對公路基建項(xiàng)目開工前審計(jì)探討

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由于近幾年國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家采取了拉動(dòng)內(nèi)需，刺激國內(nèi)消費(fèi)的政策。因此全國上下興起了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新高潮，其中以公路建設(shè)最為突出。交通部門在取得國家政策傾斜的基礎(chǔ)上，采取了中外資作企業(yè)內(nèi)聯(lián)銀團(tuán)貸款等形式成立了一個(gè)又一個(gè)公路項(xiàng)目公司。但由于有些項(xiàng)目上馬倉促，沒有嚴(yán)格按基建程序辦事，造成了較嚴(yán)重的后果：工期長、超概嚴(yán)重、效益差等一系列問題。下面就如何做好開工前審計(jì)作些探討。

　　一、進(jìn)行公路基建項(xiàng)目開工前審計(jì)必須解決的問題;審計(jì)權(quán)限問題

　　目前由于公路基本建設(shè)項(xiàng)目的資金來源的多元化，形成多種形式的項(xiàng)目法人，歸納起來主要有以下幾種模式。

　　1、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費(fèi)補(bǔ)助等建設(shè)的公路項(xiàng)目。

　　2、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費(fèi)補(bǔ)助、高速公路基金作為項(xiàng)目資本金，以公路項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)營權(quán)向銀行質(zhì)押貸款、建設(shè)的公路項(xiàng)目。

　　3、由公路建設(shè)基金、交通部車輛購置費(fèi)補(bǔ)助、高速公路基金作為項(xiàng)目資本金，其它資金由世界銀行貸款或其它境內(nèi)外銀行貸款建設(shè)的公路項(xiàng)目。

　　4、由國內(nèi)兩家或多家企業(yè)共同投資的公路項(xiàng)目。

　　5、中外合資作投資建設(shè)的公路項(xiàng)目。

　　二、審計(jì)的內(nèi)容及方法

　　公路建設(shè)項(xiàng)目從準(zhǔn)備到竣工交付使用，經(jīng)歷前期工作階段、建設(shè)階段和竣工交付使用階段，其中決定投資規(guī)模的是前期工作中的“立項(xiàng)”和“開工前審計(jì)”。只有抓住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審計(jì)才能發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。然而，過去所批準(zhǔn)建設(shè)的公路項(xiàng)目，從來不要進(jìn)行“立項(xiàng)審計(jì)”，而是由上級部門批準(zhǔn)后才進(jìn)行“開工前審計(jì)”。所以，開工前的審計(jì)從實(shí)質(zhì)上就包括了“立項(xiàng)審計(jì)”和“開工前審計(jì)”的兩部份內(nèi)容。主要包括以下內(nèi)容：

　　(一) 公路建設(shè)項(xiàng)目前期立項(xiàng)審計(jì)

　　公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作，主要包括項(xiàng)目建議書，可行性研究，設(shè)計(jì)任務(wù)書和進(jìn)行初步設(shè)計(jì)等四個(gè)方面，著重應(yīng)審計(jì)兩方面：

　　1、對項(xiàng)目建設(shè)方案的審計(jì)、審查重點(diǎn)主要從經(jīng)濟(jì)的角度去審計(jì)建設(shè)方案是否經(jīng)濟(jì)、合理、可行。

　　2、對設(shè)計(jì)概算的審計(jì)：審查重點(diǎn)主要是概算編制的依據(jù)是否符合國家規(guī)定；有無少算、漏算、重算或自行增加工程項(xiàng)目與費(fèi)用等情況；建筑安裝工程費(fèi)用的計(jì)算是否真實(shí)準(zhǔn)確；設(shè)備、工器具購置費(fèi)的計(jì)算是否真實(shí)、準(zhǔn)確；基本建設(shè)其他費(fèi)用的計(jì)算是否真實(shí)正確；審查計(jì)劃列項(xiàng)的預(yù)留費(fèi)用是否正確等。

　　 (二) 公路建設(shè)項(xiàng)目開工前審計(jì)

　　1、對項(xiàng)目前期的審計(jì)

　　主要審查公路建設(shè)項(xiàng)目是否嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，有關(guān)審批和對外簽約是否相符，工程開工前是否完成工程項(xiàng)目的所有前期工作。是否存在邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程；建設(shè)項(xiàng)目是否納入國家下達(dá)的部門或地方的基本建設(shè)計(jì)劃，開工前的審批手續(xù)是否合規(guī)、合法；具體包括以下審計(jì)內(nèi)容。

　　2、基本建設(shè)程序的審計(jì)

　　目前，國家基本建設(shè)前期工作程序主要包括：項(xiàng)目建議書，可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、開工報(bào)告等工作環(huán)節(jié)。每個(gè)工作環(huán)節(jié)只有在完成工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)，除國家特別批準(zhǔn)外，任何單位和部門不得簡化項(xiàng)目建設(shè)程序，基本建設(shè)程序?qū)徲?jì)的對象是項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人必須完善上述程序方可實(shí)施建設(shè)。

　　3、建設(shè)項(xiàng)目審批的審計(jì)

　　各級審批部門應(yīng)嚴(yán)格審批權(quán)限審批公路建設(shè)項(xiàng)目，任何單位和部門不得違規(guī)審批項(xiàng)目法人，也不得采取“化整為零”等方式來逃避上級主管部門的審批管理，該項(xiàng)審計(jì)對象主要是對各級審批部門。

　　4、對外簽約的審計(jì)

　　在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)之前，不得擅自對外簽約。只有在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告經(jīng)有權(quán)審批部門批準(zhǔn)后，方可對外正式簽訂貸款協(xié)議、設(shè)備購買合同、合作合同等。

　　對上述審計(jì)違規(guī)事項(xiàng)，按國家計(jì)委的有關(guān)規(guī)定，對違反基本建設(shè)程序、違規(guī)審批和擅自對外簽約的基建項(xiàng)目，國家計(jì)委將追究有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并視情節(jié)輕重采取暫停審批項(xiàng)目等處罰措施。另按交通部《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對違規(guī)審批或擅自簡化基建程序的，責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)，可給予警告或通報(bào)批評；造成嚴(yán)重后果的，暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫緩資金撥付，對直接責(zé)任人給予行政處分。

　　5、基本建設(shè)投資計(jì)劃審計(jì)

　　公路基本建設(shè)投資計(jì)劃是反映公路基本建設(shè)投資規(guī)模和投資分配比例的綜合性計(jì)劃，是以基本建設(shè)投資資金來源與運(yùn)用為對象進(jìn)行編制計(jì)劃，按照現(xiàn)行規(guī)定，初步設(shè)計(jì)經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)后才能納入基本建設(shè)計(jì)劃。沒有納入年度基本建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目，不能備料和施工。因此，作為基本建設(shè)投資計(jì)劃的審計(jì)。首先，應(yīng)審查其設(shè)計(jì)文件是否按照規(guī)定的基本建設(shè)程序和審批權(quán)限進(jìn)行審批，有無未經(jīng)審批或越權(quán)審批的情況。其次，應(yīng)審查建設(shè)項(xiàng)目是否納入國家下達(dá)的部門或地方基本建設(shè)計(jì)劃。屬于中央投資的項(xiàng)目，應(yīng)審查是否有交通部下達(dá)的基本建設(shè)計(jì)劃，地方計(jì)劃安排的項(xiàng)目，審查或越權(quán)審批的情況。其次，應(yīng)審查建設(shè)項(xiàng)目是否納入國家下達(dá)的部門或地方基本建設(shè)計(jì)劃。屬于中央投資的項(xiàng)目，應(yīng)審查是否有交通部下達(dá)的基本建設(shè)計(jì)劃，地方計(jì)劃安排的項(xiàng)目，審查是否已納入省下達(dá)的地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。小型建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)有交通部或省交通主管部門下達(dá)的基本建設(shè)計(jì)劃，沒有納入基本建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目，都不能開工或復(fù)工。

　　6、工程投資及資金來源的審計(jì)

　　主要是審查工程投資是否已安排年度投資計(jì)劃，投資來源是否落實(shí)，投資額度是否能夠滿足年度工程資金需要。建設(shè)資金的來源主要包括資本金、財(cái)政債券、企業(yè)債券和項(xiàng)目銀行貸款等部分。

　　1）資本金

　　按照國務(wù)院“關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知”規(guī)定：“交通運(yùn)輸項(xiàng)目資本金比例為35％及以上”。目前我國公路項(xiàng)目的資本金構(gòu)成主要有：

　　①各級人民政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費(fèi)及其它預(yù)算外資金。

　　②國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益?包括資本金、資本公積金、盈余公積和未分配利潤、股票上市收益資金等 企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金。

　?、凵鐣€(gè)人合法所有的資金。

　?、車乙?guī)定的其它可以用作投資項(xiàng)目資本金的資金。因此，對開工前資本金的審計(jì)，主要審查資本金是否落實(shí)，如對財(cái)政預(yù)算、預(yù)算外資金是否與交通部和地方下達(dá)的基本建設(shè)計(jì)劃中的預(yù)算數(shù)及預(yù)算外資金安排相符。對于國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益，企業(yè)折舊資金及國家授權(quán)機(jī)構(gòu)從資金市場籌措的資金，主要是審查其取得資金的渠道是否合乎國家有關(guān)規(guī)定。

　　2）財(cái)政債券

　　目前通常是指國債，對于國債，主要是審查其是否列為基本建設(shè)計(jì)劃下達(dá)，下達(dá)的指標(biāo)與項(xiàng)目法人基本建設(shè)計(jì)劃是否一致。

　　3）企業(yè)債券

　　是指項(xiàng)目法人從資金市場募集的到期應(yīng)連本帶息歸還的資金，對于企業(yè)債券，主要是審查其是否經(jīng)過國家或地方計(jì)委批準(zhǔn)發(fā)行，發(fā)行指標(biāo)是否與批準(zhǔn)的計(jì)劃相符。

　　4）項(xiàng)目銀行貸款

　　現(xiàn)階段，我國公路基建項(xiàng)目貸款，主要從各商業(yè)銀行取得，開工前基本建設(shè)項(xiàng)目貸款審計(jì)的內(nèi)容和方法主要有：

　?、偈欠裼秀y行下達(dá)的年度貸款指標(biāo)，其指標(biāo)是否既列入國家信貸計(jì)劃，又列入國家基本建設(shè)計(jì)劃。按照國家有關(guān)規(guī)定，兩個(gè)計(jì)劃缺一不可。

　?、谙逻_(dá)的貸款計(jì)劃指標(biāo)是否與項(xiàng)目法人的年度基本建設(shè)投資計(jì)劃相符。

　　③借款合同是否簽訂，其內(nèi)容是否符合規(guī)定。

　　另外，建設(shè)項(xiàng)目資金來源還有世界銀行貸款，亞洲開發(fā)銀行貸款及日本海協(xié)基金貸款等，對于此類境外借款的開工前審計(jì)主要是審查其是否經(jīng)有權(quán)審批部門批準(zhǔn)并列入項(xiàng)目基本建設(shè)投資計(jì)劃。

　　7、項(xiàng)目征地拆遷審計(jì)

　　主要是審查項(xiàng)目法人是否到當(dāng)?shù)貒敛块T辦理公路建設(shè)用地手續(xù)，項(xiàng)目用地拆遷工作是否已經(jīng)完成。

　　8、項(xiàng)目施工單位選定的審計(jì)

　　主要是審查項(xiàng)目法人是否通過招投標(biāo)選擇施工單位。審查施工單位是否有資質(zhì)承包工程建設(shè)，招標(biāo)工作是否按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行；審查簽署的合同文件是否符合交通部頒布規(guī)范要求，是否明確雙方的責(zé)任；審查項(xiàng)目法人確定的標(biāo)段、工期及造價(jià)是否合理；審查承建單位與監(jiān)理單位是否隸屬于同一管理單位。

　　9、對監(jiān)理單位的審計(jì)

　　主要是審查監(jiān)理單位是否經(jīng)工商行政管理部門注冊，并持有交通行政主管部門核發(fā)的資質(zhì)證書的專職監(jiān)理企業(yè)。是否依照核定的監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍，承擔(dān)公路基建項(xiàng)目的監(jiān)理業(yè)務(wù)和監(jiān)理責(zé)任。

　　10、對設(shè)計(jì)單位的審計(jì)

　　主要是審查其是否按資質(zhì)等級及業(yè)務(wù)范圍承擔(dān)相應(yīng)的勘測設(shè)計(jì)任務(wù)；是否建立健全設(shè)計(jì)質(zhì)量保證體系：是否健全復(fù)核、審核、會簽和批準(zhǔn)制度；是否明確各階段的責(zé)任人，并對項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)責(zé)；審查設(shè)計(jì)文件是否符合交通部頒布規(guī)范。

　　11、對工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理情況的審計(jì)

　　主要是審查建設(shè)單位在工程開工前，是否按規(guī)定向質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。

　　12、審查是否存在違反國家政策的其他有關(guān)問題。

　　三、開工前審計(jì)的作用

　　通過對擬建公路基建項(xiàng)目的審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目開工前的各項(xiàng)審批手續(xù)是否完備、合法；通過對擬建項(xiàng)目的審查，可以綜合評價(jià)該項(xiàng)目建設(shè)的必要性與可行性，從而發(fā)現(xiàn)擬建項(xiàng)目規(guī)模是否過大，等級是否過高；項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，采用的技術(shù)是否先進(jìn)和符合實(shí)際需要；工程量的計(jì)算是否有多計(jì)、重計(jì)、漏計(jì)，是否存在計(jì)劃外工程；土地征用、拆遷是否真實(shí)準(zhǔn)確、合乎手續(xù)；以及通過對項(xiàng)目資金來源及落實(shí)情況的審查，可以查明建設(shè)資金是否落實(shí)，防止出現(xiàn)“半拉子工程”、“胡子工程”，有利于嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律和確保項(xiàng)目工程建設(shè)順利完工。

　　四、開工前審計(jì)應(yīng)注意的幾個(gè)問題

　　1、擬建項(xiàng)目未能提供批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、資金來源不符合國家有關(guān)規(guī)定，資金未按時(shí)到位或資

　　資金不落實(shí)的審計(jì)部門可不受理其開工前審計(jì)申請。

　　2、經(jīng)審計(jì)擬建項(xiàng)目審批程序和手續(xù)完備的，應(yīng)出具同意辦理開工手續(xù)意見書；否則應(yīng)出具不同意辦理開工手續(xù)意見書。

　　3、對擬建項(xiàng)目開工前審計(jì)發(fā)現(xiàn)的其他問題可按國家有關(guān)規(guī)定處理。

　　4、開工前審計(jì)，審計(jì)部門應(yīng)集中力量，以最快的速度審?fù)瓴⒆鞒鼋Y(jié)論，以便項(xiàng)目法人報(bào)批早日開工。

　　5、審計(jì)出具結(jié)論要求實(shí)事求是、客觀公正。應(yīng)嚴(yán)格控制造價(jià)，切實(shí)核定項(xiàng)目工程投資總額，做到工程竣工，項(xiàng)目造價(jià)控制在批準(zhǔn)的概算之內(nèi)。