法制化建設(shè)催生建筑節(jié)能春天——寫在《民用建筑節(jié)能條例》即將頒布之際

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　　“兩會”召開在即，回顧我國建筑節(jié)能工作的推進(jìn)歷程，我們深感建筑節(jié)能迎來了大發(fā)展的春天。建筑節(jié)能法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，確保了建筑節(jié)能的發(fā)展。從《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》（建設(shè)部令第76號）2000年10月施行、2006年1月實施修改后的《民用建筑管理規(guī)定》（建設(shè)部令第143號），至即將頒布的《民用建筑節(jié)能條例》，以及將于今年4月1日施行的新《節(jié)約能源法》，我們高興地看到建筑節(jié)能的法律框架已基本構(gòu)建起來，縱覽建筑節(jié)能工作的法制化進(jìn)程，可以使我們更好地推進(jìn)這一工作。

　　兩個部令：加強(qiáng)建筑節(jié)能管理提高能源利用效率

　　到2000年末，全國只建成了1.8億平方米的節(jié)能建筑，當(dāng)時建筑總量大約為300億平方米。同時，北方一些城市，存在大量沒有進(jìn)行采暖設(shè)計的住宅，熱工性能較差，出現(xiàn)墻體結(jié)露發(fā)霉等問題，因為缺乏監(jiān)管，不執(zhí)行1996年頒布的《居住建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)》（采暖居住部分）的情況大量存在，為了加強(qiáng)民用建筑節(jié)能管理，提高能源利用效率，改善室內(nèi)熱環(huán)境，《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》（建設(shè)部令76號）應(yīng)運而生。

　　該部令的頒布實施，對于加強(qiáng)嚴(yán)寒寒冷地區(qū)建筑節(jié)能工作，起到了積極作用。北方地區(qū)逐漸形成了閉合的建筑節(jié)能管理模式，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況日益好轉(zhuǎn)，建筑節(jié)能相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，建筑室內(nèi)環(huán)境得到較大改善，集中供熱面積大幅度增加，熱費收繳率顯著提高。

　　隨著建筑節(jié)能工作的推進(jìn)，夏熱冬冷地區(qū)也開始開展建筑節(jié)能工作，為樓房穿上了“高舒適、低能耗”的外衣，屋頂花園開始出現(xiàn)，窗戶采用雙層真空玻璃，外墻采取節(jié)能設(shè)計，夏涼冬暖，不僅提高了生活舒適度，還為社會節(jié)省了寶貴的能源。

　　76號部令頒布實施后，隨著建筑節(jié)能工作的深入開展，也暴露出部令中一些不能完全適應(yīng)新形勢的情形，如適應(yīng)范圍較窄，難以滿足夏熱冬暖地區(qū)居住和公共等民用建筑節(jié)能管理工作的需要；建筑工程建設(shè)過程中節(jié)能管理程序不能銜接，一些環(huán)節(jié)的管理存在空白；建筑節(jié)能工作管理體制不夠完善，缺乏整體監(jiān)管力度，需要引入新的機(jī)制；建筑物竣工后的節(jié)能性能沒有確認(rèn)的辦法，難以向購房者告知節(jié)能指標(biāo)并有效約束建設(shè)單位違反節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的行為。

　　為此，自2005年開始修改《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》。主要修改了以下幾方面內(nèi)容：首先擴(kuò)大了適用范圍。修改稿明確提出了建筑節(jié)能定義，強(qiáng)調(diào)了建筑節(jié)能是一種“合理、有效地利用能源的活動”；將適用范圍從嚴(yán)寒和寒冷地區(qū)擴(kuò)大到全國所有氣候區(qū)；將適用范圍擴(kuò)大到所有居住和公共建筑等民用建筑；擴(kuò)大了能耗統(tǒng)計范圍。

　　其次，嚴(yán)格管理環(huán)節(jié)，完善管理過程。對設(shè)計施工圖審查、施工許可證頒發(fā)等環(huán)節(jié)做出了有關(guān)建筑節(jié)能的明確規(guī)定。修改稿遵循民用建筑節(jié)能管理應(yīng)貫穿于建設(shè)全過程的原則，落實節(jié)能監(jiān)管責(zé)任。第三，引入新的措施，加強(qiáng)建筑節(jié)能管理。這主要體現(xiàn)在編制建筑節(jié)能專項規(guī)劃、在城鄉(xiāng)規(guī)劃中突出建筑節(jié)能、完善建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系、明確提出既有建筑節(jié)能改造的方案，制定節(jié)能建筑運行管理標(biāo)準(zhǔn)，并建立節(jié)能建筑運行管理制度，建立建筑能耗統(tǒng)計制度等方面。第四，加強(qiáng)能力建設(shè)，規(guī)范建筑節(jié)能行為。

　　《條例》：從部門規(guī)章到行政法規(guī)更具普適性和法律效力

　　3棟煥然一新的橙色小樓點綴在已建成幾十年的老小區(qū)里，改變的不僅僅是樓宇的外表。進(jìn)入樓道，熱氣撲面而來，居民家中的溫度一般都有20℃。而改造以前冬天室內(nèi)溫度也就10℃左右。看電視時得穿著羽絨衣、蓋上被子。這是河北省唐山市一號三區(qū)三棟樓的居民在進(jìn)行既有建筑節(jié)能改造前后所感受到的鮮明對比，在全國像這樣的既有建筑節(jié)能改造還只是處于試點示范階段。

　　雖然新部令的實施為實現(xiàn)我國節(jié)能優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)節(jié)約型社會作出了積極貢獻(xiàn)，但也出現(xiàn)了民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)難以落到實處、既有建筑節(jié)能改造舉步維艱、公共建筑特別是國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑耗電量過大，供熱采暖系統(tǒng)運行效率低，缺乏有效的民用建筑節(jié)能激勵措施等新情況和問題。這些問題迫切需要通過立法，確立相應(yīng)的法律制度和措施，加強(qiáng)對民用建筑節(jié)能的管理，降低民用建筑使用過程中的能源消耗，提高能源利用效率來得到解決，出臺后的新節(jié)能法也需要配套法規(guī)來補(bǔ)充完善，這些都使得建筑節(jié)能法制方面的訴求從部門規(guī)章上升到行政法規(guī)，使《民用建筑節(jié)能條例》制定成為必然（以下所敘內(nèi)容為國務(wù)院公開征求意見稿《條例》（草案）內(nèi)容）。

　　較之部令，《條例》對于適用范圍作了重新規(guī)定，明確民用建筑的能源消耗，是指民用建筑在使用過程中的能源消耗。對于新建建筑節(jié)能、既有建筑的節(jié)能改造、建筑用能系統(tǒng)運行節(jié)能、法律責(zé)任分章節(jié)作了詳細(xì)的規(guī)定。

　　《條例》加強(qiáng)對新建建筑的節(jié)能管理，從國家民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的建立、推廣使用新技術(shù)、新工藝、新材料和新設(shè)備，限制使用或者禁止使用能源消耗高的技術(shù)、工藝、材料和設(shè)備；從設(shè)計階段、建設(shè)階段、竣工驗收階段等方面對新建建筑節(jié)能進(jìn)行嚴(yán)格管理。此外，還對國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑的能源利用效率的測評和標(biāo)識，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)售房時必須明示能源消耗指標(biāo)、節(jié)能措施等作出了規(guī)定。

　　在既有建筑節(jié)能改造方面，明確了既有建筑節(jié)能改造的原則、要求和范圍；完善既有建筑節(jié)能分類改造制度；明確既有建筑節(jié)能改造的標(biāo)準(zhǔn)和要求；確立了既有建筑節(jié)能改造費用的負(fù)擔(dān)方式。對于建筑用能系統(tǒng)運行節(jié)能，也作出了細(xì)致的規(guī)定。

　　《條例》以單獨的章節(jié)列出了在建筑節(jié)能工作中各責(zé)任主體如政府有關(guān)部門、建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位等的法律責(zé)任。對在民用建筑節(jié)能活動中的違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。這些法律責(zé)任較之部令中的處罰措施，注重對政府部門行為的規(guī)范，注重行政處罰種類和法律責(zé)任多樣化，注重民事賠償責(zé)任的優(yōu)先適用。較之部令這一部門規(guī)章，作為行政法規(guī)的《條例》更具普適性和法律效力。

　　新節(jié)能法：確立基本法律制度提供依法行政依據(jù)

　　在《民用建筑節(jié)能條例》呼之欲出之時，引人注目的是去年10月頒布的新《節(jié)約能源法》——這把有利于節(jié)能減排工作的利劍出鞘。

　　首先，新的節(jié)能法明確節(jié)能主體，強(qiáng)化節(jié)能法律責(zé)任。更加強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，完善和強(qiáng)化了政府在節(jié)能管理方面的職責(zé)，同時也注重發(fā)揮市場機(jī)制，體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府管理的有機(jī)結(jié)合。

　　其次，擴(kuò)大了法律調(diào)整范圍，將建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)作為法律調(diào)整的主要內(nèi)容。新的節(jié)能法規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國建筑節(jié)能的監(jiān)督管理工作。以法律的形式明確了建筑節(jié)能工作的監(jiān)督管理由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)。新節(jié)能法還規(guī)定了建筑節(jié)能的領(lǐng)域和范圍，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采取節(jié)能措施。對于既有建筑的節(jié)能也作了明確規(guī)定。此外，對于運行管理設(shè)立了一些基本法律制度，將法律責(zé)任方面的規(guī)定單獨作為一條列了出來。交通節(jié)能單列一節(jié)，明確提出了交通節(jié)能，優(yōu)先發(fā)展公共交通。在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能方面，政府機(jī)構(gòu)被列入節(jié)能法監(jiān)管重點。新的節(jié)能法還規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行能源審計，并根據(jù)能源審計結(jié)果采取提高能源利用效率的措施。將資源節(jié)約確定為基本國策，將建筑節(jié)能工作真正從法律的層面規(guī)范，自本屆政府開始。新節(jié)能法確立了建筑節(jié)能的基本法律制度，為依法行政提供了依據(jù)和保障。

　　值得關(guān)注的是修訂后的《節(jié)約能源法》與《條例》的銜接問題?？梢钥吹?，新節(jié)能法設(shè)專節(jié)對建筑節(jié)能的有關(guān)事項作出規(guī)定，主要對建筑執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能信息明示、室內(nèi)溫度控制、供熱分戶計量、節(jié)約用電管理、可再生能源建筑應(yīng)用等重大和基本制度做出了規(guī)定。新的節(jié)能法充分借鑒了《條例》中的核心內(nèi)容，并對其進(jìn)行了提煉，用法律的形式作出規(guī)定。《條例》作為《節(jié)約能源法》的下位法，其調(diào)整的范圍、對主體權(quán)利義務(wù)的界定以及法律責(zé)任的設(shè)置，與《節(jié)約能源法》的規(guī)定及基本原則保持一致。

　　建筑節(jié)能工作是落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措。當(dāng)前，建筑節(jié)能方面的法律框架已基本構(gòu)建，還需制定更多具體的部門規(guī)章來配合和完善整個法規(guī)體系，但我們欣喜地看到建筑節(jié)能法制化工作正在向著全面、整體的良好氛圍推進(jìn)，法制化建設(shè)催生出了建筑節(jié)能的春天。

摘自《中國建設(shè)報》2008.02.26　梁俊強(qiáng)