新北京難題

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北京市對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投入在“九五”期間達(dá)400億元，占GDP的4.3％：“十五”期間預(yù)計(jì)投入838億元，占GDP的5.15％。這樣的投資力度在全世界都是少見(jiàn)的?？墒?，北京市交通并沒(méi)有得到根本緩解，與之相關(guān)的城市規(guī)劃問(wèn)題引人注目。

　　北京作為首都，作為一個(gè)擁有千萬(wàn)以上人口的巨大城市，車(chē)輛擁擠、人行困難、道路堵塞、效率降低、環(huán)境污染的“大都市病”比專家們預(yù)料的來(lái)得更早，矛盾也更為突出。

　　老城上面蓋新城引發(fā)“大都市病”

　　上世紀(jì)50年代初，北京古城內(nèi)人口109萬(wàn)人，每平方公里人口密度高達(dá)1.7萬(wàn)人，正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，城市規(guī)劃學(xué)家梁思成、陳占祥在1950年提出將新的城市功能集中在古城之外建設(shè)，避免大規(guī)模的改造導(dǎo)致古城區(qū)內(nèi)的人口與建筑密度不斷攀高，引發(fā)全局性問(wèn)題。1979年，城市規(guī)劃學(xué)家吳良鏞再次提出疏散舊城功能、在舊城外建設(shè)新中心的建議：“北京市的規(guī)劃設(shè)想仍然是以大的舊市區(qū)為核心，以同心同圓式向外發(fā)展，如果不采取真正極為強(qiáng)有力的措施，將來(lái)很可能發(fā)展連片，要趁還沒(méi)有形成‘鐵餅一塊’的時(shí)候，趕快采取措施！”

　　可是，在老城上面蓋新城的發(fā)展模式仍以巨大的慣性推行。人口普查資料表明，1982年老城內(nèi)人口已達(dá)到224萬(wàn)人，1990年降至175萬(wàn)人，隨著城市的大規(guī)模拆遷，老城內(nèi)的常住人口降至2000年的139萬(wàn)人。表面上看，“以拆促遷”似乎取得了成效，但取而代之的是老城內(nèi)的房屋面積由上世紀(jì)50年代初的2000萬(wàn)平方米，上升至目前的5000萬(wàn)至6000萬(wàn)平方米，城市主要功能的30％至50％被塞入老城之中，使之擔(dān)負(fù)著全市1／3的交通流量，成為影響社會(huì)生活良性運(yùn)行的“死結(jié)”。

　　“要解開(kāi)這個(gè)結(jié)，只能走疏解之道。”毛其智對(duì)記者說(shuō)：“我們已不能再往城市中心裝新的東西了，北京古城之內(nèi)的建設(shè)量必須嚴(yán)格控制，在這個(gè)意義上，多留下一些建筑密度不高的胡同、四合院已不是壞事，而是好事了。”

　　總體規(guī)劃修編難阻大規(guī)模拆遷

　　今年3月9日，醞釀已久的《北京城市總體規(guī)劃》修編工作啟動(dòng)。旨在建設(shè)最適宜居住的城市、將新舊北京城分開(kāi)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌的這項(xiàng)工程可望使城市發(fā)展出現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)折。

　　北京市領(lǐng)導(dǎo)在動(dòng)員大會(huì)上表示，由于近幾年來(lái)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，特別是申奧成功后，原有的總體規(guī)劃與“新北京、新奧運(yùn)”戰(zhàn)略構(gòu)想不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：一是總體規(guī)劃所確定的部分目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)，滿足新的城市功能所需要的規(guī)劃空間容量已近飽和；二是城市中心區(qū)功能過(guò)于集中，交通、環(huán)境等大城市問(wèn)題越來(lái)越突出；三是區(qū)域發(fā)展不均衡，城區(qū)與郊區(qū)、平原與山區(qū)、北城與南城差距明顯。為此，迫切需要對(duì)《北京城市總體規(guī)劃》進(jìn)行修編。

　　作為這次修編的基礎(chǔ)性工作，去年由中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和清華大學(xué)等單位共同完成的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，已得到國(guó)務(wù)院的批復(fù)和中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定?！侗本┏鞘锌臻g發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出了“兩軸——兩帶——多中心”的城市空間新格局：即完善“兩軸”，包括繼承和發(fā)展北京城市中軸線，完善長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線的建設(shè)，保障首都職能和文化職能的發(fā)揮；強(qiáng)化“東部發(fā)展帶”，制定順義、通州、亦莊等重點(diǎn)新城規(guī)劃，疏導(dǎo)首都經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；整合“西部生態(tài)帶”，確定昌平、沙河、長(zhǎng)辛店、良鄉(xiāng)、黃村等新城的定位與發(fā)展策略，創(chuàng)建宜居城市的生態(tài)屏障；最終構(gòu)筑以城市中心與副中心相結(jié)合、市區(qū)與多個(gè)新城相聯(lián)系的新的城市形態(tài)。

　　《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》還提出6條措施：一是整體保護(hù)北京舊城區(qū)，提高文化品質(zhì)；二是整治、完善“市區(qū)建成區(qū)”；三是疏解中心大團(tuán)，重構(gòu)城市空間新格局；四是村鎮(zhèn)適當(dāng)合并，功能分級(jí)提升，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；五是完善綜合交通體系；六是加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)的保護(hù)與建設(shè)。

　　毛其智認(rèn)為，將新的建設(shè)轉(zhuǎn)移到“東部發(fā)展帶”的戰(zhàn)略構(gòu)想，已為城市的新發(fā)展創(chuàng)造良機(jī)，并為歷史文化名城的保護(hù)贏得巨大空間。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的空間發(fā)展戰(zhàn)略所確定的整體保護(hù)北京舊城區(qū)的原則，北京市已完全有條件把舊城保護(hù)的力度擴(kuò)大到30片保護(hù)區(qū)以外的地區(qū)，停止大規(guī)模改造，將舊城內(nèi)尚未被拆除的胡同、四合院搶救下來(lái)，制定積極政策進(jìn)行保護(hù)和修繕。

　　可是，在總體規(guī)劃修編的同時(shí)，危改步伐又被再次加快了。北京市政府在今年列出的56件實(shí)事中包括“進(jìn)一步加大非文保區(qū)危舊房改造力度，全市動(dòng)遷居民2萬(wàn)戶，拆遷危房25萬(wàn)平方米”。在總體規(guī)劃修編動(dòng)員的新聞發(fā)布會(huì)上，已有記者對(duì)此提問(wèn)：已被列入計(jì)劃的危改工程是否將再次提高舊城內(nèi)的建筑密度并使城市功能再度集中？這是否與總體規(guī)劃修編的原則發(fā)生沖突？

　　是“同存共榮”還是“你死我活”

　　推土機(jī)停不下來(lái)與市區(qū)兩級(jí)政府分灶吃飯的財(cái)政體制有關(guān)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是考核干部的一把尺子，所有的城區(qū)都急于為自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋找空間，老城區(qū)內(nèi)的4個(gè)區(qū)級(jí)政府只好向老城要地皮了。

　　政策執(zhí)行的結(jié)果是，各城區(qū)各自為政，都在大建自己的商業(yè)中心與商務(wù)中心，房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)雷同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，增大了投資風(fēng)險(xiǎn)。有的城區(qū)甚至出現(xiàn)了危改建成的商業(yè)設(shè)施長(zhǎng)期閑置的狀況。

　　近年來(lái)，由于各城區(qū)均要完成上級(jí)下達(dá)的危改指標(biāo)，并且當(dāng)年就要兌現(xiàn)，這使得工作方式難免粗糙。“看來(lái)，調(diào)整干部路線是讓推土機(jī)停下來(lái)的關(guān)鍵。”一位不愿透露姓名的官員說(shuō)，“對(duì)老城區(qū)政府干部的考核辦法，不應(yīng)簡(jiǎn)單地以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量，應(yīng)更多地看重社會(huì)效益與文化效益。”

　　對(duì)以危改促開(kāi)發(fā)的思路，中國(guó)建筑學(xué)會(huì)常務(wù)理事張欽楠評(píng)論道：“這種危改方式是把好房子、壞房子一塊拆掉，存在極大浪費(fèi)，再加上整個(gè)社會(huì)在文化與環(huán)境等方面付出的巨大成本，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果很可能就是個(gè)負(fù)數(shù)。”

　　“新舊城市的發(fā)展為什么要你死我活的呢？”吳良鏞仍在堅(jiān)持，“在總體規(guī)劃修編尚未完成、與之配套的政策尚未制定之前，舊城區(qū)內(nèi)的拆遷活動(dòng)必須停止。”

　　他對(duì)老城區(qū)內(nèi)的4個(gè)區(qū)級(jí)政府紛紛向土地要GDP的做法表示憂慮：“能不能把這4個(gè)區(qū)級(jí)政府合并為一個(gè)，單列指標(biāo)進(jìn)行考核呢？能不能將它的主要職能就明確為歷史文化名城的保護(hù)呢？北京舊城在整個(gè)市區(qū)范圍內(nèi)是很小的一塊，這是完全有條件做到的。”

　　曾多次參加中國(guó)城市規(guī)劃的美國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)蘇杰夫?qū)τ浾哒f(shuō)：“世界各大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，我們很難在一個(gè)地方完成所有的事情。我們也很難想像既要在北京老城區(qū)里保護(hù)好歷史文化，同時(shí)又要安排這么多的建設(shè)量。新的建設(shè)應(yīng)該選擇在別的地方進(jìn)行。我們?nèi)绻J(rèn)為把老城的歷史文化保護(hù)好是重要的，那么就在老城區(qū)里做好這項(xiàng)工作吧，一切都應(yīng)該圍繞著它來(lái)進(jìn)行，這包括交通與消防，歐洲許多城市的道路跟北京的胡同一樣窄，但他們?cè)O(shè)計(jì)了很小的車(chē)來(lái)適應(yīng)這種情況，而不是因?yàn)檐?chē)開(kāi)不進(jìn)去就把路拆了。”

　　“10多年前剛開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模危舊房改造時(shí)，區(qū)政府的積極性并不高，認(rèn)為這是難啃的骨頭，肯定賠錢(qián)?？蓻](méi)想到，搞到最后，還賺了錢(qián)，勁頭一下子足了起來(lái)。說(shuō)到底，拆房子成了一件有利可圖的事。”劉小石向記者回憶道，“有一次，一個(gè)開(kāi)發(fā)商向我抱怨項(xiàng)目做賠了。我問(wèn)是怎么回事，他說(shuō)，不是賠本了，而是賺少了！”

　　劉小石發(fā)出疑問(wèn)：“危改本來(lái)應(yīng)該關(guān)注居民的利益，可是開(kāi)發(fā)商關(guān)心的只是地皮和利潤(rùn)，我們?cè)跄馨迅纳迫嗣裆詈捅Ｗo(hù)歷史文化名城的重任交給他們呢？”