包存寬：城市化建設(shè)回歸以理性需求導(dǎo)向

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復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授 包存寬

城市化建設(shè)回歸以理性需求導(dǎo)向

面對(duì)越來(lái)越快的城市化進(jìn)程，包存寬有其自己理性思考的一面，他認(rèn)為：一是住宅的基本功能是給人居住，以人的居住功能以外的其他建造或購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)的行為都是投機(jī)的，都不會(huì)長(zhǎng)久;二是人均住宅面積應(yīng)有其適宜的大小，居住面積過(guò)小肯定會(huì)影響舒適性，太大無(wú)疑也將是居住的負(fù)擔(dān);三是中國(guó)城鎮(zhèn)化水平到底會(huì)達(dá)到多少?如果說(shuō)目前是52%以上(姑且不論這一數(shù)據(jù)的真實(shí)性)，未來(lái)要達(dá)到70%的合理性、正當(dāng)性存在嗎?所謂的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裉子迷谟兄袊?guó)特色的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略或道路上?四是任何一個(gè)城市，在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件下應(yīng)該有其適宜的規(guī)模(當(dāng)然，也許這一理論上的適宜規(guī)模并非現(xiàn)實(shí)任務(wù)城鎮(zhèn)化模型能解的)，但不妨反過(guò)來(lái)思考，任何一個(gè)城市不可能永遠(yuǎn)、無(wú)限制的增長(zhǎng)或擴(kuò)張下去(這大概沒(méi)有人會(huì)置疑)，因此城鎮(zhèn)化“零增長(zhǎng)”、逆城鎮(zhèn)化、城市空心化等應(yīng)該也會(huì)在中國(guó)會(huì)出現(xiàn)，只是“什么時(shí)候?率先出現(xiàn)在哪個(gè)(些)城市?是局部出現(xiàn)還是全面出現(xiàn)?”等問(wèn)題尚待時(shí)間來(lái)回答;五是根據(jù)十八大及十八屆三中全會(huì)要求，作為生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容之一的“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”的核心是“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田”。這里的兩個(gè)“更多”同時(shí)也意味著作為建設(shè)用地的城鄉(xiāng)建設(shè)空間要“減”，即須相應(yīng)壓縮建設(shè)用地規(guī)模，甚至逐漸退出一部分建設(shè)用地作為農(nóng)田或自然修復(fù)空間。

回歸以理性需求導(dǎo)向，應(yīng)是包括地產(chǎn)在內(nèi)的各行業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)?；貧w理性，黃金、白銀再好也并非人皆趨之，廢銅爛鐵再不好也并非人皆避之。

解決城市垃圾問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)

近日，有報(bào)道中國(guó)的垃圾堆存累積侵占國(guó)土土地面積超過(guò)5億平方米，2/3的城市已被垃圾包圍。城市垃圾對(duì)于土壤的污染越發(fā)嚴(yán)重，并且已經(jīng)開(kāi)始影響到城市發(fā)展與國(guó)土生態(tài)安全。談及城市垃圾，包存寬認(rèn)為垃圾處理設(shè)施相對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)的其他方面(如交通設(shè)施、供水供氣、尤其是地產(chǎn))處于“天然弱勢(shì)”，原因很簡(jiǎn)單，其他方面的建設(shè)是“顯性”的，是能帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的;而垃圾處理設(shè)施是要是“隱性”的，是不能帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，而且盡管從全局來(lái)看有利于改善人居環(huán)境，但從局部來(lái)看(比如垃圾處理設(shè)施及其周邊一定范圍)，如果管理不好，卻是十足的“污染源”。這樣，垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)上，城市管理者通常是“得過(guò)且過(guò)”，能拖則拖，自然也就落后于城市建設(shè)的其他方面，落后于城市垃圾的“增長(zhǎng)速度”。

近年來(lái)城市垃圾增長(zhǎng)過(guò)快現(xiàn)象確實(shí)存在，其原因：一方面快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的人口迅速向城鎮(zhèn)集聚，無(wú)疑會(huì)顯著增加垃圾產(chǎn)生量;而另一方面，在過(guò)去被作為資源廣為回收、利用的所謂舊物，由于資源、原材料價(jià)格扭曲(過(guò)低)、人力成本上升等使得過(guò)去本來(lái)回收、再用的舊物直接成為了垃圾。

過(guò)去十幾年來(lái)，許多城市實(shí)施所謂“垃圾分類(lèi)”，也往往難以持續(xù)或雷聲大雨點(diǎn)小。其原因是多方面的：一是垃圾的回收與資源化利用尤其是所謂循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在現(xiàn)有的價(jià)格體系下往往是“循環(huán)”而“不經(jīng)濟(jì)”。這樣，市場(chǎng)力量不愿介入;二是在“一畝三分地”、“自掃門(mén)前雪”等中國(guó)傳統(tǒng)文化下，公眾普遍缺乏“公地”意識(shí)，垃圾分類(lèi)與回收的公眾愿意和熱情也不高且不持久;三是政府也往往看重本屆任期或更短時(shí)間內(nèi)的、顯性的政績(jī)，也不愿在垃圾處理設(shè)施上花太多的精力和財(cái)力。

政府確保公共物品供給 確保公眾的知情權(quán)

國(guó)外的許多廢物處理設(shè)施已經(jīng)運(yùn)行了幾十年甚至上百年。在技術(shù)日新月異的今天，近年來(lái)才開(kāi)始興建的國(guó)內(nèi)廢物(無(wú)論是生活垃圾、工業(yè)固體廢物甚至危險(xiǎn)廢物，以及廢水與廢氣等)處理的工藝或技術(shù)上，與國(guó)際包括發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不落后，但國(guó)內(nèi)與國(guó)際相比差距更多體現(xiàn)在設(shè)施的質(zhì)量和運(yùn)行管理的水平上。今天夏天曾參觀法國(guó)里昂市一家污水處理廠，該污水廠不僅位于羅納河里昂市區(qū)的上游，而且其周邊一路之隔就是居民住宅。當(dāng)問(wèn)及污水廠當(dāng)初選址及運(yùn)行中是否有周邊居民反對(duì)時(shí)，工作人員自信地說(shuō)“NO”，工作人員的信心無(wú)疑來(lái)自“污水廠的曝氣池和污泥脫水車(chē)間全封閉且負(fù)壓運(yùn)行、曝氣池且建成屋頂花園”的硬件，尤其是責(zé)任心和管理水平。從這個(gè)意義上講，國(guó)內(nèi)與國(guó)際尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家相比，最大的差距應(yīng)體現(xiàn)在垃圾處理設(shè)施在國(guó)內(nèi)被視為“鄰避”(NIMBY，Not in my backyard)，而國(guó)外這些設(shè)施附近的居民照常“安居樂(lè)業(yè)”上。

當(dāng)然，眼下如何促進(jìn)上述轉(zhuǎn)變，需要政府、民眾、設(shè)計(jì)師和企業(yè)共同努力。政府首先應(yīng)確保包括“環(huán)境質(zhì)量”在內(nèi)的公共物品供給，制定企業(yè)和設(shè)計(jì)師尤其是公眾能接受的廢物處理與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，更為重要的是，標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行;民眾一方面作為垃圾等廢物制造者應(yīng)承擔(dān)起“污染者責(zé)任”，包括對(duì)垃圾處理設(shè)施選址的理解與寬容，另一方面積極參與、監(jiān)督政府、企業(yè)的環(huán)境管理活動(dòng)，參與規(guī)劃選址和設(shè)計(jì);垃圾處理處置運(yùn)營(yíng)企業(yè)和處理處置設(shè)施的規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師，在其規(guī)劃選址、工藝設(shè)計(jì)、設(shè)施運(yùn)行甚至設(shè)施運(yùn)營(yíng)后的“褐地”再利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)、充分向公眾提供相關(guān)信息，確保公眾的知情權(quán)，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)保證公眾的參與權(quán)，公開(kāi)、透明垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)情況尊重公眾的監(jiān)督權(quán)。

標(biāo)準(zhǔn)重在執(zhí)行上

國(guó)家《生活垃圾焚燒污染控制新標(biāo)準(zhǔn)》于2014年7月1日開(kāi)始實(shí)施。談及這部新標(biāo)準(zhǔn)，包存寬認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)只是改善環(huán)境的第一步。我們國(guó)家出臺(tái)的各類(lèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等)應(yīng)該有數(shù)百項(xiàng)。就這些標(biāo)準(zhǔn)而言，有的甚至相比發(fā)達(dá)國(guó)家也不落后。關(guān)鍵還是在于標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上。新修訂的“環(huán)境保護(hù)法”，體現(xiàn)了(污染)事后嚴(yán)懲，比如污染按日收費(fèi)、上不封頂?shù)龋约鞍次廴緭p失評(píng)估情況、污染處理成本等確定處罰力度甚至追究刑事責(zé)任。這些，都為未來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格執(zhí)法提供了法律保證。

著眼于培養(yǎng)學(xué)生對(duì)環(huán)境規(guī)劃學(xué)科的思考

大學(xué)與城市是一種共生關(guān)系，知識(shí)通過(guò)大學(xué)影響了城市的發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域，復(fù)旦大學(xué)在在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域的教學(xué)道路上，同樣也有著自己的特色?包存寬談到相比其他規(guī)劃領(lǐng)域尤其是城市規(guī)劃，生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃無(wú)論在制度建設(shè)、學(xué)科發(fā)展、行政體系等方面都是落后的。作為規(guī)劃學(xué)的一個(gè)領(lǐng)域，生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃應(yīng)向更加成熟、完善的學(xué)科比如城市規(guī)劃學(xué)習(xí)。復(fù)旦大學(xué)擁有建筑與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，但其院長(zhǎng)、總工等同時(shí)還是復(fù)旦大學(xué)環(huán)境學(xué)系的老師，這在高校里應(yīng)是少有的，這應(yīng)是復(fù)旦大學(xué)在生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃方面開(kāi)展研究與實(shí)踐的特有條件。近年來(lái)，圍繞城市環(huán)境、城市生態(tài)、生態(tài)示范創(chuàng)建、環(huán)境總體規(guī)劃、多規(guī)融合等方面開(kāi)展了大量的研究與實(shí)踐，參與了國(guó)家城市環(huán)境規(guī)劃體系及技術(shù)指南研究所編制工作，并及時(shí)將研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變成課堂知識(shí)，同時(shí)也為學(xué)生提供各種實(shí)習(xí)與實(shí)踐機(jī)會(huì)。在課程教學(xué)(設(shè)有“環(huán)境規(guī)劃原理”等課程)與人才培養(yǎng)上，不僅著重培養(yǎng)、鍛煉學(xué)生環(huán)境規(guī)劃的實(shí)踐能力(即編制規(guī)劃、規(guī)劃師)，更著眼于培養(yǎng)學(xué)生對(duì)環(huán)境規(guī)劃學(xué)科的思考，鼓勵(lì)學(xué)生成為能夠推動(dòng)環(huán)境規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的人才(規(guī)劃大師)。

“虛化”環(huán)保部的具體環(huán)保職責(zé)，強(qiáng)化其他職能部門(mén)的具體環(huán)保職責(zé)

談及對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管問(wèn)題，包存寬表示一方面，環(huán)境、生態(tài)、資源支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有基礎(chǔ)性;另一方面，環(huán)境保護(hù)涉及多個(gè)部門(mén)和領(lǐng)域，具有綜合性。而當(dāng)下環(huán)境保護(hù)部門(mén)作為一個(gè)職能部門(mén)，盡管自20世紀(jì)80年代歷經(jīng)了環(huán)保局、環(huán)?？偩?、環(huán)保部的“成長(zhǎng)”過(guò)程，也是中國(guó)環(huán)境日益惡化的過(guò)程。未來(lái)的環(huán)保工作，如果繼續(xù)由環(huán)保部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，其自身應(yīng)該有兩個(gè)方向(擇其一)：

一是環(huán)保部未來(lái)進(jìn)一步“成長(zhǎng)”為有些類(lèi)似于當(dāng)今發(fā)改委：在此情景下，環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)主要的、具體的工作由相應(yīng)的部門(mén)來(lái)承擔(dān)，比如交通部管理好交通噪聲、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部門(mén)管理好導(dǎo)致當(dāng)今許多湖泊富營(yíng)養(yǎng)化的氮、磷等農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，建設(shè)部則管理好城市建設(shè)中的污水收集、處理、資源化再用等問(wèn)題，以此類(lèi)推。但是，各部委的環(huán)保事務(wù)比如出臺(tái)政策、制定規(guī)劃、設(shè)立項(xiàng)目等環(huán)保決策之前，需要到環(huán)保部來(lái)綜合、平衡、協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)，類(lèi)似于發(fā)改委來(lái)綜合、平衡各部門(mén)的投資、預(yù)算一樣。如果是這樣的話，需要進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保部的職能定位，提升其權(quán)限，使其變成可能插手其他相關(guān)部委環(huán)保事務(wù)的“太上部”，擁有類(lèi)似于當(dāng)今發(fā)改委的“長(zhǎng)兄”地位。

二是“虛化”環(huán)保部的具體環(huán)保職責(zé)，強(qiáng)化其他職能部門(mén)的具體環(huán)保職責(zé)。各相關(guān)委部管不著、管不了的環(huán)保問(wèn)題，需要拿總的、戰(zhàn)略性的、跨部門(mén)的環(huán)保問(wèn)題，就由改革后的環(huán)保部這個(gè)“不管部”來(lái)管。這樣的話，環(huán)保部作為“不管部”還真的是“不用做什么了”，屆時(shí)也說(shuō)不定環(huán)保問(wèn)題已經(jīng)從根本解決了，或者說(shuō)環(huán)保問(wèn)題已經(jīng)不再是一個(gè)“問(wèn)題”了。這正好應(yīng)了中國(guó)古代老子“無(wú)為而治”的思想。

包存寬談到近二十年來(lái)，我一直從事環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)方面的研究與教學(xué)。當(dāng)下，正基于生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，以及環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理，升級(jí)版的環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，包括基于生態(tài)文明的環(huán)境規(guī)劃理論體系與體制機(jī)制的研究，環(huán)境規(guī)劃體系及環(huán)境規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系研究(如多規(guī)融合下的環(huán)境規(guī)劃)，基于生態(tài)文明的升級(jí)版戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)(2.0)：理論、模式與機(jī)制研究等。

包存寬最后表示 “城市發(fā)展經(jīng)歷了黃金十年”。對(duì)于“黃金十年”過(guò)后，中國(guó)城市規(guī)劃是否也會(huì)像地產(chǎn)業(yè)那樣進(jìn)入所謂的“白銀時(shí)代”，我并不樂(lè)觀。至少，過(guò)去十年包括城市規(guī)劃在內(nèi)所有規(guī)劃(也包括了生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃)“市場(chǎng)”的表面繁榮或可稱其為“泡沫”將終止：一方面，多規(guī)合一、多規(guī)融合的呼聲本來(lái)就是對(duì)過(guò)去及眼下規(guī)劃過(guò)多、過(guò)濫的反思;另一方面，“一個(gè)規(guī)劃管百年”的呼聲也意味著規(guī)劃修編的頻率將會(huì)大大降低。此兩方面，無(wú)疑將大大壓縮未來(lái)規(guī)劃編制市場(chǎng)的需求。

而這看似規(guī)劃的危機(jī)，卻也意味著規(guī)劃的轉(zhuǎn)折或再生。比如美國(guó)在20世紀(jì)60年代其城鎮(zhèn)化水平達(dá)到相當(dāng)高程度之后，城市規(guī)劃從擴(kuò)張型轉(zhuǎn)向利益關(guān)系調(diào)整型，規(guī)劃學(xué)科也從精英決策的綜合理性規(guī)劃轉(zhuǎn)向了協(xié)商、溝通式規(guī)劃。中國(guó)的規(guī)劃學(xué)科未來(lái)也將面臨這一轉(zhuǎn)變。而這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，又恰恰是十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革”、“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是“到二〇二〇年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，使各方面制度更加成熟更加定型”，這無(wú)疑應(yīng)該包括規(guī)劃制度的完善尤其是建立和完善空間規(guī)劃體系。

最后包存寬表示，人是城市主體，公眾也應(yīng)普遍關(guān)注并積極投身于城市規(guī)劃的形成與實(shí)施。治理理念下的多元主體參與規(guī)劃應(yīng)是未來(lái)的趨勢(shì)，包括規(guī)劃編制、決策、實(shí)施等各環(huán)節(jié)。