建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式

　　建設(shè)用地使用權(quán)出讓的方式主要有兩種：有償出讓和無(wú)償劃撥。有償出讓是建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要方式，是指出讓人將一定期限的建設(shè)用地使用權(quán)出讓給建設(shè)用地使用權(quán)人使用，建設(shè)用地使用權(quán)人向出讓人支付一定的出讓金。有償出讓的方式主要包括拍賣、招標(biāo)和協(xié)議等。劃撥是無(wú)償取得建設(shè)用地使用權(quán)的一種方式，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在建設(shè)用地使用權(quán)人繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償交付給建設(shè)用地使用權(quán)人使用的行為。劃撥土地沒(méi)有期限的規(guī)定。

　　我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地出讓主要是采取單一的無(wú)償劃撥的方式。1988年修改的土地管理法規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。1990年頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法和1998年修訂的土地管理法基本確立了國(guó)有土地的使用采取有償出讓和無(wú)償劃撥兩種方式。在物權(quán)法起草過(guò)程中，有人提出，為了保護(hù)國(guó)家的土地資源，應(yīng)當(dāng)取消以劃撥方式出讓建設(shè)用地，不論什么用途，都應(yīng)當(dāng)采取有償出讓的方式。那么，物權(quán)法為什么仍然將劃撥作為建設(shè)用地出讓的方式呢？因?yàn)槲覈?guó)土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法對(duì)于采用劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的范圍是有著嚴(yán)格的限制的。下列建設(shè)用地，確屬必需的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。由于國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地等情況會(huì)長(zhǎng)期存在，完全取消以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)不現(xiàn)實(shí)，劃撥方式還會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期存在。但是，并不表明屬于以上劃撥范圍的用地，就當(dāng)然可以采取劃撥的方式。劃撥方式應(yīng)當(dāng)是“確屬必需的”才能采取。通過(guò)劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，沒(méi)有期限的規(guī)定，但是該權(quán)利仍是一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其性質(zhì)屬于用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)適用“建設(shè)用地使用權(quán)”一章的規(guī)定?？紤]到劃撥建設(shè)用地的特殊性，有關(guān)法律對(duì)劃撥建設(shè)用地的用途、轉(zhuǎn)讓條件和抵押等方面都有一些限制性規(guī)定。比如，城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。隨著我國(guó)土地管理制度的改革和深化，劃撥建設(shè)用地的范圍和程序更趨嚴(yán)格和規(guī)范。近些年來(lái)，國(guó)務(wù)院就劃撥土地的問(wèn)題多次做出了規(guī)定，明確要嚴(yán)格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用。運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地。經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金；低于市場(chǎng)價(jià)交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。為了切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控，制止違法違規(guī)用地行為，作為民事基本法律的物權(quán)法也對(duì)劃撥建設(shè)用地的問(wèn)題做出了明確規(guī)定：“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。”

　　招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，具有公開(kāi)、公平和公正的特點(diǎn)，能夠充分體現(xiàn)標(biāo)的物的市場(chǎng)價(jià)格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中較為活躍的交易方式。我國(guó)土地資源的稀缺性，決定了采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式能夠最大程度體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。從保護(hù)土地資源和國(guó)家土地收益的大局看，采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式不僅是必要的，而且其適用范圍應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大。城市房地產(chǎn)管理法第十二條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。近些年來(lái)，由于建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快，工業(yè)用地出現(xiàn)的問(wèn)題日益突出，低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象屢禁不止。2004年，國(guó)務(wù)院在頒布的“關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定”中提出，工業(yè)用地要逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知”規(guī)定，國(guó)家根據(jù)土地等級(jí)、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和。工業(yè)用地必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。本條根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)中土地出讓的新情況，進(jìn)一步擴(kuò)大了采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓建設(shè)用地的范圍，從“豪華住宅”擴(kuò)大到“商品住宅”，并把“工業(yè)用地”納入到公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓方式的范圍，同時(shí)明確對(duì)于同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，一律采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。該規(guī)定已發(fā)展了現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理的規(guī)定，符合國(guó)家利用土地的政策。

　　建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓的方式中招標(biāo)和拍賣都屬于公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。協(xié)議是出讓人和建設(shè)用地使用權(quán)人通過(guò)協(xié)商方式有償出讓土地使用權(quán)。協(xié)議的方式由于沒(méi)有引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，相對(duì)缺乏公開(kāi)性，現(xiàn)實(shí)中一些地區(qū)和部門(mén)為了招商引資，將本來(lái)應(yīng)當(dāng)采取的公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式改為協(xié)議方式，或者壓低協(xié)議出讓的價(jià)格，隨意減免土地出讓金，造成土地資源收益的流失，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家的利益。因此，有人提出，應(yīng)當(dāng)取消協(xié)議方式出讓土地。但是，現(xiàn)實(shí)中一些需要扶持的行業(yè)和大型設(shè)施用地，仍較適宜采取協(xié)議的方式出讓，協(xié)議的出讓方式還是有其存在的必要。為了防止協(xié)議出讓土地時(shí)可能滋生的腐敗行為，嚴(yán)格土地出讓秩序，土地管理法規(guī)定，采取協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部也曾多次頒布相關(guān)的文件，要求各級(jí)人民政府要依照基準(zhǔn)地價(jià)制定并公布協(xié)議出讓土地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議出讓土地除必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序外，出讓價(jià)格不得低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。違反規(guī)定出讓土地造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定，以非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪追究刑事責(zé)任。物權(quán)法雖然保留了協(xié)議出讓方式，但是由于擴(kuò)大了公開(kāi)竟價(jià)出讓方式的范圍，因此，協(xié)議出讓的適用范圍已經(jīng)越來(lái)越窄，程序則更趨嚴(yán)格。

　　有人提出，現(xiàn)實(shí)中除了招標(biāo)、拍賣的方式外，還有掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓建設(shè)用地的方式，建議增加相關(guān)的內(nèi)容。掛牌出讓方式是指市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果或現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌方式可以說(shuō)是土地主管部門(mén)將拍賣和招標(biāo)的特點(diǎn)相結(jié)合創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)土地出讓制度。由于現(xiàn)行法律還沒(méi)有對(duì)掛牌出讓方式做出過(guò)規(guī)定，該方式在法律上如何定性和規(guī)范，還需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷完善。我國(guó)土地制度正在改革階段，今后可能還會(huì)出現(xiàn)一些新的公開(kāi)競(jìng)價(jià)的出讓方式，因此，物權(quán)法只是列舉了現(xiàn)行法律中已作規(guī)定的拍賣和招標(biāo)兩種出讓方式，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式一一列舉，但這并不表明出讓土地時(shí)不能采取掛牌或者其他公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。

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