國務(wù)院同意財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》

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    各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

    國務(wù)院同意財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

    國務(wù)院

    2014年12月12日

    (此件公開發(fā)布)

    權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案

    財　政　部

    按照黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)有關(guān)要求，為建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面、準(zhǔn)確反映各級政府整體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性，制定本方案。

    一、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的重要意義

    我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的決算報告制度，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準(zhǔn)確反映預(yù)算收支情況、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，僅實行決算報告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財政風(fēng)險，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，必須推進(jìn)政府會計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。

    二、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則

    (一)指導(dǎo)思想。

    認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加快推進(jìn)政府會計改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)，以編制和報告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，提升政府財務(wù)管理水平，促進(jìn)政府會計信息公開，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    (二)總體目標(biāo)。

    權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，總體目標(biāo)是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系，建立健全政府財務(wù)報告編制辦法，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，促進(jìn)政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

    (三)基本原則。

    1.立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗。在充分考慮我國政府財政財務(wù)管理特點的基礎(chǔ)上，積極借鑒我國企業(yè)會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準(zhǔn)則、有關(guān)國家政府財務(wù)報告制度改革的有益經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的政府綜合財務(wù)報告制度。

    2.堅持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新。積極吸收近年來完善現(xiàn)行政府會計制度、行政事業(yè)單位會計改革以及政府綜合財務(wù)報告試編中取得的經(jīng)驗，注重制度創(chuàng)新，強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)行成本，促進(jìn)政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。

    3.堅持公開透明，便于社會監(jiān)督。按照政府信息公開要求，規(guī)范公開內(nèi)容和程序，促進(jìn)公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，滿足各有關(guān)方面對政府財務(wù)狀況信息的需求，進(jìn)一步增強(qiáng)政府透明度。

    4.做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)?？茖W(xué)合理設(shè)計改革總體框架和目標(biāo)，指導(dǎo)改革有序推進(jìn)。充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

    三、主要任務(wù)

    (一)建立健全政府會計核算體系。推進(jìn)財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接，在完善預(yù)算會計功能基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府財務(wù)會計功能，夯實政府財務(wù)報告核算基礎(chǔ)，為中長期財政發(fā)展、宏觀調(diào)控和政府信用評級服務(wù)。

    (二)建立健全政府財務(wù)報告體系。政府財務(wù)報告主要包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。政府部門編制部門財務(wù)報告，反映本部門的財務(wù)狀況和運(yùn)行情況;財政部門編制政府綜合財務(wù)報告，反映政府整體的財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性。

    (三)建立健全政府財務(wù)報告審計和公開機(jī)制。政府綜合財務(wù)報告和部門財務(wù)報告按規(guī)定接受審計。審計后的政府綜合財務(wù)報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，并按規(guī)定向社會公開。

    (四)建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系。以政府財務(wù)報告反映的信息為基礎(chǔ)，采用科學(xué)方法，系統(tǒng)分析政府的財務(wù)狀況、運(yùn)行成本和財政中長期可持續(xù)發(fā)展水平。充分利用政府財務(wù)報告反映的信息，識別和管理財政風(fēng)險，更好地加強(qiáng)政府預(yù)算、資產(chǎn)和績效管理，并將政府財務(wù)狀況作為評價政府受托責(zé)任履行情況的重要指標(biāo)。

    四、具體內(nèi)容

    (一)建立政府會計準(zhǔn)則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系。

    1.制定政府會計基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。基本準(zhǔn)則用于規(guī)范政府會計目標(biāo)、政府會計主體、政府會計信息質(zhì)量要求、政府會計核算基礎(chǔ)，以及政府會計要素定義、確認(rèn)和計量原則、列報要求等原則事項?；緶?zhǔn)則指導(dǎo)具體準(zhǔn)則的制定，并為政府會計實務(wù)問題提供處理原則。具體準(zhǔn)則依據(jù)基本準(zhǔn)則制定，用于規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項的會計處理，詳細(xì)規(guī)定經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項引起的會計要素變動的確認(rèn)、計量、記錄和報告。應(yīng)用指南是對具體準(zhǔn)則的實際應(yīng)用作出的操作性規(guī)定。

    2.健全完善政府會計制度。政府會計科目設(shè)置要實現(xiàn)預(yù)算會計和財務(wù)會計雙重功能。預(yù)算會計科目應(yīng)準(zhǔn)確完整反映政府預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，財務(wù)會計科目應(yīng)全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財務(wù)信息。條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ龋从痴蛏鐣峁┕卜?wù)支出和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財務(wù)信息。

    3.制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。政府財務(wù)報告編制辦法應(yīng)當(dāng)對政府財務(wù)報告的主要內(nèi)容、編制要求、報送流程、數(shù)據(jù)質(zhì)量審查、職責(zé)分工等作出規(guī)定。政府財務(wù)報告編制操作指南應(yīng)當(dāng)對政府財務(wù)報告編制和財務(wù)信息分析的具體方法等作出規(guī)定。

    4.建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。政府財務(wù)報告審計制度應(yīng)當(dāng)對審計的主體、對象、內(nèi)容、權(quán)限、程序、法律責(zé)任等作出規(guī)定。政府財務(wù)報告公開制度應(yīng)當(dāng)對政府財務(wù)報告公開的主體、對象、內(nèi)容、形式、程序、時間要求、法律責(zé)任等作出規(guī)定。

    (二)編報政府部門財務(wù)報告。

    1.清查核實資產(chǎn)負(fù)債。各部門、各單位要按照統(tǒng)一要求有計劃、有步驟清查核實固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)國有資產(chǎn)、應(yīng)收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價值評估;分類清查核實部門負(fù)債情況。清查核實后的資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)一按規(guī)定進(jìn)行核算和反映。

    2.編制政府部門財務(wù)報告。各單位應(yīng)在政府會計準(zhǔn)則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系內(nèi)，按時編制以資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財務(wù)報表為主要內(nèi)容的財務(wù)報告。各部門應(yīng)合并本部門所屬單位的財務(wù)報表，編制部門財務(wù)報告。

    3.開展政府部門財務(wù)報告審計。部門財務(wù)報告應(yīng)保證報告信息的真實性、完整性及合規(guī)性，接受審計。

    4.報送并公開政府部門財務(wù)報告。部門財務(wù)報告及其審計報告應(yīng)報送本級政府財政部門，并按規(guī)定向社會公開。

    5.加強(qiáng)部門財務(wù)分析。各部門應(yīng)充分利用財務(wù)報告反映的信息，加強(qiáng)對資產(chǎn)狀況、債務(wù)風(fēng)險、成本費(fèi)用、預(yù)算執(zhí)行情況的分析，促進(jìn)預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理和績效管理有機(jī)銜接。

    (三)編報政府綜合財務(wù)報告。

    1.清查核實財政直接管理的資產(chǎn)負(fù)債。財政部門要清查核實代表政府持有的相關(guān)國際組織和企業(yè)的出資人權(quán)益;代表政府發(fā)行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務(wù)以及或有債務(wù)。清查核實后的資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)一按規(guī)定進(jìn)行核算和反映。

    2.編制政府綜合財務(wù)報告。各級政府財政部門應(yīng)合并各部門和其他納入合并范圍主體的財務(wù)報表，編制以資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財務(wù)報表為主要內(nèi)容的本級政府綜合財務(wù)報告?？h級以上政府財政部門要合并匯總本級政府綜合財務(wù)報告和下級政府綜合財務(wù)報告，編制本行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。

    3.開展政府綜合財務(wù)報告審計。政府綜合財務(wù)報告應(yīng)保證報告信息的真實性、完整性及合規(guī)性，接受審計。

    4.報送并公開政府綜合財務(wù)報告。政府綜合財務(wù)報告及其審計報告，應(yīng)依法報送本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，并按規(guī)定向社會公開。

    5.應(yīng)用政府綜合財務(wù)報告信息。政府綜合財務(wù)報告中的相關(guān)信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務(wù)狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表以及制定財政中長期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

    五、配套措施

    (一)推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》等，為推進(jìn)改革提供法律保障。

    (二)修訂完善相關(guān)財務(wù)制度。根據(jù)需要，進(jìn)一步完善相關(guān)行政事業(yè)單位財務(wù)制度和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，保證改革順利實施。

    (三)進(jìn)一步完善決算報告制度。進(jìn)一步完善決算報表體系，側(cè)重反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，與政府財務(wù)報告有機(jī)銜接。

    (四)優(yōu)化政府財政管理信息系統(tǒng)。構(gòu)建覆蓋政府財政管理業(yè)務(wù)全流程的一體化信息系統(tǒng)，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。

     (五)加強(qiáng)政府財務(wù)報告編報內(nèi)部控制。按規(guī)定建立和實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制，設(shè)置充足的財務(wù)會計管理崗位，加強(qiáng)政府財務(wù)報告編報內(nèi)部控制，保證政府財務(wù)報告真實、完整、合規(guī)。

    六、實施步驟

    建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度涉及面廣，技術(shù)性、政策性、敏感性較強(qiáng)，宜逐步推進(jìn)。政府會計規(guī)則尚未全面建立之前，在現(xiàn)行政府會計制度的基礎(chǔ)上，暫按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則和相關(guān)報告標(biāo)準(zhǔn)，編制出反映一級政府整體財務(wù)狀況的財務(wù)報告，為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。與此同時，加快推進(jìn)政府會計改革，建立審計、公開機(jī)制和分析應(yīng)用體系，落實相關(guān)配套措施，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。

    (一)2014—2015年工作。

    1.組建政府會計準(zhǔn)則委員會。

    2.修訂發(fā)布財政總預(yù)算會計制度。

    3.制定發(fā)布政府會計基本準(zhǔn)則。

    4.研究起草政府會計相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。

    5.制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。

    6.開展政府資產(chǎn)負(fù)債清查核實工作。

    7.完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。

    8.開展財政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)。

    (二)2016—2017年工作。

    1.制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。

    2.開展政府財務(wù)報告編制試點。

    3.研究建立政府綜合財務(wù)報告分析指標(biāo)體系。

    (三)2018—2020年工作。

    1.制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系。

    2.完善行政事業(yè)單位財務(wù)制度和會計制度、財政總預(yù)算會計制度等。

    3.對政府財務(wù)報告編制試點情況進(jìn)行評估，適時修訂政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。

    4.全面開展政府財務(wù)報告編制工作。

    5.研究推行政府成本會計。

    6.建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系。

    7.制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計制度、公開制度。

    七、組織保障

    各地區(qū)、各部門要高度重視權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)分工和責(zé)任，抓好工作落實，確保改革順利推進(jìn)。財政部要抓緊制定政府會計準(zhǔn)則、政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南等，修訂完善相關(guān)財務(wù)會計制度，并指導(dǎo)地方財政部門做好組織實施工作;審計部門要按規(guī)定組織做好政府財務(wù)報告審計工作。各部門、各單位要做好部門財務(wù)報告編報工作，有關(guān)部門要充分利用政府財務(wù)報告信息，按照職能分工做好相關(guān)監(jiān)督考核工作。