那么果河梯級電站開發(fā)存在的問題及對策

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1 那么果河流域概況

　　1.1 流域自然地理概況

　　那么果河屬紅河流域瀘江水系，紅河二級支流，流域大部分位于云南省文山州境內(nèi)，地處東經(jīng)103°54′～104°03′，北緯22°50′～23°22′之間。河流發(fā)源于文山縣老君山國家級自然保護(hù)區(qū)薄竹山南麓，海拔2 600m，呈北南流向，于雞冠山村附近匯入南溪河，南溪河于紅河州河口縣出境注入紅河。那么果河徑流面積1 068km²，其中紅河州293km²，文山州775km²（文山縣274km²，馬關(guān)縣501km²）。河流全長88km，天然落差2 446m，河道平均坡降24.6‰。河長0～9km在文山縣境內(nèi)，9～88km為文山州與紅河州的界河。

　　1.2 水能資源規(guī)劃及開發(fā)現(xiàn)狀

　　那么果河流域地處低緯度地區(qū)，屆南亞熱帶高原季風(fēng)氣候類型。流域內(nèi)多年平均氣溫20.3℃，多年平均降雨量1 400mm.那么果河水能資源豐富，在文山縣境與紅河州屏邊縣境界河段，文山縣水行政主管部門原規(guī)劃建設(shè)8個梯級電站（見表1）。

　　以上規(guī)劃中除二級、三級、五級、六級已建成投產(chǎn)外，一級和四級由屏邊縣正在進(jìn)行開發(fā)，八級（七、八級合并）由文山縣引進(jìn)的福建投資商正在進(jìn)行開發(fā)，其中六級電站實際裝機1.0萬kW，八級電站實際裝機9 600kW.那么果河下游文山州馬關(guān)縣與屏邊縣界河段，以前未做過河流水能資源規(guī)劃，自上而下，目前正在建設(shè)的有花壩一級電站，裝機2.4萬kW；花壩二級電站，裝機1.8萬kW；已經(jīng)建成投產(chǎn)的溜馬灘電站，裝機8000kW.截止2006年5月，那么果河梯級電站實際總裝機13.56萬kW，其中一半以上為私人業(yè)主投資開發(fā)。

　　2 梯級電站開發(fā)中存在的問題

　　我國的西部大開發(fā)政策，為西部農(nóng)村水電發(fā)展帶來了新的機遇，從某種角度講，山區(qū)的水能資源優(yōu)勢被逐步轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)實生產(chǎn)力，并且促進(jìn)了貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善了貧困山區(qū)生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會經(jīng)濟(jì)、人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮起到了重要的作用。但是事與愿違，最終電站是建起來了，發(fā)電的目標(biāo)實現(xiàn)了，兩岸生態(tài)遭嚴(yán)重破壞暫且不說，可防洪、灌溉、老百姓的人畜飲水問題沒有統(tǒng)籌兼顧，寶貴的水資源只變成了單純的開發(fā)商賺錢的工具。那么果河梯級電站開發(fā)過程中反映出來的問題主要表現(xiàn)為以下幾點：

　　2.1 水能資源規(guī)劃與開發(fā)嚴(yán)重脫節(jié)

　　政府給職能部門小流域的規(guī)劃經(jīng)費投入不足，小流域規(guī)劃工作明顯滯后于水能資源開發(fā)利用步伐。有個別電站建設(shè)根本就沒有規(guī)劃，建設(shè)業(yè)主選準(zhǔn)了資源點就委托設(shè)計，明顯屬無序開發(fā)或掠奪性開發(fā)；有的電站由開發(fā)商按自身需要直接委托設(shè)計單位承擔(dān)規(guī)劃，形成業(yè)主“買單”，政府“認(rèn)賬”的不合理狀況。表面看來，這種業(yè)主出資編制的流域規(guī)劃可以很快付諸實施，時效明顯，但過多地照顧了業(yè)主自身的利益，缺乏對生態(tài)環(huán)境和社會效益的統(tǒng)籌考慮，顯得缺乏前瞻性和公正性。例如，那么果河六級電站，原規(guī)劃設(shè)計裝機1.2萬kW，可實際裝機1.0萬kW，這個電站的開發(fā)過多地考慮了開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益，破壞了規(guī)劃的科學(xué)性，影響了水資源綜合效益的發(fā)揮，造成了水能資源的浪費。不僅如此，還因為渠系建筑太長，占耕地和林地面積多，而且引水時對河流兩岸農(nóng)田灌溉考慮不周，發(fā)生了當(dāng)?shù)厝罕娂w上訪和阻礙施工的事件。相比之下，花壩一級電站的開發(fā)，卻是在無任何規(guī)劃的條件下交由開發(fā)商全權(quán)自主開發(fā)的，該電站曾經(jīng)發(fā)生過首選壩址前期工作已經(jīng)結(jié)束，進(jìn)場公路完工，導(dǎo)流洞等工作完成后，還另選壩址方案建設(shè)的事情，最終導(dǎo)致前后方案壩址相距1.2km，先前的上游低壩方案被改成了下游高壩方案，開發(fā)商前方案300多萬元的投入也打了水漂，為盲目開發(fā)交足了學(xué)費。與此同時，先前的建設(shè)，讓當(dāng)?shù)厝罕娫诮?jīng)濟(jì)上也蒙受了損失，而且生態(tài)環(huán)境還遭到了不同程度的破壞。

　　2.2 水資源管理和水能開發(fā)管理脫節(jié)

　　水能資源是水資源不可分割的一個重要組成部分，按有關(guān)規(guī)定，水資源的開發(fā)必須辦理取水許可證和進(jìn)行建設(shè)項目水資源論證。而那么果河梯級電站的開發(fā)則是在相當(dāng)于資源的無償使用條件下，把有限的水能資源直接讓給了開發(fā)商，使開發(fā)商在開發(fā)過程中自恃有地方政府的“尚方寶劍”，想方設(shè)法“跑馬圈水”，邊申請取水許可，邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊開發(fā)，有的甚至既不辦理取水許可，也不經(jīng)水能資源開發(fā)許可，就直接開始建設(shè)。造成審批管理的混亂和資源的無序開發(fā)，并最終造成了一批“四無”水電站，引發(fā)水事糾紛，危害公眾安全。那么果河六級電站，就是由于缺乏有效的行政協(xié)商機制，也沒有上一級部門批準(zhǔn)的流域開發(fā)規(guī)劃，項目基本都是當(dāng)?shù)卣谶`反基本建設(shè)程序規(guī)定越權(quán)審批，開發(fā)商就憑一紙開發(fā)協(xié)議，邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊建設(shè)。結(jié)果文山縣和屏邊縣兩縣間為爭奪資源，致使電站施工道路被破壞，施工變壓器也被炸毀，工程還被迫停工，開發(fā)商也蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失。

　　2.3 水電站建設(shè)與運行缺乏監(jiān)管

　　由于管理錯位等原因，開發(fā)商開工建設(shè)的那么果河梯級電站工程存在不按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、盲目施工、無監(jiān)理、無質(zhì)監(jiān)、無驗收等現(xiàn)象，致使一些電站工程建設(shè)質(zhì)量得不到保證，存在安全隱患。加上當(dāng)前農(nóng)村小水電沒有明確的主管部門，缺乏運行監(jiān)管，存在令人擔(dān)憂的安全問題。在那么果河梯級電站的建設(shè)中，像引水渠道、隧洞、進(jìn)場公路等的施工，曾經(jīng)就因為沒有選用正規(guī)化的施工隊伍，發(fā)生了多起不該發(fā)生的重大安全事故；特別是那么果河八級電站的施工，居然在半年的時間里發(fā)生三起重大安全事故。另外，由于監(jiān)管不力，使得一些電站水庫大壩不按實際庫容要求上報國家有關(guān)部門，私自改變設(shè)計裝機容量，鉆國家政策空子降低審批要求。這其中就有電站把水庫庫容1.2億多m³，實際裝機3.2萬kW改成了庫容9 700多萬m³，裝機2.4萬kW，縮小了審批權(quán)限。有個別電站在施工過程中，不按規(guī)定往河道里傾倒棄渣等現(xiàn)象時有發(fā)生；河道堵塞，不僅給下游群眾生命財產(chǎn)安全帶來巨大威脅，而且嚴(yán)重破壞了下游河流生態(tài)環(huán)境和水環(huán)境。

　　2.4 其他問題

　　土地資源屬于國家自然資源，同時也是農(nóng)民的命根，是老百姓賴以生存的基本資源。但在那么果河梯級電站開發(fā)過程中，老百姓的耕地卻被有關(guān)部門廉價出讓給了開發(fā)商，要不是出于行政手段和法律的威懾，幾次都將引發(fā)老百姓群體事件。而同樣是作為國家和人類共同資源的森林資源在這些電站開發(fā)中更是遭到了無情的摧毀。電站建設(shè)前審批過的水土保持方案，環(huán)境影響評價方案等形同虛設(shè)，無人問津。當(dāng)?shù)厝罕婇L期以來用身家性命保護(hù)下來的生態(tài)資源和環(huán)境，在政府的默許下即將被無償變成開發(fā)商的旅游資源。

　　3 對策探討

　　在那么果河梯級電站開發(fā)過程中，存在諸多的問題，但提出這些問題，其目的不是在于把水利建設(shè)和環(huán)境保護(hù)完全對立起來，或者說全盤否定地方政府部門水能資源開發(fā)招商引資的成績，而是以人為本，通過分析問題，更好地找到解決問題的辦法，規(guī)范招商引資中水能開發(fā)的審批管理，從水資源綜合利用和優(yōu)化配置考慮水能資源開發(fā)，保護(hù)好豐富的水能資源，維護(hù)河流健康生態(tài)，充分發(fā)揮資源的最大效益。

　　3.1 明確責(zé)權(quán)，充分發(fā)揮流域綜合規(guī)劃的重要作用

　　政府各級各部門必須明確管理權(quán)限，充分發(fā)揮職能部門作用，特別是各級水行政主管部門，必須完善流域水資源規(guī)劃和管理制度，對包括水能資源在內(nèi)的水資源實施統(tǒng)一管理，必須通過科學(xué)的規(guī)劃對河流水能資源開發(fā)利用布局、開發(fā)順序、開發(fā)過程中可能引發(fā)的環(huán)境和生態(tài)破壞等問題進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧。那么果河水能資源極為豐富，在開發(fā)余下的水能資源時，應(yīng)充分考慮和發(fā)揮河道本身發(fā)電、行洪、灌溉、飲水、旅游等綜合功能，同時盡可能減少開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。以流域綜合規(guī)劃替代以往單純的水力發(fā)電規(guī)劃，以此規(guī)劃作為水能開發(fā)利用的最基本依據(jù)，統(tǒng)攬各建設(shè)項目上下游左右岸的各種涉水利益關(guān)系。同時應(yīng)充分認(rèn)識到，組織編制河流綜合規(guī)劃是水利行政主管部門的職責(zé)，水利部門應(yīng)主動牽頭承擔(dān)起規(guī)劃的組織編制任務(wù)，以公共財政為主，積極籌措資金開展流域綜合規(guī)劃工作。在組織規(guī)劃報告審查或報批過程中，多征求相關(guān)部門和技術(shù)專家的意見，必要時召開當(dāng)?shù)厝罕姶韰⒓拥穆犠C會，使編制的流域綜合規(guī)劃真正體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧和河道的綜合治理，確?？茖W(xué)合理開發(fā)水能資源。對沒有審批流域綜合規(guī)劃的河流應(yīng)嚴(yán)禁任何單位或個人開發(fā)水能資源，水行政主管部門不得簽署水電站工程流域綜合規(guī)劃同意書和防洪規(guī)劃同意書。

　　3.1 推行水能資源開發(fā)權(quán)有價出讓

　　水能資源開發(fā)權(quán)有別于水資源使用權(quán)，各級水電站應(yīng)按規(guī)定向國家繳納水資源費；開發(fā)權(quán)是一次性的，是授予建設(shè)業(yè)主開發(fā)某一特定水能資源點的一種權(quán)利。水能資源點經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有差別，因此開發(fā)權(quán)就必須以不同的貨幣價格來衡量，一些資源點有防洪作用等公共效益，政府部門還必須在工程建設(shè)時予以適當(dāng)?shù)耐顿Y分?jǐn)?。水利部門作為國家對水資源實施統(tǒng)一管理的行政責(zé)任部門，應(yīng)主動承擔(dān)起水能資源開發(fā)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓辦法的制定任務(wù)，通過辦法對水能資源出讓的條件、出讓的程序、出讓的價格測算及轉(zhuǎn)讓等做出明確規(guī)定。通過組織出讓開發(fā)權(quán)以防上國家水能資源被無償占有，還可以通過合理確定資源身價，抬高開發(fā)利用門坎以對敏感河段的水能資源開發(fā)利用行為進(jìn)行約束，必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、規(guī)范建設(shè)行為，以達(dá)到保護(hù)河流的目的。開發(fā)權(quán)出讓收取的費用主要用于河流規(guī)劃、水資源保護(hù)和管理，以彌補公共財政在這方面投入的不足。

　　3.3 加大項目審批和技術(shù)把關(guān)力度

　　當(dāng)前，水電站建設(shè)項目核準(zhǔn)或?qū)徟㈨椀纳嫠爸脤彶閷徟O(shè)定為四項，即在由計劃主管部門對項目核準(zhǔn)或?qū)徟㈨椫?，必須先取得水行政主管部門的流域規(guī)劃同意書、防洪規(guī)劃同意書、水資源論證報告書和水土保證方案的審查意見。水利部門應(yīng)通過這四項前置審查或?qū)徟鷮椖渴欠穹暇C合規(guī)劃布局；是否滿足上下游防洪要求；是否滿足下游河道生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水需要；是否依法采取水土保持措施等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在此基礎(chǔ)上，水利部門應(yīng)主動開展工作、充分發(fā)揮行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，對照相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對項目建設(shè)方案的可行性和合理性進(jìn)行嚴(yán)格的技術(shù)審查。

　　3.4 加快違規(guī)水能資源開發(fā)利用項目的清理整頓

　　對于目前仍存在著整改不到位的“四無”梯級電站，有必要加大力度對這些項目進(jìn)行清理整頓，對存在重大安全隱患或?qū)恿魃鷳B(tài)造成惡劣影響的已建梯級電站，應(yīng)下決心進(jìn)行徹底整改，整改不到位的，該拆除的應(yīng)堅決拆除。清理整頓重點圍繞以下幾方面展開：其一，工程是否符合流域綜合規(guī)劃；其二，有關(guān)部門審查審批手續(xù)是否完備；其三，工程是否按審查審批的設(shè)計方案進(jìn)行建設(shè)；其四，工程是否按有關(guān)規(guī)定組織驗收與安全鑒定；其五，工程建設(shè)與運行是否存在用水糾紛。要力求通過清理整頓達(dá)到規(guī)范管理，確保安全的目的。

　　4 結(jié) 論

　　水能資源是水資源的重要組成部分，水能資源的開發(fā)利用不僅是單純意義上的水資源開發(fā)利用，而且還與人類生產(chǎn)活動的各種環(huán)境息息相關(guān)。只有加強水能資源開發(fā)利用管理，才能確保水能資源的合理利用和有序開發(fā)，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。