國際電力體制改革經(jīng)驗及對中國的啟發(fā)

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摘要：迄今世界上100多個國家的電力改革實踐對我國電力改革有幾點基本的啟示。（1）電力、經(jīng)濟、資源、政治、社會和文化價值等多方面的起始條件不同，決定了各國改革選擇了不同的路徑和垂直壟斷結(jié)構(gòu)的分拆順序。沒有一個模式是中國可以照搬的。（2）電力改革不僅有特性，而且有共性。我國電力改革在堅持因地制宜原則的同時，必須遵守電力市場改革的共同原則。（3）按照主要的原則，我國下一步改革需要進一步明確改革的多重目的及主次關(guān)系，對癥施治；加強電網(wǎng)發(fā)展，為電力市場提供基本物質(zhì)保證；著眼于電力市場運作，無論如何分拆必須堅持電網(wǎng)運營與市場參與者相獨立的原則。

　　關(guān)鍵詞：國際電力體制改革，分拆模式，電力市場

　　0、引言

　　自電力體制改革以來，我國電力體制改革如何借鑒國外經(jīng)驗一直是研究的焦點。與改革密切相關(guān)的政府決策機構(gòu)、電力公司和電網(wǎng)公司、電力行業(yè)的專家學者都在不斷對照國外電力體制改革的實踐和經(jīng)驗，努力尋求一條適合中國國情的社會主義電力體制改革之路。

　　自上個世紀90年代英國電力市場改革以來，世界上已經(jīng)有100多個國家進行了電力體制改革。由于各國電力體制改革的基礎不同，所以各自的進展情況也有很大差別。目前成功的例子還很少，更沒有一個普遍適用的模式。根據(jù)長期從事電力體制改革研究的自身體會，作者認為世界各國的電力體制改革既有特性又有共性。我國的電力改革不能照搬國外經(jīng)驗，在結(jié)合本國的實際情況制定改革方案的同時要尊重電力市場的一般經(jīng)濟規(guī)律。照搬國外經(jīng)驗改革難以成功，忽略社會和行業(yè)的基本規(guī)律也會延誤改革，影響經(jīng)濟發(fā)展。本文分析國外關(guān)于電力市場化改革的研究成果，針對我國目前電力體制改革中應該注意的問題提出一些個人看法，希望能為關(guān)心電力體制改革的人士提供一些參考。

　　1、研究電力體制改革的方法

　　我國自2002年實行電力體制改革以來，取得了不少成績，也出現(xiàn)了一些問題。通過研究其它國家關(guān)于電力體制改革的狀況和存在的問題，總結(jié)各國電力體制改革的經(jīng)驗及教訓，并與中國的實際情況進行比較分析，研究解決中國面臨的問題已顯得十分必要。

　　很多專家學者在分析國內(nèi)外經(jīng)驗的過程中，經(jīng)常獨立地按國家進行分類、以時間為序羅列出各國的情況，其結(jié)果缺乏比較意義。作者認為，在做電力改革的調(diào)查研究時可以采用問題比較分析法，即針對每個問題研究各個國家所采取的方式方法，通過在同一個問題上的比較分析，增加對這些問題的橫向可比性，找到各個國家在競爭機制、輸配分開、零售競爭等問題上的不同策略。

　　2、目前各國電力市場化改革研究的基本發(fā)現(xiàn)

　　2.1打破垂直壟斷體制各國的做法不同

　　縱觀國內(nèi)外一些研究，通過廣泛比較分析發(fā)現(xiàn)：雖然電力市場競爭模式的形成機理已被各國政府所接受，但至今還沒有任何一個國家真正完成電力行業(yè)發(fā)電、輸電、配電、售電4個環(huán)節(jié)的徹底分拆。在理論上，電力市場競爭的形成是要打破原有垂直一體化的壟斷模式，逐步實現(xiàn)發(fā)、輸、配、售4個環(huán)節(jié)的完全分離。在批發(fā)市場和零售市場有準入制，供電商和終端消費者有根據(jù)市場價格自由決策的權(quán)利。在此基礎上引入獨立的監(jiān)管機制，保障市場公平競爭并對中間壟斷環(huán)節(jié)實行監(jiān)管，由此實現(xiàn)電力市場的有效運作。但實際情況比理論復雜得多，目前不僅沒有一個國家實現(xiàn)電力行業(yè)上述4個環(huán)節(jié)的完全分拆，而且，僅發(fā)電、售電兩端的充分競爭機制也還沒有在一個國家真正形成。

　　目前，世界電力體制改革都處在由垂直一體化壟斷模式向零售競爭模式的轉(zhuǎn)變過程中，各國采取的分拆方式和先后順序各有不同，有的是輸配分開、配售分開，有的是改進調(diào)度制度。因此電力體制改革在各國出現(xiàn)了很多中間的過渡模式，其中，有實施情況比較好的，也有不好的，甚至有些國家的電力體制改革進入到進退兩難的地步，不知到底是該往前推進還是該保持現(xiàn)狀。

　　不過世界各國的專家普遍認為：打破垂直壟斷的方式、程度和順序上的不同是由各國電力改革的起始條件和改革目的側(cè)重點不同決定的。在市場經(jīng)濟制度比較完善的國家，以及注重電力競爭和效率的國家，分拆和建立電力市場相對更快一些。專家們同時認為，電力體制改革是一個動態(tài)過程，需要不斷地實踐，現(xiàn)在的狀態(tài)并不是最終狀態(tài)，而是改革發(fā)展過程中必然要經(jīng)歷的中間過程，電力改革最終是要朝著競爭性市場模式發(fā)展的。

　　2.2分拆程度和市場競爭運作不存在正相關(guān)關(guān)系

　　通過分析分拆程度與市場運作間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，各國發(fā)、輸、配、售4個環(huán)節(jié)的分拆程度與市場競爭的運作情況并不成正相關(guān)的關(guān)系。也就是說，電力行業(yè)結(jié)構(gòu)并不是拆得越徹底，電力市場就建得越好，市場競爭機制就越容易形成；或電力行業(yè)拆得不徹底就不利于市場競爭的形成。比如說在印度，有些邦在進行電力體制改革時，電力行業(yè)結(jié)構(gòu)在形式上拆得很徹底，實際運作還是在采用傳統(tǒng)模式，競爭成分很少。而美國和歐洲的一些發(fā)達國家，雖然電力行業(yè)結(jié)構(gòu)在形式上拆得不怎么徹底，但由于改革政策尊重市場競爭的基本原則，競爭實際上已經(jīng)在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)并形成，特別是美國，在某些州已經(jīng)顯現(xiàn)出由于競爭的作用致使電價下降，所以可以說市場的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。

　　2.3能源中心與負荷中心不統(tǒng)一的矛盾并非中國獨有

　　我國能源主要分布在西部地區(qū)，而負荷中心則主要分布在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，兩者的矛盾長期存在。但這并非中國所特有，大多數(shù)的領(lǐng)土大國都有類似的問題。這主要是因為人們在選擇居住環(huán)境時會首先選擇比較方便和舒適的地方，而資源通常分布在山高水險的偏遠地區(qū)。因此，像加拿大、美國、巴西、俄羅斯、印度等國家也都存在長距離輸送能源，甚至與中國類似的煤炭運載問題。如何解決好這個問題，對各國政府來說都是一個挑戰(zhàn)，都是必須要面對的問題。雖然目前還沒有具體的解決辦法，但各國政府都在積極地探索。有的國家認為電網(wǎng)和市場的逐步擴大可以使更多的遠距離的供應商加入市場參與者的行列，擴大來自偏遠地方的電力供應。采取的做法是通過電網(wǎng)的發(fā)展、引入競爭，使一些偏遠地區(qū)的發(fā)電商進入到電力交易當中來，擴大市場參與者的數(shù)量。當然也存在與之相反的憂慮。比如俄羅斯認為，如果完全由市場來決定，那么由于市場的競爭作用，發(fā)電商肯定愿意鄰近負荷中心建電廠；而大用戶肯定也不愿意電網(wǎng)連到自己附近，以保證當?shù)厥袌龅碾妰r便宜。因此，在解決長距離輸送問題時，各國政府的做法也會截然不同。其實，多方利益的協(xié)調(diào)是問題關(guān)鍵。

　　3、電力體制改革中應把握的基本原則

　　3.1根據(jù)本國現(xiàn)有的市場和制度條件選擇改革路徑

　　從世界各國電力行業(yè)打破壟斷引入市場競爭的做法看，到底采用何種分拆模式是由各個國家的現(xiàn)有條件決定的。同樣是西方工業(yè)化國家，英國有其自身的條件，美國、法國和日本并不照搬英國的模式，是因為它們都有各自不同的條件限制，只能選擇適合自己的改革路徑。詳細比較這些國家改革的不同做法還可以發(fā)現(xiàn)，限制改革的條件不僅僅是電力市場發(fā)展水平，還包括資源、經(jīng)濟體制、甚至是社會和文化價值上的細微差別。同理，發(fā)展中國家有發(fā)展中國家的條件。世界上沒有一個國家的條件是和中國一樣的，因此也沒有一個改革模式可以一成不變地照搬過來。電力體制改革的路徑一定要根據(jù)自身的條件來設計，不注意多方面的條件差異采用別國經(jīng)驗甚至是成功的經(jīng)驗，改革也很難取得預期的效果，只會徒增改革成本。

　　3.2改革的目的是引入競爭和發(fā)揮市場資源配置作用

　　在電力體制改革的過程中，改革的根本目的是實現(xiàn)競爭性電力市場充分運作和有效地配置資源。如何分拆電力工業(yè)垂直的產(chǎn)業(yè)鏈，目的是為了形成競爭的市場，保證市場的運作。從世界各國的改革實踐來看，相對而言，取得一些成效的國家大部分是把注意力放在如何發(fā)揮電力市場的作用上。例如，日本、美國等國家，雖然不同的國內(nèi)條件限制了它們的電力體制改革，沒有實現(xiàn)輸配和配售的完全分拆，但是這并沒有妨礙改革推進批發(fā)和零售市場上的競爭。相反，雖然不少發(fā)展中國家效仿工業(yè)化國家的電力工業(yè)結(jié)構(gòu)分拆方式，但并沒有努力建立市場競爭機制，結(jié)果形式上分拆了的電力產(chǎn)業(yè)依然按照傳統(tǒng)的方式運行，使得改革的效果甚微。

　　從中國的電力體制改革現(xiàn)狀看，目前還只是走完了分拆的第一步，即把發(fā)電廠從垂直一體化的模式中分離開。接下來還有如何進行輸配分開、配售分開等改革形式和順序的問題。借鑒國外改革的經(jīng)驗，我國的電力改革應該把政策重點放在如何建立批發(fā)和零售市場并使它們能夠使市場機制自主發(fā)揮作用上。在這方面，市場準人、公平競爭、電價由資源稀缺和市場自愿供求等因素決定是必要條件。不完全分拆不等于不能推動市場競爭，完全分拆也不等于自然產(chǎn)生競爭和市場配置資源。

　　3.3電網(wǎng)運營與市場參與者相獨立是保證公平競爭和市場作用的基石

　　電網(wǎng)的獨立是實現(xiàn)非歧視性地開放電網(wǎng)、實現(xiàn)電力自由貿(mào)易的必要條件，是電力體制改革要遵守的基本原則。實現(xiàn)這種獨立性的主要方法是將零售和發(fā)電職能從電網(wǎng)運營中分開。在沒有做到完全分拆的體系中，遵守這一基本原則可以有3種選擇：

　?。?）輸電、配電、調(diào)度保持一體化，但是配電網(wǎng)和零售市場在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營上應分開。配售分開的目的是使網(wǎng)絡沒有通過經(jīng)營售電獲取利潤的動機和條件，使零售市場有足夠的參與者，并形成公平競爭。若讓輸電、配電和調(diào)度一體的網(wǎng)絡同時與零售市場存在經(jīng)濟利益關(guān)系，則會增加其他零售競爭對手的市場風險，使他們選擇不進入市場或者要求更高的投資回報和零售電價。

　　（2）輸電、配電、售電不分拆，但是電網(wǎng)的運營和調(diào)度權(quán)要與電網(wǎng)的所有權(quán)分開。在沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡完全分拆的情況下，通過建立獨立的非營利性的組織按照市場交易規(guī)則來管理電網(wǎng)運營也可以限制網(wǎng)絡的所有者通過控制網(wǎng)絡獲利的動機，使網(wǎng)絡所有者滿足監(jiān)管所允許的合理回報率，而把精力集中于網(wǎng)絡規(guī)劃、建設和技術(shù)發(fā)展上。

　?。?）輸電和調(diào)度保持一體，但是配電和輸電分開。從國際經(jīng)驗看，這種情況適合于配電和售電一時難以分開的國家。

　　無論是采用哪種運作模式，都要讓發(fā)電市場和零售市場有足夠的市場參與者，以保證有市場運作的可能。至于中間怎么進行分拆并沒有固定模式。目前，很多國家都處于電力體制改革的中間形式，其中比較成功的都是能采取有效措施制約壟斷行為，使投資者對批發(fā)市場和零售市場有信心、愿意投資。因此，市場的形成不僅存在準入問題，還存在投資者是否愿意參與的問題。如果形成發(fā)電和零售環(huán)節(jié)良好的市場環(huán)境，能夠充分體現(xiàn)公平競爭，投資者愿意加入，就達到了電力市場的理想狀況。

　　3.4堅強的電網(wǎng)是形成競爭市場的技術(shù)支持

　　通過對美國、俄羅斯等國家電力體制改革的研究發(fā)現(xiàn)，隨著競爭性市場的形成、市場中交易電量增大，原來垂直一體化模式下發(fā)展形成的電網(wǎng)不能滿足市場交易和可靠性的需求，薄弱的電網(wǎng)成為競爭性電力市場發(fā)展和運營的瓶頸，使本應形成的區(qū)域電網(wǎng)變成局部電網(wǎng)。因此，強大的電網(wǎng)是形成競爭市場的物質(zhì)條件。

　　3.5市場的認同、堅強的政府領(lǐng)導和制度保證是改革的重要因素

　　凡是電力體制改革進行得比較順利的國家，其突出特點是各方對電力市場的優(yōu)越性有共識、政府對改革的領(lǐng)導堅定不移、法律制度健全。法律制度比較健全、市場認同程度比較高的國家，電力體制改革就走的比較快。相反，電力體制改革則進程不順。比如由于某些制度和社會因素的影響使印度政府對市場作用的認同受到了干擾；更有甚者，墨西哥政府認為堅強的電力公司是抵制國際化和殖民主義的手段，所以這2個國家電力工業(yè)垂直一體化的體制雖然已經(jīng)分拆，但結(jié)果與初衷并不相符。

　　3.6要明確電力體制改革的目標，做好選擇

　　電力體制改革和其他的經(jīng)濟問題一樣，其目標選擇存在取舍的問題，并不能界定為絕對好或絕對壞。各國電力改革因不同的原因而起，為不同的目的而選擇各自的改革方法。因此，在電力體制改革的過程中，一定要明確改革的目的以及各階段的側(cè)重點。如果說改革的目的是為了獲得最大效益，那么引入競爭是必要手段；如果說電力改革的目的是為了宏觀經(jīng)濟區(qū)域的平衡發(fā)展，是為了安全地偏重于某種能源的發(fā)展，或是為了實現(xiàn)電力作為公用事業(yè)的社會價值，那么完全分拆和自由競爭就不一定是最有效的改革手段。為了達到某一目的而采取的改革手段往往會帶來其它方面的困難。競爭雖會提高效率，但也會使電價隨市場產(chǎn)生動蕩，影響社會安定；限制電價雖然能保持社會安定，但也會影響競爭和效率。這些因素相互間的關(guān)系存在一個度的問題，一定要做好取舍。

　　4、對中國電力體制改革的基本看法

　　通過對中國電力體制改革現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)我國電力體制改革在結(jié)構(gòu)分拆和重組上的成果多于放松對市場自由運作的限制，所以我國電力市場的運作不理想。在現(xiàn)行的電力體制改革中有2個方面的工作要先完成，即分拆結(jié)構(gòu)和給市場松綁。后者要求政府在進行電力行業(yè)結(jié)構(gòu)分拆的同時，讓企業(yè)成為電力規(guī)劃和決策的主體和市場競爭的積極參與者，讓能夠由市場決定的工作都由市場來完成，而政府只對企業(yè)行為進行監(jiān)督，并在市場無法發(fā)揮作用如環(huán)保、社會救濟等方面，制訂有效政策和激勵機制，彌補市場不足。

　　從美國加州電力體制改革的失敗以及其他國家電力體制改革中存在的問題來看，電力商品和體制改革確實有其特殊性。電力是保證國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)保障，具有很強的社會性，其體制改革的成敗具有很大的影響面。因此，我國電力體制改革的發(fā)展方向一定要考慮周全、加強籌劃、明確政策實施的每一步驟的進程和時間表。這樣可以減少電力市場的監(jiān)管風險，有利于電力行業(yè)的長期投資和發(fā)展。先拆了再說，走一步看一步并不是最好的辦法，會造成改革進程的延緩和投資發(fā)展的動蕩。

　　雖然目前中國的電力體制改革到底該如何走還沒有明確的結(jié)論，但有2方面的工作是應該先行的：一是加強電網(wǎng)建設，保證電網(wǎng)能夠支持電力市場的競爭和發(fā)展；二是明確改革的目的，弄清楚改革各階段的側(cè)重點，做好取舍工作，依次確定改革各個階段目標。如果目前改革的目的是為了追求效益最大化，那么引入競爭是正確手段，為此要做相關(guān)準備工作；如果眼下改革目的是促進西部資源開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展，則要認真分析競爭和降低電價是否能達到目的，考慮吸引投資的市場環(huán)境和政策扶植等。

　　綜合考慮中國電力體制改革的階段性成果，中國的電力體制改革應不只是對垂直一體化模式的分拆，還要有政府職能的轉(zhuǎn)變，以及如何建立能保障：市場有效運作的機制。先前撤銷電力部，成立國家電力公司、再把國家電力公司進行分拆等動作不能說不大，但都沒有使真正競爭性的電力市場運作起來，這是因為還存在其他制約著我國電力市場形成的因素。因此，如何在監(jiān)管電網(wǎng)自然壟斷的同時改革這些因素促進有效的市場運作將是未來工作的重中之重。