一出情節(jié)復(fù)雜的政策連續(xù)劇

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本報1月27日5版刊發(fā)了一篇讀者投稿并用筆名發(fā)表的《反思施工圖審查制度》，之后接到一些讀者來電，對這項制度及文章發(fā)表自己的看法。

施工圖審查制度從1999年左右開始試點，已經(jīng)歷了15年。其實在這個過程中，有關(guān)這項制度實施的必要性、機構(gòu)、性質(zhì)、定位、角色、方式、范圍、程序、責(zé)任、收費等等很多方面一直都有爭議存在，而且站在不同的立場都有其道理。

作為行業(yè)媒體，本報對施工圖審查工作多年來每一次的變革和重大舉措也基本都有報道。在此歡迎業(yè)界人士繼續(xù)就此問題進(jìn)行深入探討，我們將客觀地刊發(fā)各方面的意見以促使行業(yè)管理制度的完善。歡迎大家投稿。

本文是本報記者對多年來施工圖審查制度實施過程的一些梳理，以便讀者更清楚實施的背景以及變化情況。錯誤之處，也歡迎讀者批評指正。

2000年1月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》首次提出“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報送建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用?！?000年2月建設(shè)部即下發(fā)《建筑工程施工圖設(shè)計文件審查暫行辦法》(建設(shè)[2000]41號)，明確了施工圖審查的性質(zhì)是政府主管部門對建筑工程勘察設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，是基本建設(shè)體管理制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求。

當(dāng)年9月份，國務(wù)院令《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》出臺，又一次強調(diào)“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)，不得使用”。2001年起，各地開始發(fā)展審圖機構(gòu)，在房屋建筑工程中全面落實這項制度。

操作有分歧

這項制度實施多年以來，應(yīng)該說基本做到了上述要求。但自這項制度出臺即開始的審查機構(gòu)的性質(zhì)以及制度設(shè)計的合理性和必要性等關(guān)鍵問題以及收費標(biāo)準(zhǔn)、審查責(zé)任等具體問題的定性卻一直備受爭議，體現(xiàn)在實際操作中也因為理解不同而各顯特色。與此同時，市場行為又導(dǎo)致了審圖過程中的諸多問題，比如壓價競爭，收受“紅包”才縮減時間，低水平審高資質(zhì)，只收錢不負(fù)責(zé)等各種行為為這一制度的實施投上了陰影。

而各地所采取的委托方式也多種多樣：有的是政府直接委托，這種情況多屬于僅有一家審查機構(gòu)的地區(qū)；有的采取政府抽簽確定受托方，這種情況基于審查責(zé)任是政府承擔(dān)，政府對委托要有所調(diào)控，但又要避免由政府指定可能誘導(dǎo)部門及工作人員產(chǎn)生不正之風(fēng)；不少地區(qū)考慮到審查費用由建設(shè)單位支付，所以采取由建設(shè)單位自行委托審查機構(gòu)的做法，也就是市場化的做法。

行政不許可

2003年8月，醞釀許久的《行政許可法》出臺，將于2004年7月1日開始執(zhí)行。當(dāng)年3月，有消息稱上海《解放日報》的一篇有關(guān)施工圖審查問題的簡報引起曾培炎副總理的關(guān)注，并在上面做了批示。6月初，國務(wù)院決定取消和調(diào)整的495項行政審批項目中，施工圖設(shè)計文件審查被列其中。

2004年初的十屆全國人大二次會議上，全國人大代表、福州市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總公司總工程師羅蜀榕提交了一份“關(guān)于改進(jìn)施工圖審查工作的建議”。

建議提到，法規(guī)明確了施工圖審查的責(zé)任主體是建設(shè)行政主管部門，即使委托審查機構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查，也不能轉(zhuǎn)移最終的審查責(zé)任。另外，本著誰委托誰付費的原則，也應(yīng)由委托機關(guān)支付審查費用。而《辦法》卻又規(guī)定：“施工圖審查工作所需經(jīng)費，由施工圖審查機構(gòu)向建設(shè)單位收取”。目前，施工圖審查機構(gòu)是多種所有制形式(事業(yè)、國有、股份、民營等)并存的中介機構(gòu)，這種由政府委托、受托方是中介機構(gòu)而又由建設(shè)單位付費的做法造成疑惑，施工圖審查是政府行為還是市場行為？中介機構(gòu)收費、政府承擔(dān)責(zé)任的做法是否正確？

從法律明確地位到退出行政審批，施工圖審查何去何從？各地又開始了不同的嘗試動作。以上海為例，2003年，上海市要求15家審圖機構(gòu)與建委簽訂“建設(shè)工程施工圖設(shè)計文件審查委托書”，目的在于進(jìn)一步明確審查機構(gòu)是接受建設(shè)行政主管部門的委托，是行政行為。2004年年初又提出明確施工圖審查不再作為建設(shè)項目審批的環(huán)節(jié)，取消收費，而是作為設(shè)計單位完善內(nèi)部質(zhì)量保證體系，確保設(shè)計質(zhì)量的管理環(huán)節(jié)；明確設(shè)計單位是建設(shè)工程設(shè)計質(zhì)量的責(zé)任主體，應(yīng)對設(shè)計質(zhì)量負(fù)總責(zé)。同時進(jìn)一步加強設(shè)計保險的力度，準(zhǔn)備將施工圖審查歸納到設(shè)計保險這一市場行為上。具體設(shè)想是由開發(fā)商、保險公司、審圖機構(gòu)三位一體，要求所有的工程項目都參與設(shè)計保險，而保險公司收取的設(shè)計保險費中將有一塊費用用作施工圖審查。審圖公司的審圖取費也將由原來向設(shè)計單位或業(yè)主收取，轉(zhuǎn)向保險公司。但此種方法并未開始實施，還只是處于探討階段。同時也有其他的嘗試，比如青島的做法是9家施工圖設(shè)計審查機構(gòu)聯(lián)合出臺“自律公約”，明確施工圖設(shè)計審查不再作為建設(shè)行政主管部門的一項行政審批事項，而改為行業(yè)自律，但依然是基本建設(shè)程序的環(huán)節(jié)之一。

柳暗又花明

從以上做法中可以看出，各地政府對這項制度存在的必要性認(rèn)可度很高，因此會以各種方式為審圖尋找合理的依據(jù)，而建設(shè)部更是以實施幾年來的實例對審查制度的問題和今后的發(fā)展做了客觀的分析，對其重要性和必要性又進(jìn)行了大量的調(diào)研，向國務(wù)院提交了一份正式報告。有所巧合的是，2004年5月23日，法國戴高樂機場事故發(fā)生，人們對審查制度也賦予了更多的責(zé)任和期待。在此背景下，2004年8月23日，建設(shè)部令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》(第134號)發(fā)布，即日起施行。這部搶在7月1日《行政許可法》執(zhí)行前于6月29日議討論通過的行政法規(guī)，又一次確立了施工圖審查制度的法律地位。

134號部令在《建筑工程施工圖設(shè)計文件審查暫行辦法》(41號文)的基礎(chǔ)上，再一次明確“國家實施施工圖設(shè)計文件審查制度，施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用”。并對施工圖審查又進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，更加明確了審圖目的與依據(jù)、適用范圍、審查制度、管理職能等內(nèi)容，也更加明確地闡明了“審查機構(gòu)是不以營利為目的的獨立法人”。此外相較于上一版，明確了“審查機構(gòu)對施工圖審查工作負(fù)責(zé)，承擔(dān)審查責(zé)任。施工圖經(jīng)審查合格后，仍有違反法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的問題，給建設(shè)單位造成損失的，審查機構(gòu)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！辈贿^這并未終結(jié)審圖是市場行為還是政府行為的爭議。

面對這種種的矛盾，有些地方又出新對策，比如將工程項目的施工圖審查實施“歸口管理、統(tǒng)一收費、分頭審圖，實行登記制”等方法，試圖對純市場商業(yè)化運作引發(fā)的諸多問題起到一定的遏制作用。

比如，2011年1月1日起，寧波市行政區(qū)域內(nèi)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)運作模式調(diào)整為實行政府監(jiān)管下的“項目統(tǒng)一受理、統(tǒng)一任務(wù)分配、統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范收費”的制度。由具有資質(zhì)的審查機構(gòu)聯(lián)合設(shè)立寧波市施工圖審查服務(wù)中心，免費受理施工圖審查項目的申報。管理信息系統(tǒng)將自動確定一家審查機構(gòu)對該項目進(jìn)行審查。

上海市于2010年底根據(jù)《上海市建設(shè)工程行政審批管理程序改革方案》，提出要解決建設(shè)項目行政審批環(huán)節(jié)多、手續(xù)煩、費時長等問題。方案中對企業(yè)投資的核準(zhǔn)、備案類項目，將初步設(shè)計審批和施工圖審查整合起來，實現(xiàn)“二合一”，提高工程設(shè)計階段的審批效率?！皩徃姆桨浮边€將審查機構(gòu)承接任務(wù)的方式從原來的市場競爭改為“隨機抽取”兩家，設(shè)計單位“二選一”的方式，與此同時成立了“上海市建設(shè)工程設(shè)計文件審查管理事務(wù)中心”具體落實審改方案中設(shè)計文件審查環(huán)節(jié)的管理工作。從2011年4月開始執(zhí)行。

2013年4月27日住建部發(fā)布了新版《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》，再一次確立其法律地位，同時對此間各地的一些“去市場化”做法進(jìn)行了認(rèn)可，鼓勵有多個審查機構(gòu)的城市采取搖號、輪候、計算機程序評分選擇、行業(yè)自律協(xié)商等方法實施送審。

盡管如此，從上篇文章的反響來看，無論從必要性還是操作性層面來看，爭議也還是會存在。不過真理總是越辯越明，相信公開光明的討論一定有助于完善工程設(shè)計質(zhì)量管理制度。