新預(yù)算法能否推動(dòng)財(cái)稅體制系統(tǒng)性重構(gòu)

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　　長(zhǎng)達(dá)十年的預(yù)算法修定之路終于塵埃落定。新預(yù)算法對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法的修改多達(dá)82處，在預(yù)算的完整性、透明度、規(guī)范性以及如何加強(qiáng)人大的監(jiān)督方面，都有了一定進(jìn)步，將在一定程度上引領(lǐng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的學(xué)者表示，這僅僅是個(gè)開(kāi)始，要真正建立起與現(xiàn)代國(guó)家治理體系相符的財(cái)政預(yù)算制度，還有很長(zhǎng)的路要走。

　　新預(yù)算法尚有空白

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，有很多屬于社會(huì)公眾委托政府管理的收支和資產(chǎn)負(fù)債都沒(méi)有納入。比如，有行政事業(yè)單位自收自支的納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)的收支，政府性基金并沒(méi)有包含全部，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算只是反映了政府投資經(jīng)營(yíng)收益中的一小部分，很大部分都不包含在內(nèi)。“這些目前游離在預(yù)算之外的資金，將通過(guò)怎樣的方式來(lái)監(jiān)管?”

　　雖然公開(kāi)透明作為原則入法，但在蔣洪看來(lái)，這一規(guī)定同樣不夠清晰。“新預(yù)算法中規(guī)定預(yù)算報(bào)告、預(yù)算表格都要向社會(huì)公開(kāi)，但這本身就有很大彈性，預(yù)算報(bào)告描述的粗細(xì)程度可以有很大差別，預(yù)算表格反映信息的詳盡程度如何也會(huì)使預(yù)算的公開(kāi)透明受到影響。”

　　在蔣洪看來(lái)，新預(yù)算法在保障人大審查監(jiān)督的權(quán)力方面仍有待明確和細(xì)化。在預(yù)算審批方面，盡管在某些條款中規(guī)定未經(jīng)人大批準(zhǔn)，錢(qián)不能用，但由于在預(yù)算年度的設(shè)置上，用錢(qián)的時(shí)間早于審批的時(shí)間，造成沒(méi)有批就用的情況。在預(yù)算調(diào)整方面，行政部門(mén)可以自行調(diào)整的權(quán)力過(guò)大，除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類(lèi)級(jí)科目的減少，需要人大來(lái)批，其他的行政部門(mén)都可以自行調(diào)整，這意味著人大審批的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門(mén)改變。這兩方面都造成了人大審批權(quán)威性的削弱。

　　在9月14日舉行的天和經(jīng)濟(jì)研究所關(guān)于新預(yù)算法的沙龍上，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君從未充分保障人大權(quán)力的角度談及新預(yù)算法的不足。他認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)想要有能力約束行政部門(mén)拿錢(qián)和花錢(qián)都要負(fù)責(zé)，是需要一些基本條件的。

　　首先是時(shí)間保證。中國(guó)預(yù)算法規(guī)定，中央政府預(yù)算提前45天報(bào)人大審查，而國(guó)際慣例是4個(gè)月。“45天時(shí)間里完成中央60多個(gè)部委、四級(jí)政府的預(yù)算審查，相當(dāng)緊張。”

　　其次是專(zhuān)業(yè)委員會(huì)審查。“預(yù)算的公共模塊要求專(zhuān)業(yè)能力差別很大，教育預(yù)算和國(guó)防預(yù)算、環(huán)保預(yù)算及其他方面預(yù)算都不一樣，必須有專(zhuān)業(yè)的機(jī)制，否則立法機(jī)關(guān)的能力就會(huì)受到質(zhì)疑。”

　　再次，預(yù)算要分次表決。“應(yīng)按照主要的功能模塊進(jìn)行表決，如果所有預(yù)算一下全部通過(guò)，這個(gè)過(guò)程中行政裁量的機(jī)會(huì)就很大。”

　　在王雍君看來(lái)，要真正實(shí)現(xiàn)行政部門(mén)對(duì)人大的責(zé)任，還要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)公款的全程、逐筆、實(shí)時(shí)監(jiān)督。“公款不是收入，不是支出，而是現(xiàn)金流入、流出，是現(xiàn)金余額，相關(guān)政府部門(mén)、央行包括商業(yè)銀行，要有一種至少每個(gè)月向人大進(jìn)行現(xiàn)金流報(bào)告的機(jī)制。”

　　過(guò)渡性法律而不是終點(diǎn)

　　在上述沙龍上，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授劉業(yè)進(jìn)坦言，隨著與預(yù)算法相關(guān)的制度背景的變革，如國(guó)有企業(yè)的改革、土地制度的調(diào)整、政府職能邊界的調(diào)整、行政審批改革的推進(jìn)等，勢(shì)必在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)預(yù)算法的再次修訂。“從這一意義上來(lái)說(shuō)，這一定是一部過(guò)渡性的法律，不是終點(diǎn)。”

　　而在王雍君看來(lái)，新預(yù)算法在很多方面都有進(jìn)步，也留下了進(jìn)一步的空間，但有一點(diǎn)不能否認(rèn)，就是國(guó)人把關(guān)注點(diǎn)越來(lái)越多地投向公共預(yù)算。“新預(yù)算法的意義首先不在于它究竟在多大程度上解決多少實(shí)際問(wèn)題，在其修訂過(guò)程中民主政治理念和意識(shí)的增強(qiáng)才是真正意義上的進(jìn)步。因?yàn)樵谪?cái)政制度里面，最能體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治觀念和價(jià)值的一個(gè)制度板塊就是預(yù)算。”

　　對(duì)于新預(yù)算法中尚存的以上法律空白，一直致力于推動(dòng)預(yù)算法修訂的蔣洪認(rèn)為，可以在接下來(lái)的預(yù)算法實(shí)施條例中進(jìn)一步明確。

　　“預(yù)算法有些方面規(guī)定的比較原則，如何落實(shí)是實(shí)施條例要解決的問(wèn)題。法體現(xiàn)的是社會(huì)公眾和人大對(duì)政府的制約，實(shí)施條例在很大程度上是政府對(duì)自己施加的制約和管理。期待政府能夠強(qiáng)化自我約束，在預(yù)算法的基本精神和基本框架下，把這些條款明確化、具體化、清晰化。”

　　比如，在實(shí)施條例中對(duì)哪些錢(qián)可以在預(yù)算審批之前花、哪些錢(qián)必須要到審批之后才能用作出明確規(guī)定，以解決預(yù)算年度和自然年度的矛盾。

　　蔣洪認(rèn)為，有些問(wèn)題雖然預(yù)算法中沒(méi)有規(guī)定，但也沒(méi)有禁止，行政部門(mén)在具體落實(shí)的時(shí)候，完全可以提出更加明確和具體的要求，來(lái)補(bǔ)充預(yù)算法規(guī)定的某些不足。

　　“預(yù)算法只是一個(gè)法律底線。”蔣洪說(shuō)。

　　王雍君也認(rèn)為，對(duì)于預(yù)算沒(méi)有通過(guò)人大審批怎么辦等在新預(yù)算法中找不到相關(guān)規(guī)定的問(wèn)題，“我們還有下一個(gè)機(jī)會(huì)，就是跟預(yù)算法相銜接的預(yù)算法實(shí)施細(xì)則，在其中進(jìn)行補(bǔ)充和明確是完全有可能的，而且是有必要的。”