新北京難題

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北京市對交通基礎設施投入在“九五”期間達400億元，占GDP的4.3％：“十五”期間預計投入838億元，占GDP的5.15％。這樣的投資力度在全世界都是少見的?？墒牵本┦薪煌ú]有得到根本緩解，與之相關的城市規(guī)劃問題引人注目。

　　北京作為首都，作為一個擁有千萬以上人口的巨大城市，車輛擁擠、人行困難、道路堵塞、效率降低、環(huán)境污染的“大都市病”比專家們預料的來得更早，矛盾也更為突出。

　　老城上面蓋新城引發(fā)“大都市病”

　　上世紀50年代初，北京古城內人口109萬人，每平方公里人口密度高達1.7萬人，正是基于這樣的現(xiàn)實，城市規(guī)劃學家梁思成、陳占祥在1950年提出將新的城市功能集中在古城之外建設，避免大規(guī)模的改造導致古城區(qū)內的人口與建筑密度不斷攀高，引發(fā)全局性問題。1979年，城市規(guī)劃學家吳良鏞再次提出疏散舊城功能、在舊城外建設新中心的建議：“北京市的規(guī)劃設想仍然是以大的舊市區(qū)為核心，以同心同圓式向外發(fā)展，如果不采取真正極為強有力的措施，將來很可能發(fā)展連片，要趁還沒有形成‘鐵餅一塊’的時候，趕快采取措施！”

　　可是，在老城上面蓋新城的發(fā)展模式仍以巨大的慣性推行。人口普查資料表明，1982年老城內人口已達到224萬人，1990年降至175萬人，隨著城市的大規(guī)模拆遷，老城內的常住人口降至2000年的139萬人。表面上看，“以拆促遷”似乎取得了成效，但取而代之的是老城內的房屋面積由上世紀50年代初的2000萬平方米，上升至目前的5000萬至6000萬平方米，城市主要功能的30％至50％被塞入老城之中，使之擔負著全市1／3的交通流量，成為影響社會生活良性運行的“死結”。

　　“要解開這個結，只能走疏解之道。”毛其智對記者說：“我們已不能再往城市中心裝新的東西了，北京古城之內的建設量必須嚴格控制，在這個意義上，多留下一些建筑密度不高的胡同、四合院已不是壞事，而是好事了。”

　　總體規(guī)劃修編難阻大規(guī)模拆遷

　　今年3月9日，醞釀已久的《北京城市總體規(guī)劃》修編工作啟動。旨在建設最適宜居住的城市、將新舊北京城分開發(fā)展、促進城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌的這項工程可望使城市發(fā)展出現(xiàn)歷史性的轉折。

　　北京市領導在動員大會上表示，由于近幾年來首都經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，特別是申奧成功后，原有的總體規(guī)劃與“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構想不相適應的問題日益顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：一是總體規(guī)劃所確定的部分目標已提前實現(xiàn)，滿足新的城市功能所需要的規(guī)劃空間容量已近飽和；二是城市中心區(qū)功能過于集中，交通、環(huán)境等大城市問題越來越突出；三是區(qū)域發(fā)展不均衡，城區(qū)與郊區(qū)、平原與山區(qū)、北城與南城差距明顯。為此，迫切需要對《北京城市總體規(guī)劃》進行修編。

　　作為這次修編的基礎性工作，去年由中國城市規(guī)劃設計研究院、北京市城市規(guī)劃設計研究院和清華大學等單位共同完成的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，已得到國務院的批復和中央領導的肯定。《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出了“兩軸——兩帶——多中心”的城市空間新格局：即完善“兩軸”，包括繼承和發(fā)展北京城市中軸線，完善長安街及其延長線的建設，保障首都職能和文化職能的發(fā)揮；強化“東部發(fā)展帶”，制定順義、通州、亦莊等重點新城規(guī)劃，疏導首都經(jīng)濟的產業(yè)發(fā)展方向；整合“西部生態(tài)帶”，確定昌平、沙河、長辛店、良鄉(xiāng)、黃村等新城的定位與發(fā)展策略，創(chuàng)建宜居城市的生態(tài)屏障；最終構筑以城市中心與副中心相結合、市區(qū)與多個新城相聯(lián)系的新的城市形態(tài)。

　　《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》還提出6條措施：一是整體保護北京舊城區(qū)，提高文化品質；二是整治、完善“市區(qū)建成區(qū)”；三是疏解中心大團，重構城市空間新格局；四是村鎮(zhèn)適當合并，功能分級提升，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；五是完善綜合交通體系；六是加強區(qū)域生態(tài)的保護與建設。

　　毛其智認為，將新的建設轉移到“東部發(fā)展帶”的戰(zhàn)略構想，已為城市的新發(fā)展創(chuàng)造良機，并為歷史文化名城的保護贏得巨大空間。根據(jù)國務院批復的空間發(fā)展戰(zhàn)略所確定的整體保護北京舊城區(qū)的原則，北京市已完全有條件把舊城保護的力度擴大到30片保護區(qū)以外的地區(qū)，停止大規(guī)模改造，將舊城內尚未被拆除的胡同、四合院搶救下來，制定積極政策進行保護和修繕。

　　可是，在總體規(guī)劃修編的同時，危改步伐又被再次加快了。北京市政府在今年列出的56件實事中包括“進一步加大非文保區(qū)危舊房改造力度，全市動遷居民2萬戶，拆遷危房25萬平方米”。在總體規(guī)劃修編動員的新聞發(fā)布會上，已有記者對此提問：已被列入計劃的危改工程是否將再次提高舊城內的建筑密度并使城市功能再度集中？這是否與總體規(guī)劃修編的原則發(fā)生沖突？

　　是“同存共榮”還是“你死我活”

　　推土機停不下來與市區(qū)兩級政府分灶吃飯的財政體制有關。經(jīng)濟指標是考核干部的一把尺子，所有的城區(qū)都急于為自身經(jīng)濟發(fā)展尋找空間，老城區(qū)內的4個區(qū)級政府只好向老城要地皮了。

　　政策執(zhí)行的結果是，各城區(qū)各自為政，都在大建自己的商業(yè)中心與商務中心，房地產結構雷同，重復建設嚴重，增大了投資風險。有的城區(qū)甚至出現(xiàn)了危改建成的商業(yè)設施長期閑置的狀況。

　　近年來，由于各城區(qū)均要完成上級下達的危改指標，并且當年就要兌現(xiàn)，這使得工作方式難免粗糙。“看來，調整干部路線是讓推土機停下來的關鍵。”一位不愿透露姓名的官員說，“對老城區(qū)政府干部的考核辦法，不應簡單地以經(jīng)濟指標來衡量，應更多地看重社會效益與文化效益。”

　　對以危改促開發(fā)的思路，中國建筑學會常務理事張欽楠評論道：“這種危改方式是把好房子、壞房子一塊拆掉，存在極大浪費，再加上整個社會在文化與環(huán)境等方面付出的巨大成本，其經(jīng)濟增長的結果很可能就是個負數(shù)。”

　　“新舊城市的發(fā)展為什么要你死我活的呢？”吳良鏞仍在堅持，“在總體規(guī)劃修編尚未完成、與之配套的政策尚未制定之前，舊城區(qū)內的拆遷活動必須停止。”

　　他對老城區(qū)內的4個區(qū)級政府紛紛向土地要GDP的做法表示憂慮：“能不能把這4個區(qū)級政府合并為一個，單列指標進行考核呢？能不能將它的主要職能就明確為歷史文化名城的保護呢？北京舊城在整個市區(qū)范圍內是很小的一塊，這是完全有條件做到的。”

　　曾多次參加中國城市規(guī)劃的美國城市規(guī)劃協(xié)會秘書長蘇杰夫對記者說：“世界各大城市的發(fā)展經(jīng)驗證明，我們很難在一個地方完成所有的事情。我們也很難想像既要在北京老城區(qū)里保護好歷史文化，同時又要安排這么多的建設量。新的建設應該選擇在別的地方進行。我們如果認為把老城的歷史文化保護好是重要的，那么就在老城區(qū)里做好這項工作吧，一切都應該圍繞著它來進行，這包括交通與消防，歐洲許多城市的道路跟北京的胡同一樣窄，但他們設計了很小的車來適應這種情況，而不是因為車開不進去就把路拆了。”

　　“10多年前剛開始進行大規(guī)模危舊房改造時，區(qū)政府的積極性并不高，認為這是難啃的骨頭，肯定賠錢?？蓻]想到，搞到最后，還賺了錢，勁頭一下子足了起來。說到底，拆房子成了一件有利可圖的事。”劉小石向記者回憶道，“有一次，一個開發(fā)商向我抱怨項目做賠了。我問是怎么回事，他說，不是賠本了，而是賺少了！”

　　劉小石發(fā)出疑問：“危改本來應該關注居民的利益，可是開發(fā)商關心的只是地皮和利潤，我們怎能把改善人民生活和保護歷史文化名城的重任交給他們呢？”