公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系研究

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公眾參與（public participation）城市規(guī)劃一般是指公眾參與城市規(guī)劃的調(diào)查、構(gòu)想、決策、實(shí)施和評(píng)議等。這種運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)了公共活動(dòng)領(lǐng)域的民主、公平、規(guī)范和權(quán)威性。公眾參與城市規(guī)劃要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì), 保證城市發(fā)展的整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益, 維護(hù)公眾利益, 亟待進(jìn)一步完善, 尤其是在評(píng)價(jià)方面需要建立科學(xué)的制度化體系, 它是保證公眾參與城市規(guī)劃成功實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。本文在對(duì)公眾參與城市規(guī)劃理論的研究基礎(chǔ)之上, 借鑒多學(xué)科的相關(guān)方法, 對(duì)構(gòu)建公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定原則、基本指標(biāo)和重要環(huán)節(jié)等作了初步探討。

　　一、公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定原則

　　公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定首先要遵循公正、公平、公開(kāi)的原則。公正象征著權(quán)力制約機(jī)制, 使得政府干預(yù)在糾補(bǔ)市場(chǎng)失靈的同時(shí)避免和克服政府失靈, 被征詢或參加評(píng)議城市規(guī)劃項(xiàng)目的對(duì)象選擇（抽樣）應(yīng)具有代表性, 以保證參加評(píng)議的公眾來(lái)自社會(huì)各個(gè)階層, 并能代表一個(gè)社會(huì)斷面。公平象征著利益協(xié)調(diào)機(jī)制, 公平地分配和協(xié)調(diào)有限的自然資源和社會(huì)資源也是城市規(guī)劃的基本目標(biāo)之一, 公眾參與城市規(guī)劃的全過(guò)程都必須在協(xié)調(diào)各社團(tuán)利益的基礎(chǔ)上找出真正體現(xiàn)公共意志的公共利益, 這種公共利益方為政府制定規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃的政策依據(jù)所在, 并成為規(guī)劃得到公眾支持的有效途徑之一。公開(kāi)象征著信息互動(dòng)機(jī)制, 必須保障公眾對(duì)城市規(guī)劃工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 提高行政權(quán)力運(yùn)用和行政工作運(yùn)行的透明度, 維護(hù)社會(huì)公正。

　　其次, 公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定必須具備針對(duì)相關(guān)性。現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與的技術(shù)和方法大多都是從西方借鑒而來(lái), 有著各自不同的模式和具體的目標(biāo), 因此一定要根據(jù)我國(guó)國(guó)情和各地實(shí)際情況選擇評(píng)價(jià)指標(biāo), 確定方法和流程。公眾參與城市規(guī)劃的評(píng)價(jià)是一項(xiàng)社會(huì)性很強(qiáng)的工作, 要把規(guī)劃項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、人群健康所產(chǎn)生的正負(fù)影響相關(guān)的內(nèi)容向參加評(píng)議的公眾做詳略適當(dāng)?shù)墓婊蚪榻B, 使公眾能快速清楚了解項(xiàng)目的整體情況, 以便做出正確的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。

　　再者, 公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定必須具有較強(qiáng)的可操作性。向公眾征詢意見(jiàn)的內(nèi)容或指標(biāo)結(jié)果處理應(yīng)該有定量統(tǒng)計(jì), 使評(píng)價(jià)更具有說(shuō)服力, 評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)易于操作決策, 還要充分照顧到各階層公眾的認(rèn)知能力和教育水平, 需要向公眾征詢意見(jiàn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)或因子描述要簡(jiǎn)單、明了、易懂,不要繁瑣或太專業(yè)化。

　　最后, 公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的制定要遵循動(dòng)態(tài)性原則。各項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目類型、運(yùn)行階段、受影響階層（公眾構(gòu)成）都是在不斷調(diào)整中的, 因此向公眾征詢意見(jiàn)的內(nèi)容或指標(biāo)與側(cè)重點(diǎn)就不同, 評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系各要素的權(quán)重, 可依具體項(xiàng)目的主要因子及對(duì)不同位置人群影響的大小采取不同賦值原則, 也可根據(jù)參與公眾的意識(shí)差距來(lái)制定不同的權(quán)重等級(jí)。

　　二、公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的基本指標(biāo)

　　（一）參與對(duì)象的代表性

　　公眾參與對(duì)象的代表性是影響公眾參與城市規(guī)劃有效性的重要因素之一, 參與對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的熟悉程度以及調(diào)查對(duì)象的背景情況都可能影響其代表性。一般情況下城市居民生活直接受項(xiàng)目影響, 對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注程度較高, 而遠(yuǎn)離項(xiàng)目選址的群眾的關(guān)注程度則不夠。此外, 公眾的區(qū)域發(fā)展意識(shí)、思想文化素質(zhì)和法制觀念都影響其對(duì)城市規(guī)劃持有不同的心態(tài), 對(duì)公眾參與的有效性也有一定的影響。為消除距離遠(yuǎn)近及背景的外界影響, 整理分析過(guò)程中, 采用特爾斐法對(duì)不同的對(duì)象賦權(quán)重值?；旧喜捎镁嚯x占70%、背景占30%的比例計(jì)算權(quán)重值,具體范圍確定依具體項(xiàng)目而定, 背景可通過(guò)對(duì)象的文化層次或職業(yè)等加以體現(xiàn)。[ 1 ]

　?。ǘ┕妳⑴c面、參與率和參與度

　　公眾參與面實(shí)際上是從公眾參與的廣度、范圍等來(lái)考慮的, 主要考察公眾參與城市規(guī)劃項(xiàng)目活動(dòng)的橫向范圍的程度, 它可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行考慮。宏觀層面是對(duì)一個(gè)地區(qū)全部規(guī)劃項(xiàng)目公眾參與的廣度、范圍的描述, 而微觀層面是關(guān)于某個(gè)具體規(guī)劃項(xiàng)目的公眾參與廣度、范圍的描述。

　　其中宏觀層面可以用公式表示為：

　　公眾參與項(xiàng)目數(shù)/城市規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)×100%

　　參與人數(shù)/理想?yún)⑴c人數(shù)① ×100%

　　①理想?yún)⑴c人數(shù)指的是某個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目所影響的公眾人群數(shù)量, 它可以通過(guò)專家評(píng)估或者特爾菲法得到。

　　微觀層面可以用公式表示為：

　　1/y系數(shù)×實(shí)際參與人數(shù)/理想?yún)⑴c人數(shù)

　　宏觀層面的公式我們易于理解, 而微觀層面的兩個(gè)參數(shù)則須分別對(duì)參與人數(shù)廣度、范圍的比例和參與的公眾內(nèi)部各階層的人群做進(jìn)一步的比例分析。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)基尼系數(shù)的定義, 我們可以依此對(duì)y系數(shù)進(jìn)行如下的闡釋（見(jiàn)圖1）。

　　從圖1可見(jiàn), 如果存在完全公眾參與, 那么占公眾人數(shù)10%的某個(gè)社會(huì)階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的10% , 占公眾人數(shù)15%的某個(gè)社會(huì)階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的15% , 如此等等。這就得到一條起自原點(diǎn)的45度線———基線。但是實(shí)際運(yùn)作中可能是占公眾人數(shù)10%的某個(gè)社會(huì)階層占參與人數(shù)的30% , 而占公眾人數(shù)30%的某個(gè)社會(huì)階層占參與人數(shù)的10% , 如此, 我們用y線來(lái)描述這種公眾參與面的不平衡程度。y系數(shù)就是把45度基線與y線之間的面積加倍, 得到一種不平衡程度的度量。公眾參與面是衡量參與主體與活動(dòng)結(jié)合廣度的指標(biāo)。參與面越廣, 表示參與主體與活動(dòng)結(jié)合的范圍越廣, 公眾的主體性發(fā)揮得越好。

　　公眾參與率指的是城市規(guī)劃項(xiàng)目中引入公眾參與的相對(duì)值。它可以由“公眾參與率=公眾參與面3 公眾參與度”得出, 它描述的是公眾參與的廣度與深度的綜合。

　　公眾參與度S 表示公眾對(duì)某項(xiàng)目參與的深度。如果用調(diào)查問(wèn)卷的形式對(duì)其評(píng)價(jià), 其計(jì)算公式可表示為：

　　其中, S 為公眾參與度； Ka、Kb、Kc …Kz 為不同類型的權(quán)重； Ai、B i、Ci …Zi 為不同權(quán)重等級(jí)在各答題所得的分值之和, Ai = ΣPiQi.其中i為分值的梯度個(gè)數(shù)； P為做出第i種選擇的人數(shù)； Q 為第i種選擇的分值（ 0≤Q ≤1） ； Na、Nb、Nc …Nz 代表對(duì)應(yīng)權(quán)重等級(jí)樣本量； m 代表權(quán)重類型數(shù)； n代表問(wèn)題個(gè)數(shù)。[ 2 ]

　　公眾參與等級(jí)依不同案例權(quán)重賦值和分配情況, 計(jì)算出Smax（極大值） , 在（0, Smax）以不同比例分為四檔（見(jiàn)表1）。

　　（三）公眾參與城市規(guī)劃的效率和效果

　　決定公眾參與效率的各個(gè)評(píng)價(jià)要素相輔相成、缺一不可。對(duì)公眾參與城市規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià), 最大的困難在于對(duì)公眾參與的概念定義和作用認(rèn)識(shí)的模糊和不確定, 公眾參與城市規(guī)劃是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜難題, 無(wú)論是規(guī)范性框架還是實(shí)證性框架, 都只是從某個(gè)特定角度出發(fā)得到的部分認(rèn)識(shí), 無(wú)法涵蓋公眾參與效率評(píng)價(jià)所需要的全部?jī)?nèi)容。我們不僅需要針對(duì)特定的問(wèn)題和群體進(jìn)行深入探討, 為日后更加深入的研究提供工具和方法, 還需要不斷加深人們?cè)谶@方面的知識(shí)積累。通過(guò)現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究分析, 可以將決定公眾參與效率的評(píng)價(jià)要素總結(jié)成為7個(gè)方面（見(jiàn)表2） .[ 3 ]

　　在這7個(gè)因素中, 引起爭(zhēng)議最多的是公眾參與的目標(biāo)確定和結(jié)果輸出, 其次是團(tuán)體參與和參與者特點(diǎn), 而對(duì)公眾參與和決策實(shí)施的資源與資金支持爭(zhēng)議最小。從公眾參與有效性的7個(gè)方面出發(fā), 這對(duì)公眾參與效率評(píng)價(jià)的研究具有建設(shè)性意義, 它為組織公眾參與活動(dòng)提供了相關(guān)指導(dǎo), 指出在活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)密切注意可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

　　謝莉。安斯汀（ Sherry Arnstein） 1969年通過(guò)對(duì)公眾參與實(shí)踐的分析, 發(fā)表了“市民參與的階梯”（A Ladder of Citizen Participation）一文, 根據(jù)市民參與的程度, 提出了公眾參與的階梯的概念, 將公眾參與分為八級(jí), 三個(gè)層次, 其三個(gè)層次也可以理解為公眾完全被動(dòng)的階段、受約束的嘗試階段和受引導(dǎo)的互助合作階段, 反映了公眾在參與中的地位和作用的高低（見(jiàn)圖2） .這一分析對(duì)公眾參與城市規(guī)劃效果的評(píng)價(jià)具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義。

　　三、公眾參與城市規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的構(gòu)成

　?。ㄒ唬┕妳⑴c城市規(guī)劃的范圍和對(duì)象

　　公眾參與城市規(guī)劃的范圍要與項(xiàng)目所確定的評(píng)價(jià)范圍基本一致。公眾是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念, 通常是指所有實(shí)際上或潛在地關(guān)注、影響一個(gè)組織達(dá)到其目標(biāo)的政府部門、社會(huì)組織及個(gè)人, 因此公眾參與城市規(guī)劃的對(duì)象一般以擬建項(xiàng)目所在區(qū)域內(nèi)的人員為主, 根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)及特點(diǎn)也可邀請(qǐng)少量的外地專家學(xué)者, 其人員應(yīng)來(lái)自社會(huì)各個(gè)階層, 能代表一個(gè)社會(huì)斷面, 一般可以采用分層抽樣方法在各個(gè)階層中抽樣確定對(duì)象。公眾參與城市規(guī)劃的對(duì)象是指對(duì)城市規(guī)劃中哪些事務(wù)發(fā)表意見(jiàn), 這些事務(wù)一般都與公眾利益密切相關(guān),直接與公眾的生活和生存相關(guān)。本來(lái)這些事務(wù)的處理和管理應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)承擔(dān), 但是在現(xiàn)代社會(huì), 政府在處理這些事務(wù)的過(guò)程中主動(dòng)地以制度化的方式自覺(jué)地接納公眾參與。

　?。ǘ┕妳⑴c城市規(guī)劃評(píng)價(jià)的階段劃分或程序

　　1. 初評(píng)

　　2. 詳評(píng)

　　（三）編制公眾參與評(píng)價(jià)書(shū)（表）的內(nèi)容

　　公眾參與評(píng)價(jià)書(shū)（表）由項(xiàng)目簡(jiǎn)介、評(píng)價(jià)指標(biāo)（因子）體系、評(píng)價(jià)技術(shù)要求或說(shuō)明等部分組成。

　?。?）項(xiàng)目簡(jiǎn)介。編制該部分內(nèi)容要求篇幅短少、語(yǔ)言精煉、通俗易懂、描述不要“太專業(yè)”。

　?。?）評(píng)價(jià)指標(biāo)（因子）體系框架。

　?。?）評(píng)價(jià)技術(shù)要求或說(shuō)明。本部分內(nèi)容主要是對(duì)如何填寫(xiě)公眾參與評(píng)價(jià)書(shū)（表）和評(píng)分做出有關(guān)技術(shù)要求和說(shuō)明, 以便能反映正確的公眾參與效率和效果, 又有利于結(jié)果統(tǒng)計(jì)處理和分析。

　　（四）公眾參與評(píng)價(jià)的形式與方法

　　公眾參與評(píng)價(jià)的形式可采取訪問(wèn)法、問(wèn)卷法和聽(tīng)證法, 訪問(wèn)形式可用判別法和一覽表法對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)分析, 通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)形式綜合各方面意見(jiàn),形成聽(tīng)證報(bào)告, 提出建議。這兩種形式可用于公眾參與初評(píng)。問(wèn)卷調(diào)查的評(píng)價(jià)方法可采用矩陣法, 綜合考慮公眾參與效率、效果評(píng)價(jià)因子的“幅度”和“重要性”, 用分值在一定程度上定量地反映公眾參與城市規(guī)劃的總效率和總效果。

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