農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

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    浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革經(jīng)歷了自發(fā)探索試點(diǎn)（上世紀(jì)90年代初到末期）、引導(dǎo)鼓勵(lì)開展（2000至2004年）、穩(wěn)步有序開展（2005至2013年）、全面部署推進(jìn)（2014年初全省農(nóng)村工作會(huì)議將其作為深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)作出全面推進(jìn)的部署）的過程。截至2014年6月底，全省有9523個(gè)村社（約占總村社數(shù)32%）完成改革，累計(jì)量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)581.4億元，界定股東1365.3萬人。

    浙委發(fā)〔2014〕7號(hào)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施意見》明確提出到2015年底完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改造，為此，筆者對(duì)浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革問題作了專題調(diào)研。

    農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

    （一）強(qiáng)化了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障，推動(dòng)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人身份與社會(huì)人身份的分離。改革堅(jiān)持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(chǎn)（不包括農(nóng)民依法占有的承包地、宅基地等）折股確權(quán)到人，實(shí)行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農(nóng)民更加清晰而有保障的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從資產(chǎn)量化范圍看，資源性與公益性資產(chǎn)普遍不作量化，一般按經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。從股種設(shè)置類型看，集體股普遍不再設(shè)置，一般以人口股為主、農(nóng)齡股為輔，按人配股、按戶發(fā)證；人口股具有表決權(quán)和分紅權(quán)，其他股種只有分紅權(quán)。從股權(quán)管理方式看，一般實(shí)行靜態(tài)管理“生不增、死不減、可繼承”，少數(shù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。從股權(quán)權(quán)能搞活看，實(shí)行靜態(tài)管理的村社，經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)。

    （二）促進(jìn)了農(nóng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)政策性配置與市場化配置的耦合。改革堅(jiān)持化解歷史形成矛盾與增進(jìn)資源配置效率相并舉。一是折股確權(quán)“初次配置”注重公平，體現(xiàn)寬接收、廣覆蓋，各地針對(duì)特殊群體、弱勢群體的有關(guān)利益訴求，實(shí)行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)交易追求效率，創(chuàng)造條件發(fā)揮市場在資源“二次配置”中的決定性作用，推進(jìn)公開公正透明流轉(zhuǎn)交易，防范集體資產(chǎn)流失。三是在集體經(jīng)營管理班子的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制建設(shè)上有了新探索。如杭州市江干區(qū)在全省率先推出了“獨(dú)立董事”制度；杭州市拱墅區(qū)探索了股份經(jīng)濟(jì)合作社在職班子成員“職務(wù)股”制度等。

    （三）創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)了集體封閉型經(jīng)濟(jì)向開放型經(jīng)濟(jì)的提升。一是增強(qiáng)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。在傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，社員與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，改革后，在農(nóng)民與集體之間形成了按股分配的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)民對(duì)收益分配的意識(shí)強(qiáng)化，對(duì)村社干部帶領(lǐng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)形成倒逼壓力，進(jìn)而增強(qiáng)村社管理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的干群合力與內(nèi)生動(dòng)力。二是拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路子。一方面，采用項(xiàng)目股份制的方式面向股東、社會(huì)及其他經(jīng)濟(jì)組織等多主體籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，提升了集體“三資”開發(fā)利用廣度和深度。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)開始走出社區(qū)尋找開發(fā)項(xiàng)目，或是由股份經(jīng)濟(jì)合作社抱團(tuán)開發(fā)、或是參股到其他市場主體中進(jìn)行投資經(jīng)營。

    （四）消解了城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制束縛，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同共進(jìn)。改革賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)，一是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的地方，原社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)在城市土壤中的發(fā)展空間得以有效開辟，為農(nóng)民真正融入城市提供了持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入來源；在農(nóng)村社區(qū)，股權(quán)成為農(nóng)民的“活存折”，確立了“權(quán)跟人走”的制度，破解農(nóng)民進(jìn)城“人戶分離”問題。二是有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實(shí)力強(qiáng)弱和貧富差距而導(dǎo)致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進(jìn)行合并重組，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)融合、農(nóng)民融合。三是有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營。

    當(dāng)前存在的主要不足

    從調(diào)研中有關(guān)部門和基層反映看，當(dāng)前村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革主要存在以下四個(gè)方面的不足或挑戰(zhàn)。

    （一）在有關(guān)問題看法上有爭論，認(rèn)識(shí)尚需統(tǒng)一。一是針對(duì)股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認(rèn)為遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)薄弱村或空殼村改革后的股份無實(shí)際價(jià)值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的長遠(yuǎn)意義。二是針對(duì)集體資產(chǎn)量化的范圍，一些基層干部覺得應(yīng)對(duì)全部集體資產(chǎn)進(jìn)行徹底量化。這種看法，沒有認(rèn)識(shí)到公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)難以貨幣計(jì)量的客觀現(xiàn)實(shí)，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經(jīng)濟(jì)合作社全部資產(chǎn)產(chǎn)生收益的實(shí)際。三是針對(duì)股權(quán)靜態(tài)管理的政策要求，少數(shù)人認(rèn)為要尊重傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)未撤村建居的村社實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。這種思維，沿襲了早先農(nóng)村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權(quán)跟人（戶）走”的改革取向和基本立場。四是針對(duì)深化改革的方向，個(gè)別人要求把股份經(jīng)濟(jì)合作社完全改造為獨(dú)立的純粹市場主體。這種觀點(diǎn)，誤把股份經(jīng)濟(jì)合作社等同于一般公司企業(yè)，忽視了其政治功能。

    （二）在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟(jì)合作社為公司企業(yè)，稅收負(fù)擔(dān)大為加重。三是金融機(jī)構(gòu)以缺乏法律明確規(guī)定為由，不認(rèn)可“股份經(jīng)濟(jì)合作社”的法人地位、不予其信貸。

    （三）在改革深化提升上受制約，機(jī)制有待創(chuàng)新。一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。盡管允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn)、部分地區(qū)向社外流轉(zhuǎn)放開，但其主要功能仍被視作分配的依據(jù)，從而導(dǎo)致股權(quán)在現(xiàn)實(shí)中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機(jī)制搞活受制約。農(nóng)民對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)存在強(qiáng)烈的回避心理，發(fā)展活力不足；董事會(huì)成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級(jí)政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵(lì)。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會(huì)成員大都是原村社班子人員，經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)滯后。

    （四）在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)上壓力大，扶持急需加強(qiáng)。一是發(fā)展空間小。在城郊地區(qū)，受規(guī)劃管控的部分村社在城鎮(zhèn)規(guī)劃上無項(xiàng)目安排，不符合規(guī)劃的物業(yè)卻需拆除，改造提升難；村級(jí)留用地政策在縣級(jí)層面未有效實(shí)施，已實(shí)施的地方指標(biāo)少、落實(shí)難，辦理手續(xù)時(shí)間跨度長；在農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)，則普遍缺乏興建物業(yè)項(xiàng)目的區(qū)位優(yōu)勢。二是社會(huì)負(fù)擔(dān)重。在“撤村建居”社區(qū)，公共財(cái)政未能及時(shí)均等覆蓋，公共服務(wù)方面的開支占股份經(jīng)濟(jì)合作社總支出的比重較大，且在轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過程中原村社公益性資產(chǎn)的移交處置缺少補(bǔ)償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識(shí)不斷強(qiáng)化乃至膨脹；部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續(xù)當(dāng)選，存在實(shí)施超收益分配或無收益分配的沖動(dòng)。

    需要重點(diǎn)把握好的幾個(gè)問題

    從調(diào)研的情況看，做好下一步農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，需要重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)問題：

    （一）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持黨政主導(dǎo)，進(jìn)一步加大行政推動(dòng)和政策扶持力度

    調(diào)研中，我們感到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革不是單靠村經(jīng)濟(jì)合作社能自我實(shí)施的，更需要黨政主導(dǎo)。通過調(diào)研，我們認(rèn)為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產(chǎn)確權(quán)頒證；加快完善股份經(jīng)濟(jì)合作社工商登記辦法；加大稅費(fèi)減免力度；加快公共財(cái)政均等覆蓋農(nóng)村社區(qū)進(jìn)程；全面實(shí)施和優(yōu)化村級(jí)留用地政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入；推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社給予信貸支持和利率優(yōu)惠。

    （二）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實(shí)找準(zhǔn)最廣大農(nóng)民群眾的利益平衡點(diǎn)和公約數(shù)

    政府要從綜合解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村矛盾糾紛和保護(hù)最廣大農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的高度，依靠群眾找準(zhǔn)群眾利益平衡點(diǎn)和社會(huì)和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計(jì)值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進(jìn)行評(píng)估；在股種設(shè)置上，重在簡便易行，推動(dòng)權(quán)跟人走，允許個(gè)別村社多樣化、多元化設(shè)置；在股權(quán)配置上，重在公平公正，目前倡導(dǎo)的“廣覆蓋、寬接受”，“復(fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進(jìn)改革平穩(wěn)有序推進(jìn)的有效法子。

    （三）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要審慎穩(wěn)妥操盤，分步有序有效搞活股權(quán)權(quán)能

    調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下農(nóng)民群眾對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權(quán)。為此，當(dāng)前首要的任務(wù)是要引導(dǎo)目前實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是賦權(quán)活權(quán)的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押機(jī)制，在現(xiàn)階段股權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押須經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意。在股權(quán)流轉(zhuǎn)上，對(duì)城市化和公司化治理水平較高的股份經(jīng)濟(jì)合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對(duì)完全農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。在股權(quán)抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份經(jīng)濟(jì)合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應(yīng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求的宅基地有償使用制度。

    （四）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)管理服務(wù)，加快構(gòu)建農(nóng)村綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

    加快建設(shè)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)聯(lián)通一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，在流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容設(shè)置上，將依法可交易的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)和其他依法可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等納入統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。在流轉(zhuǎn)交易制度建設(shè)上，按流轉(zhuǎn)交易品種制訂流轉(zhuǎn)交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應(yīng)服務(wù)指南，加快培育發(fā)展農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估中介服務(wù)組織，同步跟進(jìn)流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

    （五）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持分類推進(jìn)，牢牢把握底線思維和市場取向的原則與方向

    把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求，對(duì)改革后的股份經(jīng)濟(jì)合作社，因地制宜、分類指導(dǎo)做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社?？芍鸩教剿飨蚬煞萦邢薰炯跋鄳?yīng)治理模式轉(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè)；個(gè)別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級(jí)批準(zhǔn)，也可終止解散。第二類，即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程，有序推進(jìn)“政社分離”，待完全城鎮(zhèn)化后走第一類股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展路子。第三類，將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社。要牢牢堅(jiān)持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機(jī)制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民得實(shí)惠。

    （六）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)立法工作，及早謀劃和修訂出臺(tái)《浙江省村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社條例》

    修訂立法要重點(diǎn)解決好四個(gè)問題。一是擴(kuò)展股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)地位。在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農(nóng)村地區(qū)雙層經(jīng)營體制下的基本經(jīng)營制度，也適用于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展需要。二是創(chuàng)新組織治理方式。體現(xiàn)合作制與股份制相結(jié)合的特點(diǎn)，明確股東資格、股東權(quán)利義務(wù)關(guān)系和組織治理機(jī)制。三是創(chuàng)新規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔(dān)保等，理清股權(quán)的內(nèi)涵、推動(dòng)“三權(quán)分離”，做到“一權(quán)”的流轉(zhuǎn)不影響另外“兩權(quán)”的享有。四是健全完善集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理等制度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理體系。