采購(gòu)實(shí)務(wù)：重視解決政府采購(gòu)爭(zhēng)議

　　健全、透明、公正、高效的司法救濟(jì)制度是政府采購(gòu)法治中不可或缺的重要內(nèi)容。這種司法救濟(jì)制度既可給供應(yīng)商一個(gè)明白，也可還采購(gòu)人和采購(gòu)主管部門一個(gè)清白。對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，在其遭遇不公正待遇，而且無(wú)法與采購(gòu)人或者采購(gòu)主管部門妥善解決爭(zhēng)端時(shí)，尤其有必要經(jīng)過(guò)暢通的司法救濟(jì)途徑去討個(gè)令其信服的“說(shuō)法”。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)法制中的一條重要經(jīng)驗(yàn)。原因很簡(jiǎn)單，沒(méi)有一個(gè)健全的游戲裁判規(guī)則，供應(yīng)商、采購(gòu)人和其他政府采購(gòu)當(dāng)事人就很難真正信任政府采購(gòu)市場(chǎng)，就很難放心大膽地參與到政府采購(gòu)市場(chǎng)中來(lái)。

　　《政府采購(gòu)法》規(guī)定了供應(yīng)商的質(zhì)疑程序、向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提起的行政復(fù)議程序、向法院提起的訴訟程序（含對(duì)采購(gòu)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提起的民事訴訟程序，以及對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提起的行政訴訟程序）。這些規(guī)定凝結(jié)著立法機(jī)關(guān)、政府采購(gòu)部門、中介機(jī)構(gòu)和法學(xué)界的集體智慧，有待于在實(shí)踐中得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

　　首先，要建立健全政府采購(gòu)民事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定，凡是平等主體的供應(yīng)商、采購(gòu)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在合同的訂立、效力、履行和違約責(zé)任等方面發(fā)生糾紛的，原則上都適用一般商事合同的四大解決途徑：友好協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟。這四大爭(zhēng)議解決途徑在運(yùn)用的數(shù)量上依次遞減，構(gòu)成了一個(gè)“金字塔”型的結(jié)構(gòu)。其中，絕大多數(shù)政府采購(gòu)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)友好協(xié)商解決，因此友好協(xié)商構(gòu)成了金字塔的塔基。友好協(xié)商解決不成的，應(yīng)當(dāng)嘗試調(diào)解途徑。實(shí)際上，調(diào)解還是仲裁和訴訟機(jī)制中的必經(jīng)程序。因此，調(diào)解自然而然地構(gòu)成了金字塔的第二層，其重要性和適用范圍僅次于友好協(xié)商。如果友好協(xié)商和調(diào)解未果，而且政府采購(gòu)的當(dāng)事人在糾紛發(fā)生前或者糾紛發(fā)生后訂有仲裁協(xié)議，則政府采購(gòu)爭(zhēng)議提交仲裁機(jī)構(gòu)予以仲裁。仲裁實(shí)行一裁終局，而非訴訟中的二審終身，因此更加快捷、方便。仲裁理所當(dāng)然地成了爭(zhēng)議解決金字塔中的第三層。如果友好協(xié)商和調(diào)解未果，而且缺乏政府采購(gòu)當(dāng)事人之間的仲裁協(xié)議，那么政府采購(gòu)爭(zhēng)議只有訴至法院。訴訟因此成了解決政府采購(gòu)爭(zhēng)議的最后一道防線，并居于金字塔的塔尖。

　　其次，要建立健全政府采購(gòu)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和政府采購(gòu)當(dāng)事人之間發(fā)生的法律關(guān)系是一種縱向的行政法律關(guān)系。他們之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要適用行政復(fù)議或者行政訴訟的解決機(jī)制，不適用協(xié)商、調(diào)解、仲裁機(jī)制。政府采購(gòu)當(dāng)事人認(rèn)為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照《行政復(fù)議法》向該法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門所作決定（包括處罰決定）的合法性與妥當(dāng)性。人民法院也要公正及時(shí)審理涉及政府采購(gòu)的行政糾紛案件。《行政訴訟法》是人民法院審理政府采購(gòu)行政案件的程序法，而《政府采購(gòu)法》則是人民法院審理政府采購(gòu)行政案件的實(shí)體法。人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真劃清屬于民事?tīng)?zhēng)議的政府采購(gòu)案件和屬于行政爭(zhēng)議的政府采購(gòu)案件。對(duì)于這兩類不同的案件，要適用不同的程序法和不同的實(shí)體法律規(guī)范，分別由民事審判庭和行政審判庭審理。

　　如何正確看待個(gè)別行業(yè)的供應(yīng)商發(fā)出的“不中標(biāo)死，中標(biāo)死得更快”的抱怨

　　這句話雖然聽(tīng)來(lái)有些偏激，但道出了招標(biāo)集中采購(gòu)制度走樣后給廣大供應(yīng)商帶來(lái)的巨大傷害。供應(yīng)商即使沒(méi)有中標(biāo)，本來(lái)也不一定馬上就死。在一家采購(gòu)機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)企業(yè)成百上千，中標(biāo)企業(yè)卻只有一家或者幾家（聯(lián)合體投標(biāo)的情況下），落榜企業(yè)卻占絕大多數(shù)。這些落榜企業(yè)在投標(biāo)失敗后，完全可以總結(jié)上次的失敗教訓(xùn)，進(jìn)一步調(diào)整自己的投標(biāo)策略，爭(zhēng)取在下一家采購(gòu)機(jī)構(gòu)招標(biāo)時(shí)與其他同行一決雌雄。只要采購(gòu)市場(chǎng)成熟、公平、公開(kāi)、公正誠(chéng)實(shí)、有序，只要這些供應(yīng)商信賴招標(biāo)集中采購(gòu)制度，他們必然會(huì)秉持“屢敗屢戰(zhàn)”的心態(tài)，真正在降低產(chǎn)品成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、改善經(jīng)營(yíng)管理水平、拓寬市場(chǎng)營(yíng)銷渠道、真誠(chéng)鑄造企業(yè)信譽(yù)，最終一舉奪魁。如果一家供應(yīng)商由于自身實(shí)力不佳而無(wú)法獲得訂單，供應(yīng)商也會(huì)輸?shù)妹靼?，贏得清白。

　　怕就怕在，某一產(chǎn)品市場(chǎng)全部納入招標(biāo)集中采購(gòu)，但招標(biāo)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)又不能按照既定的游戲規(guī)則辦事，或者以“上有政策、下有對(duì)策”的方式規(guī)避游戲規(guī)則，那么供應(yīng)商在心理上對(duì)于招標(biāo)集中采購(gòu)制度就會(huì)由盼望變?yōu)槭踔两^望，在經(jīng)濟(jì)上也會(huì)因四處遭受不公平待遇而淪為“死不瞑目”的破產(chǎn)境地。

　　有鑒于此，一定要嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，認(rèn)真處理好分散采購(gòu)與集中采購(gòu)的關(guān)系，避免把所有采購(gòu)對(duì)象事無(wú)巨細(xì)地納入集中采購(gòu)目錄。否則，一旦集中采購(gòu)活動(dòng)出了問(wèn)題，所有供應(yīng)商、最終用戶與消費(fèi)者都要跟著倒霉。而適度的分散采購(gòu)，則可起到分散腐敗風(fēng)險(xiǎn)的功能，可以給供應(yīng)商們點(diǎn)燃起“東方不亮西方亮”的希望之光。對(duì)于依法定程序列入集中采購(gòu)目錄的集中采購(gòu)項(xiàng)目，尤其要詳細(xì)擬定采購(gòu)程序，加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)人及其經(jīng)辦人員的監(jiān)督，充分尊重供應(yīng)商的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、投訴權(quán)與救濟(jì)權(quán)，從而把集中采購(gòu)可能導(dǎo)致的弊端降到最低限度。如此以來(lái)，供應(yīng)商不致于輕易落個(gè)“不中標(biāo)死”的厄運(yùn)。

　　“中標(biāo)死得更快”更是嚴(yán)格背離現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的不正?，F(xiàn)象。無(wú)論是在歐盟，還是在美國(guó)，中標(biāo)對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)是一件當(dāng)然有利的大喜事。我國(guó)當(dāng)前的政府采購(gòu)制度更是把優(yōu)勝劣汰作為政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。如果劣者汰，優(yōu)者也汰，而且比劣者汰得還早，死得還快，那無(wú)論如何是不應(yīng)當(dāng)發(fā)生的事情。

　　為避免類似問(wèn)題重演，必須強(qiáng)調(diào)所有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)一定嚴(yán)格遵循《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》辦事，不得在中央立法之外私自“造法”，塞入“私貨”。為了確保老實(shí)人不吃虧，建議政府采購(gòu)主管部門加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)招標(biāo)文件的監(jiān)督檢查力度，建立健全招標(biāo)文件備案制度。凡是違反政府采購(gòu)制度和招標(biāo)投標(biāo)法、構(gòu)成無(wú)效的招標(biāo)文件，政府采購(gòu)主管部門有權(quán)責(zé)令其限期刪除，并重新啟動(dòng)招標(biāo)程序，還要賠償供應(yīng)商在招標(biāo)過(guò)程中由于招標(biāo)文件無(wú)效而遭受的實(shí)際損失。為了切實(shí)把中標(biāo)供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)降下來(lái)，還必須大刀闊斧地砍掉那些既不合法、也不公平的招標(biāo)收費(fèi)項(xiàng)目，如“采購(gòu)機(jī)構(gòu)調(diào)研費(fèi)”、“招標(biāo)會(huì)議費(fèi)”、“招標(biāo)管理費(fèi)”；對(duì)于標(biāo)書(shū)費(fèi)、履約保證金等允許收取的金額也必須嚴(yán)格控制在合理水平內(nèi)；對(duì)于履約保證金還要嚴(yán)格按規(guī)定收取或退還。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)拒不依法辦事的，政府采購(gòu)主管部門有權(quán)根據(jù)供應(yīng)商的舉報(bào)責(zé)令其限期改正，并予以罰款等行政處罰，對(duì)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要轉(zhuǎn)交監(jiān)察和紀(jì)檢機(jī)關(guān)追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

　　上述問(wèn)題迫切需要通過(guò)樹(shù)立政府采購(gòu)人的法治觀念、強(qiáng)化政府采購(gòu)司法和執(zhí)法力度等措施逐步予以解決。當(dāng)然，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)侵害供應(yīng)商合法權(quán)益的案例進(jìn)行批評(píng)報(bào)道，成立供應(yīng)商的自律組織對(duì)受害供應(yīng)商合法權(quán)益提供自我保護(hù)服務(wù)，也是必要的有益探討。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，并不意味著縱容供應(yīng)商的不法利益和不合理要求，并不意味著供應(yīng)商可以漠視政府采購(gòu)人的合法權(quán)益。