城市規(guī)劃和發(fā)展對策

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　城市規(guī)劃理論與實踐的發(fā)展始終離不開對社會問題的關(guān)注。工業(yè)革命之前，由于城市發(fā)展速度緩慢及城市規(guī)模較小，城市的社會問題表現(xiàn)得并不明顯。工業(yè)革命后，由于城市規(guī)模的迅速膨脹引發(fā)出的大量的社會問題，引起了人們對城市規(guī)劃的思考。從理想城市的構(gòu)想到現(xiàn)實城市規(guī)劃建設，社會問題一直是城市規(guī)劃關(guān)注的主要內(nèi)容。盡管如此，現(xiàn)實的城市規(guī)劃對城市社會問題的解決總是難以取得理想的結(jié)果，舊的社會問題的解決總是伴隨著新的社會問題的產(chǎn)生。從城市住房擁擠、環(huán)境惡劣到房屋破舊、住宅緊張，從經(jīng)濟危機、經(jīng)濟蕭條到內(nèi)城衰退、社會混亂，從出現(xiàn)貧民窟到社會分化，從公眾參與、社區(qū)規(guī)劃到倡導性規(guī)劃等，城市社會問題的不斷出現(xiàn)、解決和城市規(guī)劃有著十分密切的聯(lián)系。西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃理論與實踐總是在不斷地尋求解決城市社會問題的過程中取得發(fā)展，現(xiàn)代城市規(guī)劃對實現(xiàn)城市社會的穩(wěn)定與發(fā)展有著重要的意義。

　　一、西方城市規(guī)劃與城市社會問題

　　西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃的歷史最早可追溯到16世紀。早在16世紀前期，空想社會主義者就主張建立一種新型社會，試圖把城市作為一個社會經(jīng)濟實體，把城市建設與社會改造結(jié)合起來，以解決廣大勞動者的生活、工作問題，他們希望建立一個空想社會主義的“烏托邦”，以城市規(guī)劃的方法來解決社會問題。空想社會主義代表人物主要有托馬斯？摩爾、歐文和傅立葉等，主要的規(guī)劃實踐有歐文的“新協(xié)和村”、傅立葉的“法朗吉”等，這些社會設想為“田園城市”、“衛(wèi)星城市”等城市規(guī)劃理論的形成奠定了基礎。

　　19世紀末期至20世紀初，惡劣的生活條件引發(fā)工人的普遍不滿，進而導致了社會其它問題，如社會犯罪率升高、非就業(yè)人口比例升高、城市中貧富懸殊、各類傳染病的蔓延、大量城市居民（特別是嬰兒）死亡率上升等。英國社會活動家霍華德針對英國城市社會出現(xiàn)的種種問題，如城市居民貧困、農(nóng)民流入城市引起的城市膨脹、城市生活條件惡劣及城市稅收不足等，敏感地意識到必須通過規(guī)劃的手段來解決。他設想了一種理想的城市模式，即“田園城市”理論，并在他的著作《明日的田園城市》中描述了一種理想化的“社會城市”設想，他認為新的社會城市經(jīng)濟應足夠繁榮，能提供許多就業(yè)機會，社會生活豐富多彩，大多數(shù)居民能夠安居樂業(yè)。他還指出城市應由一個代表公共權(quán)力的機構(gòu)來掌握，這個機構(gòu)有權(quán)占有土地、制定城市規(guī)劃、提供城市服務；他強調(diào)城市應能夠協(xié)調(diào)、平衡和獨立自主地解決城市社會問題。創(chuàng)造完美的社會生活是霍華德田園城市理論的重要組成部分，雖然他的理想城市在實踐上并未取得理想的結(jié)果，但他的社會改革思想對現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的形成起了重要的啟蒙作用。勒？柯布西埃和賴特也試圖通過集中和分散的規(guī)劃思想來解決城市社會問題，這些思想在他們的“陽光城”和“廣畝城”理論中得到充分的體現(xiàn)。

　　第一次世界大戰(zhàn)以后，城市的社會問題逐漸發(fā)生變化，首先是由于戰(zhàn)爭對城市建設的破壞導致戰(zhàn)后住宅奇缺。其次是由于城市人口的過度集中，產(chǎn)生區(qū)域就業(yè)不平衡狀態(tài)，失業(yè)率明顯上升，城市貧民窟問題開始出現(xiàn)。城市的社會問題從過去城市的擁擠不堪和環(huán)境惡劣逐漸轉(zhuǎn)向了城市貧困、移民浪潮、種族問題和社會混亂。產(chǎn)生這些社會問題的主要原因是西方資本主義經(jīng)濟危機引起的經(jīng)濟大蕭條。過度郊區(qū)化導致城市人口數(shù)量大幅度下降，城市服務設施得不到充分利用，經(jīng)濟衰退降低了個人及家庭收入等。低收入者生活在貧困之中，居民住宅條件差。于是大量貧困人口聚集在城市，城市社區(qū)缺乏安全感，有錢的中產(chǎn)階級紛紛離開城市遷移至郊區(qū)居住。與此同時，隨著大量移民涌入城市，種族問題開始出現(xiàn)，城市社會問題因此而逐漸加重。此時英國很多城市陷入一種惡性循環(huán)，嚴重時會產(chǎn)生社會混亂現(xiàn)象。經(jīng)濟大蕭條及其所導致的社會問題引起了政府的高度重視，政府試圖運用理性手段來解決社會問題，強調(diào)要積極干預城市規(guī)劃，通過控制公共資源和關(guān)注公共利益來解決城市社會問題。

　　20世紀50年代以前，由于城市規(guī)劃所關(guān)注的只是城市的物質(zhì)層面，即所謂的“物質(zhì)規(guī)劃”，很少關(guān)注城市發(fā)展的社會經(jīng)濟內(nèi)容，因而很多城市社會問題并未得到有效地解決。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，西方城市開始了大規(guī)模的城市更新運動，城市更新運動的目的是要恢復內(nèi)城的活力，清除城市中心區(qū)的貧民窟，為城市居民提供更多的住宅，改善城市的物質(zhì)生活條件，企圖解決由于戰(zhàn)爭和過度郊區(qū)化引起的城市社會問題。但由于城市規(guī)劃缺乏對城市問題的深入研究，城市更新采取了大規(guī)模推倒重建的改造方式，不僅破壞了原有城市的有機結(jié)構(gòu)和城市多樣性，還產(chǎn)生了許多新的社會問題，如引發(fā)了居住分離和社會分化現(xiàn)象，瓦解了城市原有穩(wěn)定的社會關(guān)系，破壞了城市的歷史多樣性，而原來一直存在的貧民窟問題也沒有從根本上得到解決。因而城市規(guī)劃被認為“只是把貧民區(qū)從一處移到了另一處，更糟糕的是，它消滅了現(xiàn)有的鄰里社區(qū)”。簡？雅格布斯在其著作《美國大城市的生與死》中指責城市大規(guī)模改造西方城市更新運動的失敗再次表明了城市社會發(fā)展與城市規(guī)劃之間內(nèi)在的聯(lián)系，城市規(guī)劃的不當很容易引起城市社會問題。

　　20世紀下半葉，西方城市規(guī)劃開始更多考慮城市社會問題，公眾參與和公眾利益受到了普遍關(guān)注。由于黑人地位低下，學生運動不斷，美國20世紀70年代開始出現(xiàn)民權(quán)運動，城市規(guī)劃決策者不得不開始聽取民眾意見，關(guān)注弱勢群體的需求，于是出現(xiàn)了“倡導性規(guī)劃”。保羅。達維多夫在其著作《規(guī)劃中的倡導與多元主義》中指出，“規(guī)劃師應代表城市貧民和弱勢群體，應首先解決城市貧民窟和城市衰敗地區(qū)，要走向民間和不同的居民組群溝通，為他們服務”。羅爾斯在1972年發(fā)表的著作《公正理論》和大衛(wèi)。哈維的著作《社會公正與城市》中都指出城市規(guī)劃應充分考慮社會公正問題。此時，城市規(guī)劃理論與實踐研究也更多地關(guān)注社會公平和公眾利益，開始重視城市規(guī)劃的社會經(jīng)濟意義，規(guī)劃與設計從單純的物質(zhì)環(huán)境改造規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。西方主要國家同時開始出現(xiàn)民主多元化的社會趨勢，公眾參與的規(guī)劃思想作為一種“準直接民主”的體現(xiàn)，開始廣泛地被居民接受。城市居民紛紛成立自己的“社區(qū)組織”，通過居民協(xié)商積極參與城市規(guī)劃，努力維護鄰里關(guān)的社會趨勢，公眾參與的規(guī)劃思想作為一種“準直接民主”的體現(xiàn)，開始廣泛地被居民接受。城市居民紛紛成立自己的“社區(qū)組織”，通過居民協(xié)商積極參與城市規(guī)劃，努力維護鄰里關(guān)系和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地產(chǎn)商進行談判，一種“自下而上”的所謂“社區(qū)規(guī)劃”開始出現(xiàn)，市民社會在西方國家建立，公民對城市開始有參與權(quán)和管制權(quán)。

　　二、西方城市規(guī)劃與社會問題的經(jīng)驗和啟示

　　城市規(guī)劃的理論與實踐發(fā)展源于西方城市的社會改良運動。在城市發(fā)展與社會發(fā)展的過程中，西方城市為不斷解決城市社會問題，采取了相應的規(guī)劃對策，城市規(guī)劃也從只注重物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)向了對社會、經(jīng)濟問題的普遍關(guān)注，從理想化的“社會城市”設想逐漸演變?yōu)閷ΜF(xiàn)實的社會問題的理解和解決。從歷史的分析中可以看出，城市工業(yè)化發(fā)展、城市規(guī)模的無序膨脹、過度郊區(qū)化產(chǎn)生的內(nèi)城衰退、經(jīng)濟危機及戰(zhàn)爭破壞等是引發(fā)城市社會問題的主要原因。

　　從西方城市社會問題的出現(xiàn)可以得到以下幾點啟示：

　　1、西方城市工業(yè)化發(fā)展過程中由于忽視城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，過分追求經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張而引發(fā)很多社會問題，如城市規(guī)模的過度膨脹、城市的過分擁擠和貧民窟的出現(xiàn)，缺少對城市郊區(qū)化的有效控制而導致社會分化和內(nèi)城衰退現(xiàn)象；

　　2、城市社會問題的產(chǎn)生是多種因素作用的結(jié)果，既有來自城市內(nèi)部發(fā)展的影響，也有來自城市外部的各種不定因素的影響，如經(jīng)濟危機和戰(zhàn)爭等災害引發(fā)的城市社會問題等，因此在城市發(fā)展過程中，構(gòu)筑相對安全穩(wěn)定的社會經(jīng)濟環(huán)境十分必要；

　　3、城市規(guī)劃不當是導致城市社會問題的重要原因，如城市功能結(jié)構(gòu)不合理、過分強調(diào)功能分區(qū)和大規(guī)模城市改造而導致的眾多社會問題；

　　4、隨著西方城市社會的不斷發(fā)展和民主化進程的推進，城市規(guī)劃中已十分注重公眾參與和社會公平，關(guān)注弱勢群體的利益，體現(xiàn)社會發(fā)展的“民主化”特征，城市規(guī)劃在推動社會進步過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。

　　應該看到，在城市發(fā)展過程中，城市規(guī)劃與社會發(fā)展之間有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，城市規(guī)劃理論與實踐的發(fā)展必須注重對城市社會問題的研究，城市社會問題的解決有賴于科學的城市規(guī)劃和城市發(fā)展政策。

　　三、中國的城市社會問題

　　中國城市正處于快速工業(yè)化發(fā)展期，城市規(guī)模不斷膨脹，城市的社會問題已較為突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)的社會問題。在城市快速城市化過程中，受經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)發(fā)展的影響，工業(yè)化發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然會導致城市傳統(tǒng)工業(yè)的衰退和居民失業(yè)率的上升，在社會保障制度還不健全的條件下，很容易對居民的生活產(chǎn)生影響。

　　2、城市的盲目發(fā)展引發(fā)的社會問題。城市中心區(qū)由于人口過分集聚而產(chǎn)生過分擁擠、城市環(huán)境污染嚴重和交通條件惡劣等問題，導致居民的生活居住條件差；由于中心區(qū)人口密度過高而導致教育設施嚴重不足；大城市或特大城市由于生產(chǎn)用地和居住用地布局不平衡導致居民上下班花費的時間過長等。

　　3、“城中村”和“邊緣村”的存在而引發(fā)的社會問題。“城中村”是因快速城市化引起城市包圍鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。由于基礎設施條件較差和長期得不到整治，這些地區(qū)往往成為城市管理的盲區(qū)，社會治安極其混亂。“邊緣村”是指大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部大量低質(zhì)量住宅區(qū)，這些住宅區(qū)多為打工者的集中住所，如北京的新疆村和浙江村等，由于得不到城市政府應有的關(guān)注，社會治安較為混亂，并且城市居民對這些來自農(nóng)村的居民存在明顯的歧視現(xiàn)象。

　　4、城市中心區(qū)大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和城市更新改造引起社會分化并破壞了原有城市社會網(wǎng)絡，大規(guī)模開發(fā)迫使中心區(qū)居民遷往郊區(qū)，而邊緣社區(qū)由于缺乏商業(yè)服務、教育等設施，仍存在對弱勢群體的關(guān)注不夠、城市中低收入居民住宅供應明顯不足、城市資源分配不公等現(xiàn)象。

　　5、城市規(guī)劃缺乏公眾的參與渠道，公眾缺乏參與城市建設的積極性，政府部門也未能為公眾參與創(chuàng)造良好的條件。

　　四、城市規(guī)劃的對策

　　尋求科學的規(guī)劃方法與手段對解決城市社會問題有著重要的意義，首先要改變中國城市規(guī)劃只注重“形體規(guī)劃”而忽視社會、經(jīng)濟規(guī)劃和重實踐輕理論的現(xiàn)狀，注重城市規(guī)劃理論研究對解決城市社會問題的作用，注重研究城市社會問題產(chǎn)生的根源。西方城市發(fā)展的經(jīng)驗教訓表明，對城市社會問題的研究應成為城市規(guī)劃工作的重要方向，城市發(fā)展的根本目標在于為人類創(chuàng)造良好的生活居住環(huán)境。其次要注意下列問題：

　　1、城市規(guī)劃應積極關(guān)注公眾利益，尤其是弱勢群體的利益，盡可能實現(xiàn)社會公平。在城市規(guī)劃的編制與實施過程中，應充分考慮城市發(fā)展的長遠利益，城市改造和開發(fā)應兼顧多數(shù)人的利益，以期合理地解決城市開發(fā)與公眾利益的矛盾。

　　2、城市規(guī)劃應結(jié)合城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展政策，重點解決居民就業(yè)和住房問題，這是城市社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　3、城市規(guī)劃應體現(xiàn)城市生活的多樣性原則，避免規(guī)劃建設不當而引發(fā)社會分化和內(nèi)城衰退現(xiàn)象，盡可能減少城市的大拆大建現(xiàn)象。

　　4、城市規(guī)劃應積極倡導公眾參與，充分發(fā)揮公眾在城市規(guī)劃與城市建設中的作用，鼓勵民眾參與城市規(guī)劃與城市建設的全過程。

　　5、要充分吸取西方城市社會發(fā)展的經(jīng)驗教訓，避免重蹈覆轍。雖然中國城市在發(fā)展過程中并沒有出現(xiàn)“內(nèi)城衰退”和“貧民窟”現(xiàn)象，也沒有出現(xiàn)過度的“郊區(qū)化”現(xiàn)象，但也隨著城市化進程的不斷變化。