城市規(guī)劃不能簡單地交給市場

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雖然計劃和市場一直被教條的社會主義者和教條的反社會主義者看作是兩個不可調(diào)和的對立物。然而，完全有理由宣稱，任何現(xiàn)代社會都以兩者的混合為基礎(chǔ)。如果拋棄對“計劃”和“市場”政治和意識形態(tài)上的理解，單從資源配置角度看，計劃（政府）和市場都是資源配置的方式、手段或機制。在政府與市場之間做非此即彼的選擇，不僅從嚴(yán)格意義上說是不可能的，而且也被世界各國的實踐所否定。世界上并不存在純而又純的市場經(jīng)濟。薩謬爾森說：“對于一個健康運行的經(jīng)濟來說，市場和政府這兩個部分都是必不可少的?，F(xiàn)代經(jīng)濟的操作如果沒有市場或政府，就像一個孤掌難鳴的經(jīng)濟。”改革開放以來，我國所努力建立的是宏觀調(diào)控和市場條件相結(jié)合的經(jīng)濟運行機制，以使市場在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮其對資源配置的基礎(chǔ)性作用；換言之，我國正尋求和建立一種混合型經(jīng)濟體制和制度。這無疑是十分正確的選擇。

　　市場和政府都不是萬能的，各有其優(yōu)勢，也各有其自身無法克服的缺陷和存在“失靈”的情況。通常，政府在提供私人物品方面表現(xiàn)出職能失靈，而市場在提供公共物品方面也出現(xiàn)失靈，這就是所謂的政府失靈和市場失靈。因此，一般認(rèn)為，公共物品由政府提供，私人物品由市場提供，政府和市場是相互補充、相互促進的。然而實際上政府與市場之間的關(guān)系并非如此簡單，政府和市場兩者的優(yōu)勢和缺陷之間還具有其它組合，于是就有了“好的市場經(jīng)濟”和“壞的市場經(jīng)濟”。

　　世界各國的發(fā)展實踐表明，政府和市場還會出現(xiàn)“第二種失靈”，即政府不僅在從事競爭性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈的情況，在公共事務(wù)方面也有失靈之處；市場不僅在提供公共物品上存在著失靈的情況，在提供私人物品時也有功能缺陷。這時，社會或“第三部門”的介入就成為一種必要的選擇。所謂第三部門是相對于第一部門（政府組織）、第二部門（營利組織）而言的各種非政府、非營利性組織的總稱或集合。第三部門可以在政府與市場之間找到一個平衡點，填補政府和市場“真空”，成為幫助政府實現(xiàn)善治的重要力量。當(dāng)然，第三部門也會失靈，因此在成熟的現(xiàn)代社會，善治是建立在國家、市場、社會（或第三部門）等多個治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的，它強調(diào)的是發(fā)揮不同治理主體的自主性和優(yōu)勢，相互之間建立起一種合作與協(xié)商的新型關(guān)系。

　　計劃經(jīng)濟時期，作為國民經(jīng)濟計劃的延伸和具體化，城市規(guī)劃主要是一種落實經(jīng)濟計劃的技術(shù)手段，其任務(wù)是城市的物質(zhì)空間配置和城市建設(shè)的總體安排，類似于擴大了的工程或建筑設(shè)計，因而被視為物質(zhì)性規(guī)劃。這種物質(zhì)性規(guī)劃的認(rèn)識方法和做法至今仍相當(dāng)流行，也是實際規(guī)劃編制的基本任務(wù)。改革之后，伴隨經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，單純作為技術(shù)手段的城市規(guī)劃因其日益窘迫而受到質(zhì)疑。有人呼吁，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從物質(zhì)性規(guī)劃走向經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，從而把經(jīng)濟和社會發(fā)展內(nèi)容納入傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃。過去由計劃部門（如計委）、城建部門，甚至更多部門所承擔(dān)的計劃和規(guī)劃工作，現(xiàn)在一并都被看作是城市規(guī)劃。

　　當(dāng)前主流觀點認(rèn)為，城市規(guī)劃是“對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理”。由此看來，“城市規(guī)劃”是一個具有多重內(nèi)涵且外延十分廣泛的概念，幾乎涉及城市經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)的方方面面。按照這種理解，城市規(guī)劃既是一種決策，又是決策的執(zhí)行（實施）和管理，同時也是一種技術(shù)手段。

　　如此包羅萬象的城市規(guī)劃觀，盡管拓寬和深化了人們對城市規(guī)劃的認(rèn)識，可是在理論上卻暴露出相當(dāng)程度的混亂——什么都是規(guī)劃，必然導(dǎo)致規(guī)劃什么都不是。

　　城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種公共決策、一項高度政治化的活動，涉及利益和價值的沖突，許多規(guī)劃最終被采納主要是相互競爭的利益集團之間政治沖突或利益博弈的結(jié)果。在個人利益和局部利益受到尊重及利益主體多元化的今天，值得高度關(guān)注的是規(guī)劃在協(xié)調(diào)不同利益方面所扮演的重要角色。

　　1978年之后，我國勘察設(shè)計單位從開始實行“事業(yè)性質(zhì)企業(yè)化管理”，到后來的股份制改組，基本實現(xiàn)了勘察設(shè)計的市場化。與此同時，“城市規(guī)劃市場化”被提上議程，并成為一種實踐。這既是城市規(guī)劃建設(shè)的客觀需要，也是市場取向的經(jīng)濟體制改革及規(guī)劃設(shè)計單位自身利益訴求的結(jié)果。承擔(dān)城市規(guī)劃編制任務(wù)的規(guī)劃設(shè)計單位，可能或正在由政府管理部門的附屬單位轉(zhuǎn)變成獨立的“經(jīng)紀(jì)人”。

　　但筆者認(rèn)為，應(yīng)慎言城市規(guī)劃市場化，謹(jǐn)防從政府事無巨細(xì)、大包大攬的一個極端，走向一切都交給市場的另一個極端（特別在市場化取向的今天，“市場”似乎先驗地具有某種不言自明的“政治正確”）。進一步說，城市規(guī)劃不能簡單地交給市場就萬事大吉；搞好城市規(guī)劃，關(guān)鍵在于理順政府、市場、社會三者之間的關(guān)系。

　　從規(guī)劃作為一種公共決策的角度看，公共決策實質(zhì)上就是公共選擇，是以集體的非市場方式來解決公共問題。因此，城市規(guī)劃是政府的一項基本職能，城市規(guī)劃中的公共決策性內(nèi)容、層次和環(huán)節(jié)不能交給市場。否則，誰“財大氣粗”，規(guī)劃就聽誰的或?qū)φl有利，城市也就變成了有錢人的城市。當(dāng)然，政府也會有擴張、尋租、決策失誤和效率低下的種種“失敗”。

　　如果視城市規(guī)劃為單純的技術(shù)性工作，那么城市規(guī)劃中的技術(shù)性內(nèi)容、層次和環(huán)節(jié)（如一般資料收集、基礎(chǔ)性研究、技術(shù)咨詢、規(guī)劃的具體編制等）完全可以交由市場去完成。市場規(guī)則促使參與競爭的規(guī)劃設(shè)計單位努力提高服務(wù)水平，降低成本。誰能夠提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)或規(guī)劃“產(chǎn)品”，誰就能占領(lǐng)應(yīng)有的市場。

　　改革以來，城市規(guī)劃中的種種問題和失誤，在很大程度上都可歸咎于人們對政府、市場、社會三者之間的關(guān)系處理不當(dāng)。政府在市場經(jīng)濟中的角色定位不明確，行政性壟斷大量存在，社會自治組織嚴(yán)重缺位，從而導(dǎo)致與市場經(jīng)濟相匹配的政治法律制度不健全，以及缺失公眾或民間參與城市規(guī)劃決策的機制。

　　籠統(tǒng)地談?wù)摶蚝唵瓮菩谐鞘幸?guī)劃市場化，不僅干事無補，甚至事與愿違。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)充分認(rèn)識城市規(guī)劃到底是什么，它究竟包含哪些內(nèi)容和工作；應(yīng)理清政府、市場和社會的關(guān)系，明確政府、市場和社會應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。最為重要的是，在管理主體上必須讓社會組織與公眾力量廣泛參與規(guī)劃決策，正確地體現(xiàn)社會自治和民主。大衛(wèi)·馬門就曾把公眾參與視為中國的城市規(guī)劃為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟而作的轉(zhuǎn)變。

　　作者：王育林