改革土地和戶籍制度重啟內(nèi)生型城市化

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　　改革進(jìn)入深水區(qū)，土地制度改革是難啃的“硬骨頭”。近日，國(guó)土資源部明確，農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)全面啟動(dòng)(農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作)。

　　不久前，美國(guó)三一學(xué)院經(jīng)濟(jì)系終身教授文貫中接受了《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪。文貫中20多年來(lái)一直未改其秉持的觀點(diǎn)——在新型城鎮(zhèn)化迫在眉睫之際，現(xiàn)行土地制度和戶籍制度必須加速改革。

　　在他2014年7月推出的新作《吾民無(wú)地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》中，文貫中提出，為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，中國(guó)必須重啟由要素市場(chǎng)配置資源的內(nèi)生型城市化，盡快改革現(xiàn)行的土地和戶籍制度，給予農(nóng)民從現(xiàn)有的集體土地所有制中自愿退出的自由，以便形成多元的土地所有制。他認(rèn)為，要首先改革現(xiàn)行規(guī)劃和用途管制，要將確權(quán)頒證和土地現(xiàn)有用途下的自由交易權(quán)同時(shí)給予農(nóng)民，才能為真正的土地市場(chǎng)發(fā)育提供必要的空間。

　　《土地管理法》的修改啟動(dòng)已經(jīng)多年，但是，這部法律至今未完成修改。在今年5月份國(guó)土資源部公開(kāi)的立法信息中，《土地管理法》仍屬調(diào)研類(lèi)立法項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目是指，立法條件比較成熟，但尚需進(jìn)一步協(xié)調(diào)、調(diào)研、論證且正在起草的立法項(xiàng)目。不過(guò)，國(guó)土資源部透露《土地管理法》的法律草案擬報(bào)國(guó)務(wù)院審查。

　　如何看待周其仁、華生、賀雪峰論戰(zhàn)

　　第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：2014年，就土地制度改革，學(xué)者之間進(jìn)行了隔空論戰(zhàn)。你如何看待?

　　文貫中：目前來(lái)看，土地法律如何修訂，進(jìn)展到何種程度，我也不清楚。去年，國(guó)內(nèi)學(xué)界討論土地配置與規(guī)劃和管制的關(guān)系問(wèn)題，與此有關(guān)。也可看出學(xué)者間分歧很大。好在學(xué)者通過(guò)討論，辨明學(xué)理，盡可能達(dá)成共識(shí)，對(duì)修法是有裨益的。這場(chǎng)“論戰(zhàn)”主要集中在周其仁(經(jīng)濟(jì)學(xué)家)與華生(經(jīng)濟(jì)學(xué)家)之間，也有賀雪峰(華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任)的參與。

　　先說(shuō)前兩位的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，主要集中在如何看待土地規(guī)劃和用途管制。周其仁強(qiáng)調(diào)，配置土地，土地市場(chǎng)應(yīng)起決定性作用。人類(lèi)文明史的大部分時(shí)期土地實(shí)行私有，土地可以自由交易，交易產(chǎn)生均衡價(jià)格，均衡價(jià)格引導(dǎo)土地流向，完成資源配置?，F(xiàn)代意義上的城市化早在18世紀(jì)便由工業(yè)革命推動(dòng)，當(dāng)時(shí)只有市場(chǎng)配置。現(xiàn)代意義上的城市規(guī)劃和土地用途管制(下稱“規(guī)劃和管制”)要遲至20世紀(jì)才在美國(guó)興起。可見(jiàn)周其仁的說(shuō)法符合歷史邏輯。

　　1953年后，中國(guó)轉(zhuǎn)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，逐漸限制、最后取消了土地市場(chǎng)。不同用途的土地分類(lèi)由政府單邊決定，并用土地指標(biāo)直接配置。華生說(shuō)，土地配置跟自由交易沒(méi)有關(guān)系。在中國(guó)國(guó)情下，也是事實(shí)。但改革開(kāi)放后，中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，必須加快形成現(xiàn)代市場(chǎng)體系，提高資源配置效率和公平性。建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，包括要素市場(chǎng)。

　　華生只抽象地強(qiáng)調(diào)一般意義上的規(guī)劃和管制有其必要，固然沒(méi)錯(cuò)，卻忽視了這一體制在中國(guó)已經(jīng)完全變味，一日不改土地市場(chǎng)就一日無(wú)法發(fā)育的事實(shí)。規(guī)劃與管制興起于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的晚期，也沒(méi)有取代土地市場(chǎng)配置功能的初衷，只是要輔助土地市場(chǎng)過(guò)濾土地使用中的負(fù)外部性和公地短缺問(wèn)題。

　　賀雪峰主張農(nóng)民干脆返鄉(xiāng)，建設(shè)鄉(xiāng)村，同時(shí)又高度評(píng)價(jià)現(xiàn)行土地制度。對(duì)此我無(wú)法茍同。他的主張違反歷史規(guī)律，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也違反農(nóng)民意愿。有一次，我跟他爭(zhēng)論，我說(shuō)，你所說(shuō)的農(nóng)民工在城市受到各種歧視都是事實(shí)，但你將板子打錯(cuò)了地方，不是城市化錯(cuò)了，而是現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度錯(cuò)了。它們才是妨礙農(nóng)民進(jìn)城定居、成為市民的制度障礙。

　　一些學(xué)人甚至鼓吹，中國(guó)應(yīng)借助現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度，轉(zhuǎn)嫁城市的人口壓力，減少改革帶來(lái)的制度成本。這種說(shuō)法既無(wú)視歷史事實(shí)，特別是東亞經(jīng)驗(yàn)，又蔑視社會(huì)公平。況且，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，融合各方共同富裕，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，社會(huì)必定陷于動(dòng)蕩不安。

　　另外，國(guó)人一直推崇“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化思路。作為上世紀(jì)80年代的描述，不可否認(rèn)曾是事實(shí)。但將其作為城市化的一般規(guī)律而永久化，就缺乏合理性。城市化是為了發(fā)揮集聚效應(yīng)，只有允許人口和企業(yè)的集中，才符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

　　徹底改革現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度

　　日?qǐng)?bào)：中國(guó)目前的土地制度存在哪些弊端?

　　文貫中：現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)造成兩種結(jié)構(gòu)性扭曲：第一，未能在農(nóng)業(yè)比重急劇下降的同時(shí)相應(yīng)減少農(nóng)村人口的比重，造成真實(shí)城市化嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)收入差急劇惡化，又長(zhǎng)期居高不下;第二，房?jī)r(jià)太高，致使服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重難以提高，農(nóng)村普遍存在隱性失業(yè)，集聚效應(yīng)難以窮盡。

　　反觀東亞發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，它們做到了幾乎同步快速下降。這意味著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型同時(shí)進(jìn)行，使農(nóng)村人口隨農(nóng)業(yè)比重的下降而同步向城市永久轉(zhuǎn)移。這種同步使城鄉(xiāng)收入差得以彌合。允許農(nóng)村人口自由遷徙的戶籍制度，以及允許土地私有和自由買(mǎi)賣(mài)的土地制度兩者發(fā)揮著細(xì)水長(zhǎng)流、潤(rùn)物無(wú)聲的作用，使這些經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)了具有包容性和分享性的高速增長(zhǎng)。

　　而中國(guó)目前的情況是，糧食安全固然重要，如果獲得全體人民的認(rèn)可，其成本就應(yīng)由全體人民分?jǐn)?，不?yīng)由糧農(nóng)獨(dú)自承受。追求城鄉(xiāng)收入平等是每個(gè)人的權(quán)利，糧農(nóng)也不例外。如果一定要糧農(nóng)提供糧食安全，就需財(cái)政拿錢(qián)，使糧農(nóng)不會(huì)因種糧而致貧。否則，他們有改種其他作物甚至改行的權(quán)利。糧食短缺就應(yīng)該由進(jìn)口來(lái)解決。

　　從東亞經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，必須徹底改革現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度。其中，給予農(nóng)民集體和個(gè)體完整的土地所有權(quán)，允許農(nóng)民集體和個(gè)體在符合規(guī)劃和管制的前提下，有土地交易的自主權(quán)，這一點(diǎn)最為重要。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期目標(biāo)是減少農(nóng)民占全部人口的比重，使之接近于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)GDP的比重。在存在土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方，這是一個(gè)自動(dòng)的過(guò)程。所以，應(yīng)該由土地和勞動(dòng)力兩大市場(chǎng)調(diào)節(jié)，使農(nóng)村收入最低的人首先進(jìn)城，然后次之，再次之，最富裕的農(nóng)民會(huì)最后進(jìn)城。只有這樣，城鄉(xiāng)的收入差才會(huì)收斂。中國(guó)現(xiàn)在所走的道路正好相反，最歡迎的恰恰是最富裕最有能力最年輕的農(nóng)民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差無(wú)法彌合。

　　日?qǐng)?bào)：收入最低的農(nóng)民——農(nóng)村留守的老人、兒童、婦女沒(méi)有進(jìn)城，其實(shí)也是有原因的。

　　文貫中：這就要求盡快廢除戶籍制度，恢復(fù)戶籍原來(lái)具有的人口登記作用，使得留守群體跟農(nóng)民工能在打工地團(tuán)聚。另外，當(dāng)前土地制度沒(méi)有理順，使得城市里面一方面商品房?jī)r(jià)格很高，政府沒(méi)有動(dòng)力建廉租房，另一方面城市建設(shè)出現(xiàn)大量空城和使用效率低下的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然也出現(xiàn)了不被官方認(rèn)可的小產(chǎn)權(quán)房。

　　跟中國(guó)比鄰的東亞發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，城市化進(jìn)程是內(nèi)生型的，雖然在農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程中，也出現(xiàn)過(guò)一些所謂的貧民區(qū)，也就是相對(duì)比較簡(jiǎn)陋的房子，但低廉的房租幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了家庭團(tuán)聚，由于沒(méi)有戶籍限制，使得他們的小孩可以跟社區(qū)的其他小孩一塊上學(xué)，長(zhǎng)大后自然成為城里人。

　　另外，政府應(yīng)該建立全民統(tǒng)一的醫(yī)保、社保、失業(yè)救濟(jì)等社會(huì)保障體系，取消戶口歧視，使社會(huì)能更好地應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

　　經(jīng)濟(jì)危機(jī)也有其疏通經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的功能。美國(guó)通過(guò)2008年的金融危機(jī)，解決房地產(chǎn)泡沫，糾正經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的扭曲。它們沒(méi)有將城市中的人直接趕到鄉(xiāng)下，而是通過(guò)提供救濟(jì)，讓市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，必須重啟內(nèi)生型城市化，改革土地制度和戶籍制度。否則越是拖延，城市中積累的外來(lái)打工者就越多。這種人口“堰塞湖”的水位只會(huì)越來(lái)越高，決堤的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越大。

　　對(duì)土地用途管制是為了公共利益

　　日?qǐng)?bào)：要破解現(xiàn)今中國(guó)的土地制度困局，你有何建議?

　　文貫中：主要是為了讓土地作為要素可以自由流動(dòng)，不但在農(nóng)業(yè)中，也要在一切行業(yè)中，特別是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間，在符合區(qū)劃和城規(guī)的前提下，自由流動(dòng)。

　　有人擔(dān)心土地兼并。但從近代世界各國(guó)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地兼并只會(huì)緩慢發(fā)生，東亞其他經(jīng)濟(jì)體一直希望土地兼并發(fā)生得快一些，使農(nóng)戶的平均規(guī)模大一些，只可惜快不了。對(duì)那些愿意選擇集體化道路的農(nóng)戶，應(yīng)該尊重。改革現(xiàn)行土地制度的路徑，要點(diǎn)在于真正承認(rèn)自由進(jìn)退的原則。

　　如果農(nóng)民愿意從強(qiáng)制性的集體土地所有制當(dāng)中退出，以后他們的土地就可以在農(nóng)村內(nèi)、城鄉(xiāng)間和城市中流動(dòng)起來(lái)，打破政府對(duì)土地的壟斷。在多元的土地所有制下，真正的土地市場(chǎng)就可以運(yùn)作起來(lái)。同時(shí)，在多元化的土地所有制下，物業(yè)稅的征收就名正言順，可以取代竭澤而漁、不可永續(xù)的土地財(cái)政。

　　當(dāng)然，政府對(duì)土地的用途管制是絕對(duì)必要的。但管制并不等于剝奪土地的所有權(quán)。只有為了公共利益，在有正當(dāng)程序和公平補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，政府才能征收土地?/p>