(zé)任賠償金，一部分是業(yè)主的自有資金，另一部分來自按照現(xiàn)行法律和標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，與保險(xiǎn)公司簽訂的保險(xiǎn)合同確定的保險(xiǎn)金額．如果實(shí)際賠償總額超過該兩項(xiàng)總和時(shí)，損害賠償?shù)霓k法由俄羅斯聯(lián)邦政府制定[2]。

　　根據(jù)俄羅斯燃料能源部的要求，目前正在加快制定聯(lián)邦《因水工建筑物失事引起損害的民事責(zé)任義務(wù)保險(xiǎn)法》，在聯(lián)邦法律出臺(tái)之前，先著手實(shí)行民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的自愿保險(xiǎn)．現(xiàn)已制定了《關(guān)于水工建筑物業(yè)主民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)自愿保險(xiǎn)的規(guī)定》，并已在俄羅斯財(cái)政部進(jìn)行注冊(cè)登記。“能源擔(dān)保人”保險(xiǎn)股份公司已取得了俄羅斯財(cái)政部頒發(fā)的第一份有權(quán)進(jìn)行水工建筑物業(yè)主和運(yùn)行單位民事責(zé)任保險(xiǎn)的許可證．俄羅斯燃料能源綜合體保險(xiǎn)家協(xié)會(huì)的其它保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正在辦理類似的許可證，依據(jù)許可證建立起對(duì)其他俄羅斯保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開放的保險(xiǎn)者聯(lián)營體[4，5]．

　　目前正在制定上述保險(xiǎn)形式的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)以及根據(jù)建筑物的重要性及其安全等級(jí)確定保險(xiǎn)收費(fèi)的原則，為具體能源企業(yè)辦理保險(xiǎn)手續(xù)，把辦理保險(xiǎn)的費(fèi)用列入電力成本，以及在保險(xiǎn)公司內(nèi)建立保障能源建筑物安全的預(yù)防措施基金，作為水工建筑物安全工作的附加資金來源[5]．法律規(guī)定的民事責(zé)任義務(wù)保險(xiǎn)是促使業(yè)主向提高水工建筑物安全措施投資的有效手段．

　　但是保障建筑物安全工作的資金、建立用于預(yù)防和消除失事的物質(zhì)和資金儲(chǔ)備、建立失事后果的民事責(zé)任資金保障，其中包括在自愿保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的資金保障等問題目前均未解決[6]．

　　7、結(jié) 語

　　俄羅斯正處在經(jīng)濟(jì)、政治體制變革的年代，但依然十分重視水工建筑物的安全工作，從法律、監(jiān)督管理體制、管理手段、科技、經(jīng)濟(jì)等多方面保障水工建筑物的安全．他們不僅著眼于運(yùn)行，還注意到對(duì)設(shè)計(jì)、施工階段的水工建筑物的安全管理．既致力于預(yù)防失事的發(fā)生，還考慮到一旦發(fā)生事故時(shí)的報(bào)警、緊急狀態(tài)消除和賠償處理等環(huán)節(jié)．通過近幾年的努力，俄羅斯的水工建筑物安全保障體系逐步健全，其中有些經(jīng)驗(yàn)和做法值得我國借鑒參考，以促進(jìn)我國大壩安全管理水平的不斷提高，

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